冯永晟：居民用电的峰谷定价不宜全国推广

    2012年居民用电的递增阶梯定价（简称阶梯定价）在全国推广，2013年底发改委又提出在2015年底之前在全国推广峰谷定价，如果实施，未来全国的居民电力用户都将面临阶梯加峰谷的非线性定价组合。这一政策是否真得如预期那样能够引导居民节约用电、合理用电，既实现保基本的理念，又促进社会公平吗？根据中国社会科学院财经战略研究院课题组对国内典型城市实施阶梯与峰谷定价组合的政策评估，该政策难以实现预期目标。
    一、阶梯与峰谷的定价组合产生了扭曲的政策效果
    （一）补贴和效率成本并存无法引导用户节约用电、合理用电
    根据政策评估结果，在阶梯与峰谷定价组合下，代表性用户在峰段消费时实质到约0.54-0.65元/KWh的补贴（平均价格低于长期边际成本），在谷段消费时产生了约0.08-0.1元/KWh的效率成本（平均价格高于长期边际成本）。这表明，实际价格水平已经严重偏离有效定价水平，居民电力消费被严重扭曲。
    峰谷定价的作用简单来说是移峰填谷。实践中，这种定价方式往往针对富有价格弹性的产品更加有效，比如电话通讯需求，而电力需求却缺乏长期价格弹性，短期价格弹性更低。当然若峰、谷段的时间跨度足够长（比如跨季，即实施季节定价或丰枯定价），消费者可能会有足够的时间调整电器存量和改变用电模式，但要让用户按日改变用电模式，则需要峰、谷电价差必须很大，这样才能充分克服而不是偶尔抵销低价格弹性的影响。遗憾的是，现行定价政策下的峰谷段价差非常小，表现为：谷段价格因实施高于长期边际成本的定价而偏高；峰段价格因存在高额补贴而低于长期边际成本，因而峰、谷价差甚至大大低于峰、谷段的边际成本差，难以指望峰谷结构能够引导消费者“移峰填谷”。
    阶梯定价主要是用来抑制过度用电，其发挥效果一般需要两个条件，一个是基础电量不应过大；二是各档价差不能过小。但是从现实情况来看，全国各地的基础电量基本上都覆盖用户绝大部分的月度用电量，且第一档价格较低，加之各档间的电价差距，尤其是前两档电量差距很小，“阶梯”比较平缓，这构成了峰段补贴较高的基本原因。一般而言，峰段的电力系统边际成本是递增的，时间越接近高峰时段，边际成本上升越快。在第一档价格水平较低的条件下，阶梯越平缓，系统边际成本曲线与阶梯定价曲线之间的差异就越大，即补贴越多。尽管阶梯定价的引入相对于单一线性定价确实有利于减少峰段补贴，但目前来看，阶梯定价并未根本改观峰段存在补贴的局面。
    总之，现行定价组合既扭曲了峰谷定价的效果，也使阶梯定价失去了应有价值，很难促使用户将电力消费从峰段转移至谷段，更可能产生“增峰填谷”，结果是用电总量未得到控制，用电结构也未得到合理调整，离“节约”和“合理”的目标相去甚远。
    （二）阶梯与峰谷定价组合无法在保基本的同时促公平
    根据政策评估结果，就补贴总量和效率成本总量而言，用电量越多，补贴总量和效率成本总量均越高；而就度电补贴和度电效率成本而言，度电补贴表现出“U”型变化特征，先高后降再上升，而度电效率成本则表现出明显的递增特征。
    以上特征表明，现行定价政策确实会对低收入用户有相对优惠，体现了“保基本”的改革理念，但却仍无法抑制过度消费，甚至对过度消费仍保留刺激作用。对高消费群体而言，他们在高峰时段用电的时间更长、用电量更大，同时高峰时段的边际成本往往极高，因而度电补贴相应提高。因此，关于居民用电越多补贴越多的判断，不仅是基于总量而言，也是基于度电而言，促公平并未得到落实。
    度电效率成本随用电量表现出了相对更快的变化速度，这反映出，谷段的电力系统运行效率会因谷段用电量的增加而迅速提高，这由经济调度（优先调度边际成本低的基荷电厂）和规模经济（仍处于边际成本递减阶段）共同决定。尽管谷段运行效率和用电量存在紧密关联，但实际上，提高系统运行效率才是峰谷电价的根本所在，而强化需求响应仅仅是峰谷定价的副作用，然而国内对峰谷定价的理解仍存在偏差。为强化需求响应而针对居民用户采取峰谷定价，一方面令定价水平无法充分发挥出提高运行效率的作用，另一方面也用错了对象，居民用电仅占社会用电量的15%。
