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会员注册[摘要] 党的十九大针对新时代中国特色社会主义主要矛盾的转化，把“实施区域协调发展战略”作为解决发展不平衡不充分问题的重要方略，为我国区域发展和区域政策指明了方向。目前我国各地区经济稳步增长，尤其是中西部工业化、城镇化进程提速，全国区域总体差异呈现收敛态势，但各大区域内部分化值得关注。未来我国区域经济要按照新发展理念，加快培育新增长动能，进一步提高区域发展的协调性和协同性。要统筹推进“三大战略”和“四大板块”发展，以雄安新区建设为样板探索人口经济密集地区优化发展新模式，以大城市群、特色小（城）镇和乡村振兴为重点构建现代化城乡体系，以集中连片特困区为重点加快区域整体性脱贫，以长江经济带为重点深入推进生态文明建设，以体制改革为突破口推动新一轮东北老工业基地振兴，以港澳与内地的一体化发展打造粤港澳大湾区世界级城市群。
[关键词] 区域经济；协调发展；新动能；新机制
[基金项目] 国家社会科学基金重大项目“引导产业有序转移与促进区域协调发展研究”（项目编号：09&ZD028）
一、引言
习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系。实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制”。由于发展不平衡不充分的问题在区域层面有着突出表现，“实施区域协调发展战略”就构成了解决新时代中国特色社会主义主要矛盾的重要方略，我国区域政策的目标也由此更加清晰精准。本文通过简要回顾我国区域协调发展战略的演进过程，分析当前我国区域协调发展取得的进展及问题，进而提出未来实施区域协调发展战略的重点领域和有效机制。
二、我国区域协调发展战略的演进与新变化
均衡与非均衡发展是区域经济最基本的理论。区域均衡发展理论认为，基于生产要素自由流动和边际报酬递减的假设，价格机制和竞争机制会使区域间要素价格趋同，从而达到各地区经济平衡增长的结果。而非均衡发展理论则从资源稀缺性的角度指出，经济增长应实行不平衡增长战略，优先发展重点地区和重点产业，最终促进整个区域经济的发展。这些区域发展理论可以从一定程度上解释我国区域经济发展的战略和政策变化。新中国成立到现在几十年的发展中，我国的区域发展战略大体可以分为以下三个阶段：
（一）改革开放前的均衡发展战略
新中国成立初期，结合当时的政治经济情况，借鉴马克思、恩格斯的经济思想，毛泽东同志在《论十大关系》中提出了优先发展内地、平衡布局生产力的思想，之后形成了指导全国区域经济发展的均衡发展政策。在国家第一个五年计划中就明确提出，“工业要接近原料、燃料产地”，“要提高落后地区的生产力水平”，实行“均衡布局”的方针。上个世纪60-70年代，大规模的“三线建设”为内陆地区奠定了工业化基础。
（二）以提升竞争力为目标的非均衡发展战略
改革开放之后，以邓小平为核心的第二代领导人提出“让一部人、一部分地区先富起来，实行‘先富’带‘后富’”的“非均衡发展”思想，由此对以往发展战略和政策进行重大调整。国家强调发挥东部沿海地区的区位优势，开始实施优先发展东部沿海地区的战略，通过设立经济特区、开放沿海城市，吸引国外资金和技术，加快东部地区的对外开放、经济改革和发展步伐，使国家综合实力在较短时间内得到较快的提升。
（三）新世纪开始的区域协调发展方针
随着东部经济的快速发展，东中西之间的经济发展差距逐渐扩大，缩小地区差距成为我国区域经济发展的重要目标。为统筹区域发展，自上个世纪末开始，国家相继提出西部大开发、振兴东北等老工业基地、促进中部地区崛起等战略，与之前的东部率先发展战略一起构成了我国的四大板块区域总体发展战略。2013年以来，国家又提出“一带一路”、京津冀协同发展和长江经济带建设三大战略。从总体上看，在“四大板块”和“三大战略”引领下，我国区域协调发展面临着新形势、新内涵和新问题。
