抓住新矛盾着力解决发展不平衡不充分难题——“十九大”报告学习体会之新矛盾篇

    学习十九大
    内容提要：我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡发展主要体现在城乡发展不平衡、区域发展不平衡、收入分配不平衡、结构性不平衡、以及经济发展与自然生态环境不平衡等五大方面，不充分发展主要体现在实体经济发展不充分、创新能力不充分、民生领域发展不充分和市场化改革不充分等四个方面。解决新矛盾将成为我国改革着眼点。针对我国社会主义初级阶段主要矛盾的变化，各级政府部门要从公共服务均等化改革入手，重点解决基础设施、教育资源、医疗资源、科研院所和产业的配置公平问题。
    关键词：十九大 新矛盾 发展不平衡 发展不充分
    习近平总书记在十九大报告（以下简称《报告》）中做出重大判断：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”这是改革开放以来，中国共产党审时度势，根据中国的实际情况，对中国社会主要矛盾的最新阐释。我国社会主要矛盾的变化，要求各项工作的重点是解决发展不平衡不充分问题。
    一、社会主义初级阶段主要矛盾的变化
    （一）我国在不同发展阶段的社会主要矛盾
    关于我国社会主义初级阶段主要矛盾的判断，有几个关键时点：
    1956年党的八大报告指出：“我们国内的主要矛盾，已经是人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾。”
    1981年党的十一届六中全会提出：“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。”在改革开放初期，中国经济整体落后，改革开放开始时目标非常明确，就是要发展经济，提高人民收入水平。这一时期主要矛盾决定了我国根本任务是集中力量发展社会生产力，要求我国在很长一段时间内，要把经济建设（即发展生产力）作为党和国家全部工作的中心，其他工作都要服从服务于经济建设，争取加快发展速度。
    2017年党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”明确我国社会主要矛盾从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。党的十九大对我国社会主要矛盾发生历史性变化的重大政治论断，深刻揭示我国经济社会发展的阶段性特征，为我们准确把握新时代的发展新要求提供了重要依据和实践遵循。
    （二）深刻理解新时代“新矛盾”
    改革开放以来，我国经济建设取得了巨大成功，但同时也引发了一些问题。在追求经济增长的过程中，对于公平发展、地区均衡发展和环境保护等问题重视不够；在一部分人先富起来的过程中，对于社会保障体系的建设重视不够。
    1.我国社会主要矛盾的变化，没有改变对我国社会主义所处历史阶段的判断。我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段的基本国情没有变，仍是世界最大发展中国家的国际地位没有变。“全党要牢牢把握社会主义初级阶段这个基本国情，牢牢立足社会主义初级阶段这个最大实际。”仍处于社会主义初级阶段的判断，意味着发展依然是我国今后一段时期的首要任务。但与前一阶段主要强调“增速”、“以量为主”不同，而是明确新阶段的发展重点已由量转向质“，把发展经济的着力点放在实体经济上，把提高供给体系质量作为主攻方向，显著增强我国经济质量优势”。
    2.人民日益增长的美好生活需要具有十分丰富的内涵。不仅包含对物质生活需要，也包括对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的向往。随着改革开放的不断深入，生产力水平得到了极大的提升，人民生活发生了翻天覆地的变化。人们的物质需求也上升到“人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要”，上升到人民对社会更加民主、公平、正义，法治更加健全，生态环境更加宜人，社会安全等美好生活的向往。
    3.我国社会主要矛盾的变化，表明我国经济发展从重“量”的发展阶段进入到重“质”的发展阶段。从“落后的社会生产”到“不平衡不充分发展”，意味着我国面临的主要矛盾不是供给的数量多少和供给的总量规模大小，而是供给体系质量水平的高低；意味着我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力寻找突破口“，大力提升发展质量和效益”。
    4.我国社会主要矛盾的变化，要求全党着力解决发展不平衡不充分问题。发展不平衡问题是指我国经济社会发展过程中的各种不平衡问题，主要体现在城乡发展不平衡，区域发展不平衡、收入分配不平衡、以及经济发展与自然生态环境不平衡等四个方面。发展不充分是指我国经济社会发展过程中急待解决的问题，主要体现在实体经济发展不充分、创新能力发展不充分、民生领域发展不充分和市场化改革不充分等四个方面。我国社会主要矛盾的变化是关系全局的历史性变化，对党和国家工作提出了许多新要求：“我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题”。
    二、我国经济社会发展不平衡不充分问题的主要表现及解决途径
    （一）发展不平衡的主要表现及解决途径
    1.城乡发展不平衡。我国城乡发展不平衡，主要表现为城乡之间的基础设施发展不平衡，医疗卫生、教育服务等社会服务和福利的不平衡，城市之间政府公共投入的不平衡，城乡之间居民收入不平衡。