    总之，效率和公平均因扭曲的定价机制而受到严重伤害，阶梯和峰谷定价组合难以在保基本的同时，促进社会公平。
    二、扭曲定价政策背后的政府定价逻辑
    现行阶梯与峰谷定价政策之所以产生严重的扭曲效果，其根源在于政府的管制定价逻辑。发改委于2012年在全国推广阶梯定价后，各地设定的第一档电量普遍地覆盖了用户月用电量的90%，而且前两档的加价仅为5分/度。这反映出政府担心居民电价快速上升而引发利益再分配的社会压力，尤其是来自低收入群体的压力，也正因为如此，“保基本”才成为改革理念，“促公平”才成为基本目标。但在居民电价长期偏低，又缺失市场机制的条件下，政府又不得不采取措施予以调整。于是，能够实现提价效果，同时又不致产生巨大压力的工具就落在阶梯定价身上。在阶梯定价下，政府调价手段既多样，又不易被消费者所充分理解甚至发觉。但是消费者随着对新价格认知的加深和新消费习惯的形成，必然会对形成新的调价阻力。在这种条件下，峰谷定价自然成为缓解峰段调价压力，保障峰段价格顺利提高的有力工具。这也是为什么发改委于2013年提出要在2015年前在全国推广峰谷定价的动机。
    政府实施阶梯与峰谷定价是为了借助两种定价手段的客观效果来扭转电价偏低的局面，但却忽略了两种定价方式发挥作用的条件和相互配合时产生的实际效果。即使政府的初衷是好的，阶梯与峰谷这种看似巧妙的组合也是以巨大的效率和福利损失为代价。
    假设阶梯与峰谷定价组合能实现预期目标，这一过程也要花费很长时间。单单是避免社会压力的考虑就使得政府部门捉襟见肘，加之政府面临的信息不对称和对部门自身利益的考虑，更可能的局面是，补贴和成本效率仍将长期并存，而这最终将损害用户、企业和社会的长远利益，节能减排和可持续发展也就是在政府坚守管制定价的过程中丧失时机。
    因此，改革居民电力定价机制决不能头痛医头、脚痛医脚，调整定价方式本身对于改进居民用电领域的配置效率的作用十分有限，难以从根本上解决问题。
    三、改革居民电力定价机制的市场逻辑
    国内关于居民定价机制改革仍存在激烈争论，焦点在于继续相信政府可以通过管制定价来实现资源的优化配置，还是通过市场化改革来发挥市场的决定性作用？国内的理论界和政策界似乎仍未真正转移到后一种思路上来。纠缠于调整居民电力定价方式难以对中国电力产业的市场化改革做出实质贡献，认为定价机制是中国电力体制改革核心的观点，本质上是反市场化的伪命题，因为没有竞争性结构和交易模式的支撑，任何对电力定价规则的调整都只可能是政府主导下的游戏。
    居民定价机制的完善必须以电力体制改革的实质推进为前提。中国仍不存在真正意义的电力市场，在这种条件下，政府的管制定价改革仅仅是对现实利益格局的微调，根本上缺乏正确激励，同时还会受到利益调整压力的牵绊。对政府而言，正确的选择是退出直接干预资源配置的领域，重点推动电力产业的市场结构重组和市场机制设计，培育价格发挥作用的市场环境，近期的改革重点是切实推进售电侧市场的放开，其中也包括政府职能的再定位。
    有观点担心市场化后居民用电价格出现快速上涨的影响。对此有两种理由可以消除这一顾虑。首先，目前的居民用户享受着实质补贴，价格向长期边际成本的回归完全在消费者的承受范围之内。其次，国际经验表明，居民用户对“市场”的宽容度远远高于对“政府”的宽容度。比如英国在2001年之前的电价增长非常平缓，1990-2001年的居民电价几乎没有上涨（工业电价甚至下降），但仍被诟病电力市场不完善；在进入竞争程度更高的NETA及后来的BETTA模式后，居民电价反而从2003年开始快速上升，2013年相比 2003年已经翻番且目前仍呈上涨态势，但消费者对电力市场的信心却并未因此动摇而依赖政府管制。真正的改革决非一帆风顺，明确了改革的方向，更要坚定改革的决心。
    总之，国家发改委提出的于2015年之前在全国推广峰谷定价的决策缺乏充分的科学依据，峰谷定价不宜全国推广。从阶梯定价与分时电价的配合角度而言，季节电价和丰枯电价的加入要优于峰谷电价，当然根本上是要尽快启动实质的市场化改革。
    转引自：能源网-中国能源报，2014年3月5日。