所谓“新形势”，是指我国区域差距在缩小，但不平衡问题仍突出。经过近些年的不懈努力，我国经济增长“西快东慢”，中西部地区GDP占全国的份额在提高，人均收入水平与东部地区的差距明显缩小，总体区域发展差异呈现收敛态势。但是，与发达国家比，我国区域差距仍较大，尤其是省市区间分化严重，有些地区长期增长乏力，老工业基地衰退严重，消除区域整体性贫困面临攻坚战。
所谓“新内涵”，是指我国区域协调发展的内涵丰富，既不同于以往也有别于西方国家的“均衡”，是对区域发展理论和政策的创新。我们对“协调”的定义，不仅包括区域经济发展差距的缩小，还包括区域之间按比较优势形成分工协作格局、生产要素跨区域自由有序流动与市场一体化，以及跨区域人与自然的和谐共生、生态环境区际联防联控。
所谓“新问题”，是指未来在促进地间协调的同时，要注重城市群内部的协同和一体化发展，实行两者并举，这是因为东部、中部、西部和东北等地带间协调已形成较为完整的政策体系并取得成效，而作为我国城镇化主体形态的城市群内部则面临诸多难题，如各自为政、重复建设、过度集聚、大而散、“城市病”等，这些都是城市群缺乏协同效应的表现和结果。习近平总书记亲自谋划“京津冀协同发展”，提出高标准建设雄安新区等重大举措，探索人口经济密集地区优化开发模式，标志着我国城市群协同发展进入实质性推进阶段，“协调、协同”成为未来我国区域政策的总基调。
三、当前我国区域协调发展的主要特点和趋势
笔者以2000-2016年的数据为基础，对四大板块经济发展状况进行了分析比较，特别是对近年来区域经济发展的新特征及趋势进行了简要描述。
（一）东中西区域经济稳步增长，东北地区整体下滑
从GDP的绝对额来看，2000-2016年，东部、中部、西部地区生产总值平稳增长，东北地区除外，2016年出现显著下降（见图1）。从GDP的相对份额来看，东部地区一直占据全国GDP50%以上的份额，2000年占比为53.44%，2016年降为52.32%；中部地区占比由2000年的19.15%上升为2016年的20.62%；西部地区由17.51%上升为20.28%；东北地区则由9.90%降为2015年的8.03%，2016年进一步大幅下降为6.78%（见图2）。从增长速度上看，2001-2007年各地区增速稳步上升，2008年由于国际金融危机的影响，短期下降之后又稳步上升，2012年又呈现出整体下降趋势。值得注意的是，2012年之后中部和西部的GDP增长率超过了东部，而东北板块的GDP增长率却明显低于其他板块（见图3）。从整体来看，东部总体经济态势良好，虽然增速下降，但总量仍处于绝对优势，对我国经济整体的支撑作用并未改变，中部和西部经济增长较快，呈现出良好的发展前景，东北地区经济下滑严重，发展态势不容乐观。
图1 四大板块2000-2016年GDP总量
数据来源：wind数据库。
图2 2000-2016年四大板块GDP占全国比重（%）
数据来源：wind数据库。
图3 2000-2016年四大板块GDP增长率（%）
数据来源：wind数据库。
（二）各区域产业结构趋于优化，中西部工业化提速
2000-2016年四大板块第一产业比重整体下降，东部、中部和西部第一产业比重下降较快，东部从11.04%降为5.44%，中部从21.25%降为10.45%，西部从21.44%降为11.87%，东北地区第一产业比重比较平稳，由13.15%降为12.12%。各区域第二产业比重整体呈先上升后下降趋势，但各板块的转折点不一样。东部在2006年之前呈上升趋势，之后呈下降趋势；中部、西部和东北地区在2012年之前呈上升趋势，之后呈下降趋势（见表1）。东部第二产业比重的下降期为中西部第二产业比重的上升期，主要是因为东部产业向中西部的转移以及国家实施的西部大开发、中部崛起等区域协调发展战略。近年来四大板块第二产业比重整体下降：一是因为全球经济形势的低迷，我国产品出口能力下降；二是服务业的迅速发展，使第一产业比重相对降低，而各区域第三产业比重整体呈上升趋势，尤其是东部地区从2015年起第三产业占比超过了第二产业，说明各区域第三产业发展迅速。
