郑秉文：从“拉美现象”想到农民工“退保潮”(10月27日)

    最近到巴西和阿根廷等拉美国家进行学术访问，再次目睹了拉美国家一道特有的“风景线”——贫民窟。在秀色可餐、气候宜人的里约热内卢，坐落在海滨大道海滩一侧的是五星级饭店，许多人在金色的海滩上晒太阳，而另一侧的山坡上，密密麻麻搭建的贫民窟近在咫尺，形成巨大反差，真可谓“一个城市，两个世界”。这个天壤之别的景象对我这个研究社会福利问题的学者来说，更是别有一番滋味。
    众所周知，包括巴西在内的拉美是世界上城市治安最差的地区之一，尤其近十几年来，拉美超大城市越来越没有安全感，上个月还有消息报道说，墨西哥70多个城市群众举行大规模游行，抗议和谴责城市暴力犯罪，人们身穿白色衣服，手持蜡烛，高唱国歌，要求安全，祈求和谐。
    拉美的贫民窟和城市暴力都来自于“城市病”。在过去30年拉美快速城市化进程中，大批农民涌进城市，由于没有解决好“非农化”过程中社保问题，非农化转化为城市贫困化，进而演变成城市病。“拉美化”的教训主要有两个：一个是拉美国家虽然没有实行户籍制度，但绝大多数国家实行的是城市与农村、城镇居民与农民分立的两个不同的社保制度，当农民进城打工并“农转非”滞留下来以后不可避免地陷入贫困化。在分立的社保制度下，农民社保制度待遇水平远远低于城镇社保制度，最终导致一个城市被“分割”成两个世界。有数据证明，分立的社保制度客观上对拉美“城市病”起到了相当的推波助澜作用。另一个教训是，拉美国家的社保制度覆盖面普遍比较低，其中最低的只有11％，最高也没超过70％，于是，社保制度作为二次分配的一个主要工具，减困的贡献率微乎其微。
    今年是中国改革开放30周年。30年来，我国城市化率从1978年的17.9％提高到2008年的47％；到2020年预计可达60％，即每年大约提高一个百分点。面对每年数以千万计农民的身份转换，数以亿计农民工频繁异地的流动人口，分立的社保制度对一日千里的伟大社会变迁显得极不适应，农民工年复一年的“退保潮”更显示出社保制度对覆盖农民工极不适应。显然，农民工“退保潮”不完全是农民工“短视”的结果，而是社保制度设计上的不完善而导致的不得已之举；地方政府允许农民工退保，也不完全是当地社保部门地方利益所致，而是社保制度存在的缺陷使其行政行为扭曲的结果；一言以蔽之，农民工退保，其要害既不在于农民工，也不在于地方社保部门，而完全是制度存在缺陷的必然结果。于是，在世界迁移史上规模最大的民工潮之中，由于异地打工转续社保关系存在困难，农民工退保就见怪不怪了。以广东为例，2002年至2007年共办理农民工退保将近1000万人次，退保人次呈现逐年上升的趋势，年均增长17％左右，仅深圳市2007年1-6月份之间退保农民工就高达41.33万人。
    与拉美国家“贫民窟”相比，我国农民工“退保潮”应该是一道独有的“风景线”；这就与十七大提出的2020年建立覆盖城乡社保体系的要求形成一个悖论，使社保覆盖面本来就是世界上最小的国家之一，在扩大覆盖面的过程当中形成“进两步、退一步”的尴尬境地，进而，在本来就存在着机关事业单位与企业的两种退休制度的不和谐城镇里，又增添了另外一个“城市部落”，诸如“安徽村”、“新疆村”等“城市病”症状已初见端倪；在城乡分割的二元结构里，又出现了一个新的“亚二元结构”，农民工在城镇不能享有平等的城镇公共物品的（子女教育和医疗等）“非国民待遇”矛盾已非常突出。
    人们常说分配不公是最大的社会不公，例如巴西是世界上贫富差距最大的国家之一，基尼系数高达0.64，但是，当透过贫民窟看到社保制度没有为减困作出较大贡献并最终导致“城市病”的时候，我们就会意识到，对我国农民工来说，眼下最大的问题是“制度分配不平衡”，即农民工不能享有正常的“社保制度供给”的权利，甚至就连城镇灵活就业人员、自由职业者、个体工商户等也不能全部覆盖进来。
    欧洲几乎所有城市都可常常看到乞丐，但从未听说有人使用“拉美现象”来形容欧洲；美国纽约等几个少数超大城市也存在贫民区，但从未听说有人使用“拉美化”来指代美国。我们不能不承认，欧美社保覆盖面已基本做到应保尽保，“死角”已经很小很小，这是消灭“拉美现象”的一个重要制度措施。
    农民工“退保潮”从一个侧面说明了我国基本社保制度仍然需要不断完善和深化改革；同时也说明了我国社保模式还处于未定型、未定性、未定局的状态，还处于具体政策优化和筛选的动态过程当中。也正是从这个侧面讲，在过去的30年里农民工为国民经济作出了巨大贡献，但在未来30年改革开放的城市化和现代化进程中，如果要防止北京的“XX村”演变成贫民窟，防止农民工变成“拉美化”的牺牲品，就应该把社保权利还给本来应该属于他们的农民工，应该使社保制度成为防止出现“拉美现象”的制度工具之一。