从增长率来看，近年来无论是第二产业还是第三产业，中部和西部地区的增长率均高于东部，说明中部崛起和西部大开发战略已显示出成效，中部和西部地区发展充满活力（见表2）。从综合来看，我国各区域第一产业比重下降，第二产业和第三产业比重上升，区域产业结构趋向于优化，经济发展质量得到提升。
表1 2000-2016年各板块第二产业和第三产业占GDP比重
数据来源：wind数据库。
表2 2001-2016年各板块第二产业和第三产业增长率
数据来源：wind数据库。
（三）区域总体差异呈收敛态势，但内部分化值得关注
笔者采用衡量区域差异程度的两种指标：人均GDP极差率和泰尔系数，计算结果显示，2个系数整体变化一致，从2003年开始，区域发展总体差距不断缩小，人均GDP极差率从2003年的2.61降为2016年的1.76，泰尔系数从2003年的0.059降到2016年的0.03（见图4、图5）。对泰尔系数进行一阶分解，测算东部、中部、西部和东北地区内部发展差异和四大板块间的差异。从图5中可以看出，全国区域总体发展差异和四大板块间的发展差异都呈缩小态势，而各板块内部发展却呈现不同趋势。
图4 四大板块人均GDP极差率
数据来源：wind数据库。
图5 2000-2016年经济差异的泰尔系数分解结果图
数据来源：wind数据库。
东部地区的泰尔系数从2000年起在逐渐缩小，2013年之后略有上升；西部地区的泰尔系数从2000年起呈先上升后下降的态势；中部地区和东北地区的泰尔系数波动整体较小，变化不大。东北地区2016年的经济指标急剧下降，也有统计数据调整（主要是辽宁）的因素。这说明，全国整体差异的降低与东部地区内部差异减少存在较大的相关性，而东部地区内部差异逐渐缩小，说明东部地区经济发展从集聚开始转向扩散，但之后略有上升有可能是随着东部产业向中西部的转移和产业结构调整升级，东部不同省市产业结构调整的结果存在差异。西部地区泰尔系数呈先上升后下降的趋势，主要是因为在2000年开始实施西部大开发战略后，由于西部资源、地理位置差异较大，西部大开发战略的获益地区集中在某些省市区，西部各省的发展速度处于不均衡状态，内部发展差异增大。但随着西部大开发战略的深入开展，西部整体发展水平得到提升，差异在逐渐缩小。
更进一步根据泰尔系数列表分析地带间差异、各地带内部差异对我国地区间总体差异的贡献率（见表3）。从表3中可以看出，对于总差异贡献率最大的是四大区域间的差异，其次是东部地区内部的差异和西部地区内部的差异，中部地区和东北地区差异贡献率较小。这说明东、中、西、东北四大板块间的差异，仍然是我国区域差异的主要形成原因，即中部、西部以及东北与东部之间仍然存在着较大的差距，缩小区域差距仍是区域协调发展战略的一项长期而艰巨的任务。
表3 中国各地区总体差异及其分解指标贡献率（2000-2016年）
数据来源：wind数据库
从趋势来看，地带间差异贡献率在不断下降，从2000年的68.33%下降为2016年的58.18%，说明地带间的差异在逐年缩小。东部地区内部差异贡献率2000-2012年呈下降趋势，2013-2016年略有上升；中部地区内部差异贡献率在逐年上升，从2000年的0.54%上升为2016年的2.64%；西部地区内部差异贡献率2000-2012年呈上升趋势，2013-2016年呈下降趋势；东北地区内部差异贡献率呈现先上升后下降的趋势。不同地区差异贡献率不同有多方面的原因：一是不同地区包含省市区数量差异较大，包含省市区数量越多的地区，相对来说差异贡献率就越大。东部和西部地区包含省市区数量较多，而中部和东北地区的省份数量相对较少。二是不同地区地理环境相差较大，地理环境差异越大的地区，经济发展差距也就越大。中部地区的地理环境相对西部而言，要简单得多。东部地区虽大多数位于沿海地带，但地理区位、岸线资源、海洋气候等也各不相同。
四、未来我国区域协调发展的重点领域与政策导向
今后相当长时期，在“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念指引下，加快培育区域增长新动能，进一步增强区域发展的协调性和协同性，将成为我国区域政策的主旋律。概括起来，这种导向政策主要体现在如下几个方面：
（一）优化区域发展格局，统筹推进“三大战略”和“四大板块”发展
四大板块是将全国范围划分为四个互不重叠的区域，根据不同区域资源和要素特点以及发展面临的问题制定不同的区域发展战略；“三大战略”是我国经济进入新常态背景下，针对重点区域或特定区域制定的发展战略，旨在打破地域界线，促进跨区域经济合作和深化对外开放，培育形成新的经济增长极。“四大板块”着眼于区域内部之间的经济联系，而“三大战略”则为各板块的连接提供了战略通道，形成了横跨东中西、连接南北方并沟通国际的重要轴带。“四大板块”+“三个支撑带”，将板块与轴带相结合，将重点发展和协同发展相结合，这样无疑有助于区域发展的空间格局优化。
以“一带一路”为桥梁促进东部板块和西部板块经济的协调发展。“一带一路”强调海陆全方位的对外开放，通过互联互通建设，从地理上贯穿东西、联通南北，但主线是东西两个方向，通过连接亚欧的陆路和海上大通道，改变过去以东向开放为主的格局，将西部从开放的后端变为前端，以向西开放带动西部优势资源开发，加快脱贫致富，从而切实推动东部率先和西部大开发紧密结合。
以京津冀为枢纽促进四大板块的连接。京津冀协同发展战略通过交通协同、生态协同、产业协同，有序疏解北京“非首都功能”，治理首都“大城市病”；同时带动周边地区发展，解决京津冀三地长期以来发展不平衡的问题；最重要的目标是着眼于打造具有世界竞争力的城市群，形成国家新的经济增长极。京津冀地区是连接四大板块的重要枢纽。京津冀协同发展战略的实施不仅可以对北方经济的振兴产生辐射作用，对四大板块产生积极影响，还可以对其他城市群的内部协同提供可复制的有益经验。
以长江经济带为纽带联通东中西三大区域。长江经济带横跨东中西三大区域，覆盖9省2市，依托长江黄金水道，坚持生态优先、绿色发展的理念，高起点高水平建设绿色生态走廊、综合交通运输走廊和现代产业走廊，推动上中下游地区协调发展。长江经济带战略将经济增长空间从沿海向沿江内陆拓展，形成产业梯度转移、上中下游优势互补、协作互动格局，有利于缩小东中西部发展差距，保护好母亲河，建成美丽富庶、国际一流的内河经济带。
（二）以雄安新区建设为样板，探索人口经济密集地区优化发展新模式
设立雄安新区是以习近平为核心的党中央深入推进京津冀协同发展、集中疏解北京非首都功能所作出的一项重大历史性战略决策，以雄安新区为样板探索人口经济密集地区优化发展新模式，具有重大的现实意义和理论意义。作为继深圳经济特区和上海浦东新区之后具有全国意义的新区，雄安新区规划建设层次更加先进高端，城市建设突出绿色、智慧，产业发展面向高端高新产业，体制机制改革更加突出市场决定、政府推动，全方位打造开放新高地和对外合作新平台，力争用新发展理念和高标准的要求，把雄安打造成标杆工程、城市建设典范。
雄安新区与其他国家级新区的不同之处，在于雄安新区具有承接北京“非首都功能”的重要任务，因此，规划雄安新区一是要明确其发展定位，形成与北京中心城区、城市副中心功能分工、错位发展的新格局。二是在新区建设中处理好政府和市场的关系。坚持政府引导、企业主导，通过科学规划和制定相关政策，鼓励社会资本与政府合作参与新区建设，引导要素有序流动，管控好房地产市场开发。三是坚持绿色发展理念。白洋淀水资源的脆弱性不容许新区进行大规模的产业开发，必须把生态环境保护放在首位。四是坚持创新驱动策略。通过政策引导首都的部分学校、医院、科研机构、金融机构、央企总部等向新区转移，把雄安打造成科技创新中心，为京津冀的发展提供新引擎。五是敢于突破体制和观念的束缚。雄安是开放发展先行区，要解放思想、大胆创新，最大限度调动一切积极因素，吸引国内外优质资源向新区集聚。
（三）构建以大城市群、特色小镇和美丽乡村为重点的现代化城乡体系
随着工业化和城市化进程的加快，大城市群作为增长极在带动本国或区域经济发展中的作用越来越明显，城市群已经成为经济发展最具活力和最具潜力的区域，未来我国将形成以城市群为主体形态的经济发展新趋势。与大城市群相对应，特色小（城）镇也是世界主要发达国家竞争力的重要载体，比如：格林尼治的对冲基金小镇、苹果公司所在的库比蒂诺小镇，等等。特色小镇是以特色产业和新兴产业为核心，集聚创新发展要素，形态小而环境优美，异于传统的产业园区和行政建制镇的创新创业平台，是新型城镇化模式的积极探索。需要注意的是，新型城镇化不是要“强城弱乡”。然而现实是，在一些地区要素资源涌向城市，乡村不断被“抽空”，很多乡村青年外出打工留下老人和儿童，土地被撂荒，村落衰败。因此，振兴乡村战略呼之欲出，建设美丽乡村成为与城镇化同等重要的战略任务。未来应打造以大城市群、特色小城镇、美丽乡村为重点的现代化城乡体系。大城市群聚集了高端产业和高端人才，往往是一国或地区的经济核心区；特色小镇有其独特的生产、生活和生态空间，成为新型的创新创业平台；美丽乡村有其独特的田园风光、农业生产和村民社会治理结构，构成我国现代化的重要组成部分，与大城市群互为补充、相得益彰。
（四）以体制改革为突破口推动新一轮东北老工业基地的振兴
自2003年国家实施振兴东北等老工业基地战略以来，东北经历了近10年的相对较快的高增长，2013年之后经济增长持续下滑，居全国经济增速末位，出现了前所未有的经济困局。这一方面是东北老工业基地原有体制机制、产业结构和经济结构问题的释放；另一方面是我国经济进入新常态后外部效应的催化结果，是既有因素与新生因素的叠加，如国内产能严重过剩、消费需求转化导致对重工业品需求的剧减、人口红利比全国提前消失、新技术变革对传统行业的冲击，等等。东北地区的发展困境直接影响到我国区域经济的协调发展，影响到全面小康目标的实现，需要国家在体制改革、科技创新、对外开放等方面给予更多的政策支持，帮助东北老工业基地尽快走出困局，实现全面振兴目标。
根据国家规划，未来15年，东北地区要建成“一带四基地”的战略目标（“一带”即要成为全国重要的经济支撑带，“四基地”即具有国际竞争力的先进装备制造业基地和重大技术装备战略基地、国家新型原材料基地、现代农业生产基地、重要技术创新与研发基地）。围绕这一目标，笔者认为，东北地区要再创新优势，就应在三个方面着力：通过创新驱动再造新优势，力争东北地区成为我国制造业强国的核心区；通过改革驱动再造新优势，力争使东北地区成为市场活力强、政府效率高、发展环境优的高端要素集聚区；通过开放驱动再造新优势，力争使东北地区成为我国与东北亚合作的先导区和“一带一路”的重要支撑区。
（五）以集中连片特困区为重点加快区域整体性脱贫
目前我国集中连片特殊困难地区14个，占国土面积40%左右。2011年国家明确指出要“把连片特困地区作为主战场”。党的十八之后“精准扶贫、精准脱贫”成为我国扶贫开发工作的新战略。习近平总书记提出“六个精准”的扶贫理念，即扶贫对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准。以集中连片特困地区为重点，推进精准扶贫、精准脱贫是目前我国扶贫工作的整体思路。一方面要运用精准扶贫和精准脱贫作为具体手段，实现区域性整体脱贫；另一方面要通过区域经济发展过程中的辐射效应，实现贫困人口的精准脱贫，两者是相互促进、互为方式和结果的关系。
集中连片特困地区的形成从本质上是区域经济发展不平衡的结果，所以，应从区域经济发展的角度去寻求问题的解决办法。根据各片区的资源禀赋差异、区位优势，制定不同的精准扶贫策略，将地区发展与国家区域战略精准结合。比如：地处“一带一路”沿线的区域，应充分利用深化对外开放的契机，争取资金促进地区交通基础设施建设，做好脱贫的基础工作。同时，应因地制宜，精准确定贫困地区产业发展方向，最终依靠产业发展脱贫。比如：在风景优美、交通不便的地区，可以考虑通过改善交通条件发展旅游产业；而在自然资源丰富的地区，则可以绿色发展为前提重点发展加工制造业。此外，要创新性地采取多种融资方式，将精准扶贫与基本公共服务均等化紧密联系，改善贫困地区的基本公共服务水平。
（六）以长江经济带建设为着力点深化生态文明体制建设
长江经济带开发较早，沿江重化工业密布，粗放的经济发展方式和流域管理模式使得近年来大气污染、水环境污染问题日益突出，全国水污染严重的城市几乎都集中于长江干流沿岸地区。习总书记明确指出，长江经济带应走“生态优先、绿色发展”之路，把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。
一是完善主体功能区战略，控制开发强度。根据不同地区的现有人口密度、自然资源条件、生态环境承载能力，制定不同的开发政策、人口政策、环境保护政策、生态补偿政策。二是建立长江流域生态文明综合管理机制。借鉴国际大河流域管理经验，成立由沿江政府共同组成的跨区域管理机构，协调落实生态文明建设中的重大事项，确实做到生态问题责任到人，建立健全损害赔偿机制，切实做到谁污染谁治理、谁开发谁保护。三是以创新的方式促进产业转型升级。长江中下游地区创新基础雄厚，拥有上海、武汉、南京、长沙、成都等多个国家级创新城市、国家级创新园区及众多科研单位和大专院校，应继续发挥技术人才集中、技术创新能力强的优势，通过技术创新促进产业创新，将长江经济带打造成高新技术产业带，利用产业的优化升级将经济发展和生态文明建设融为一体。
（七）以香港、澳门与内地更紧密联系打造粤港澳大湾区世界级城市群
2017年7月1日《深化粤港澳合作推进大湾区建设框架协议》正式签署，协议中明确了广东作为科技、产业创新中心和先进制造业、现代服务业基地，香港作为国际金融、航运、贸易中心，澳门作为世界旅游休闲中心的不同发展定位，今后三地将在基础设施互联互通、科技创新、市场一体化建设、优质生活圈、产业协同、国际合作、重大合作平台建设七方面开展重点合作。粤港澳大湾区是“一国两制”下的新型跨区域合作新模式，是包括港澳在内的珠三角城市融合发展的升级版，是以湾区经济为模式的对外开放的新格局。充分发挥粤港澳地区的综合优势，为我国经济转型提供强劲的增长动力、保持香港和澳门长期繁荣稳定、打造世界一流大湾区，是粤港澳大湾区建设的核心使命。
粤港澳地区在技术、资金、信息、人才、地理位置众多方面具有绝对优势，容易催生创新成果、聚集新的产业。但是，由于广东和港澳的政治制度、金融制度、法律制度各不相同，如何破除制度和行政壁垒，促进人才、资源等各种生产要素在三地无障碍地自由流动，是粤港澳大湾区在面临众多机会的同时需要应对的最大挑战。而世界上已有的大湾区都是在同一政治体制下建设的，并无可复制的成功经验，因此，需要三地政府发挥创造性的思维，在协议的大框架下就特殊问题加强磋商与合作，探讨出创造性的政策、法规以及合作新模式。
（八）建立更加有效的区域协调发展新机制
1.构建多层有力的发展援助机制。发展援助机制是对那些依靠市场和自身力量发展艰难的地区提供人财物的支持，主要的政策工具有：国家财力支援、重大项目倾斜、对口帮扶以及引导企业和社会力量投入。
（1）制定优先援助问题区域的政策体系。新时代中国特色社会主义要把“扶弱济困”作为区域政策的优先选项，多做“雪中送炭”，少做“锦上添花”。现阶段我国突出的“问题区域”主要有三类，它们是典型的“不平衡不充分发展”的样本，应当在援助目标、援助力度、援助方式、援助工具等方面制定科学的政策体系。一类是集中连片特困区，目前全国有14个，大部分分布在中西部地区。对于这些特困区，需要使用多种方式和工具加大扶持力度。第二类是产能过剩衰退区，主要包括东北三省以及山西、河北和内蒙古。这些地区有老工业基地和资源性城市，产业结构以能源重化工为主，经济增速全国垫底，也需要国家给予重点扶持，尤其是大力推进改革创新。第三类是“乡村病”区域，主要特征是大量村民外出务工，仅剩留守老人和儿童，田地荒芜，乡村“空心化”，村落衰败。党的十九大提出“乡村振兴战略”很有必要，新型城镇化不是要“强城弱乡”，建设美丽乡村需要各级政府提出有针对性的切实可行的支援计划。
（2）建立国家区域发展援助基金，或叫“国家区域协调发展基金”（类似于欧盟的“结构基金”），重点用于解决上述三类“问题区域”的困难，并扶持欠发达地区的发展。基金来源主要是中央政府财政和发达地区的财政，中央出大头，发达省市可按财政收入的一定比例出资，基金管理委员会也按照出资比例建立。建议整合现有各类政策性资金，包括中央财政和各部门的扶贫资金，统一集中分配使用，以提高援助资金的使用功效。
（3）完善区域对口援助制度。发达省市对欠发达省市区的对口帮扶，是中国特色社会主义的制度优势，对于促进区域协调发展、缩小区域差距，特别是帮助遭受重灾地区尽快恢复重建发挥着重大作用，并产生了良好的国际影响。建议进一步规范完善国家区域对口援助制度，把发达地区按财政收入比例出资以及出物（援建物资）、出人（干部和技术人才等）作为责任和义务，写进具有法律效应的对口援助管理条例中，使这项援助行动既具有法律依据，又避免滥用，对发达地区造成过大负担和压力。
2.构建规范合理的利益分享机制。区域之间协调、协同的难点在于利益关系的调整，通过建立合理规范的区域利益关系，形成我国区域发展的自我协调机制。目前应侧重在转移支付、税收分成、生态补偿等方面积极探索实践，取得经验后复制推广。
（1）继续增大一般性财政转移支付的额度。我国很早就提出要按照“因素法”实施一般性财政转移支付制度，但目前并未取得实质性进展，一般性转移支付的比例还不够大。需要继续减少专项转移支付份额，真正使人均水平低的区域自然获得相应高的财政份额，充分发挥财政促进区域协调均衡发展的应有作用。
（2）实行以“税收分成”为重点的产业转移与承接模式。在产业转移过程中转出区的财政和就业减少，因而缺乏疏解产业的动力和积极性。在京津冀协同发展实践中，探索产业转出区与产业承接区实行“税收分成”的办法，这在跨区域“园区共建”中也已经采用。从实施效果来看，这种办法实现了转出区与转入区的利益分享，是城市群协同发展和发达地区支援欠发达地区的有效机制，也有利于“飞地经济”的发展，值得重视并推广。
（3）实行“生态补偿”和“生态共建”并举的区域生态合作模式。目前在江河流域地区，受益的下游地区补偿受损的上游地区，污染的上游地区补偿受污染的下游地区，这种生态补偿办法对流域水环境保护起到了积极作用。但由于补偿标准难以达成共识，实行“生态共建”更值得广泛采用，也就是上下游地区把流域环境保护作为共同的责任和义务，特别是受益方主动投入环保治理和建设中，这种模式同样适用于跨区域大气环境保护。
3.构建权威法制的组织协调机制。我国从上个世纪80年代起就建立了很多区域性合作组织，对打破地区分割、促进要素流动、实现优势互补，起到了一定作用。但因这些组织大多为松散性的，缺乏权威的推动力量，对于区域协调的效果十分有限。从我国大国的国情特点出发，借鉴国际经验，促进地带间的协调和城市群内部的协同，必须要有权威的协调机构和相应的法律保障。
（1）设立“国家区域协调发展委员会”或“国家区域政策委员会”。该机构为职能性机构而非议事性组织，主要职能为：国家区域发展战略和跨区域规划编制及其监管评估实施、跨区域政策和利益协调、管理使用国家区域协调发展基金。现阶段重点是推进落实党的十九大提出的“区域协调发展战略”，包括“四大板块”区域发展总体战略，“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设三大战略，以及雄安新区建设等重大国家战略。建议将国家发展改革委员会中的区域规划和政策职能剥离，并将国务院扶贫办等机构统一整合划入区域协调委员会。
（2）制定《国家区域协调发展法案》。该法案主要目的是为落实国家区域协调发展战略提供法律依据和保障。区域协调发展需要一个长时期的过程，法案有利于保证该战略的长期稳定实施，确保“一张蓝图干到底”，而不因领导人变更而改变。美英日等发达国家早期开发援助落后地区，英国早期控制大都市规模疏解办公机构，都有相应的立法，我们的法案既要借鉴，更要体现新时代中国特色。
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