    《报告》明确指出：要通过“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系”，“推动城乡义务教育一体化发展，高度重视农村义务教育”“，健全学生资助制度，使绝大多数城乡新增劳动力接受高中阶段教育、更多接受高等教育”“；完善统一的城乡居民基本医疗保险制度和大病保险制度”“，统筹城乡社会救助体系”，使“城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小”。
    2.地区经济发展不平衡。我国地区间经济发展失衡，表现为东部延缓比较发达，中西部和东北地区经济的投入较大，但与东部沿海地区的差距仍然很大。改革开放以来，我国在曾在一段时间内实施区域非均衡发展战略。东部地区凭借政策优势率先开放发展，中、西部发展相对滞后，东北衰退，区域发展差距日益扩大。尽管陆续实施西部大开发战略、东北地区老工业基地振兴战略、中部崛起战略，但没有根本改变东部与其他地区之间的差距。
    《报告》明确指出：“深入实施东西部扶贫协作，重点攻克深度贫困地区脱贫任务”，让“贫困地区同全国一道进入全面小康社会”，“解决区域性整体贫困”，“加大力度支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，强化举措推进西部大开发形成新格局，深化改革加快东北等老工业基地振兴，发挥优势推动中部地区崛起，创新引领率先实现东部地区优化发展，建立更加有效的区域协调发展新机制”“；支持资源型地区经济转型发展”。
    3.收入分配不平衡。我国收入分配不平衡，不仅表现在不同地区、不同行业、同行业不同岗位、不同要素的等当期收入分配的差距大，还表现在财产占有上的差距不断扩大。基尼系数是衡量收入差距的指标，基尼系数介于0和1之间，越大表示收入分配越不平衡。改革开放初期的20世纪80年代，我国基尼系数约为0.3；2016年，我国基尼系数为0.465，超过0.4这一警戒线。从国际比较来看，我国收入分配不平衡问题，甚至比大多发达国家的收入分配不平衡问题还要严重。纵观大多数发达国家，其基尼系数远低于中国，在0.24-0.39之间。经合组织2016年基尼系数平均值为0.323。收入分配不均衡带来的贫富悬殊，已成为社会矛盾的主要根源之一，影响社会和谐稳定，引发一些社会矛盾和冲突，影响社会风气，造成人们价值观的扭曲。
    《报告》明确提出：“坚持按劳分配原则，完善按要素分配的体制机制，促进收入分配更合理、更有序。鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入”。“在劳动生产率提高的同时实现劳动报酬同步提高”，让“城乡居民收入增速超过经济增速”。“履行好政府再分配调节职能，加快推进基本公共服务均等化，缩小收入分配差距”。
    4.经济发展与自然生态环境不平衡。我国经济发展与自然生态环境不平衡，主要表现在经济发展带来的大气污染、水污染、土壤污染和生态退化等问题日益严重。美国耶鲁大学和哥伦比亚大学2016年环境绩效指数（EPI）评估结果表明，中国在健康影响、空气质量、饮用水质量等方面指标显著落后于大多数国家，综合排名在180个参评国中排在第109位，与我国经济在世界上的地位极不相符。
    《报告》中指出“：建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”,“生态环境保护任重道远”。“必须树立和践行绿水青ft就是金ft银ft的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境。”要着力解决经济发展与自然生态环境不平衡问题。推进绿色发展，建设绿色生产、绿色消费制度，改革生态环境监管体制。加大生态环境保护力度，加速生态环境修复工作，以满足人民日益增长的优美生态环境需要。
    （二）发展不充分的主要表现及解决途径
    1.实体经济发展不充分。实体经济发展不充分，主要体现在实体经济发展的质量、层次和效率还不高，发展的内生动力不足。所谓实体经济是指除金融业和房地产业以外的产业，它既包括实体经济的核心产业制造业，也包括第一产业中的农林牧渔业和采掘业，还包括旅游、商业服务等第三产业。我国实体经济发展不充分的原因是多方面的，它与世界经济发展大环境有关，也与我国实体经济所处发展阶段紧密相关，还与我国实体经济发展的内生动力不足、发达国家的技术封锁、金融与实体经济的关系扭曲、房地产发展对实体经济的挤压等多重因素有关。
    实体经济发展不充分，其实质是我国重大结构性失衡。主要表现为实体经济结构性供需失衡、金融和实体经济失衡、房地产和实体经济失衡。（1）实体经济结构性供需失衡，我国供给体系产能庞大，但大多数只能满足中低端、低质量、低价格的需求，不能满足市场对高技术、高质量的“高精尖”产品需求。在制造业中，传统制造业和先进制造业的比重失衡，且仍在向前者倾斜；在服务业中，传统服务业与生产性服务失衡，且仍在向前者倾斜。（2）金融和实体经济失衡，主要表现为资金脱实向虚，大量资金在金融体系内自我循环，扭曲了金融与实体经济的关系。金融与实体经济失衡，加大了金融风险，加重了实体经济的融资成本。（3）房地产和实体经济失衡，主要体现在房地产的过度发展，大量资金涌入房地产市场，挤压了实体经济的发展空间；误导了地方产业发展政策。居高不下的房价，加大了实体经济的发展成本。
    《报告》明确提出，“要把发展经济的着力点放在实体经济上，加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。”
    2.创新能力发展不充分。“创新驱动发展战略大力实施，创新型国家建设成果丰硕，天宫、蛟龙、天眼、悟空、墨子、大飞机等重大科技成果相继问世。”2016年世界知识产权组织、美国康奈尔大学与欧洲管理学院共同发布的全球创新指数表明，中国创新能力排名第22位，较过去有了很大的进步。但是，这一排名与我国创新投入全球第2的地位不相称，与我国的经济实力不相称。我国的“创新能力不够强”，原始创新和系统集成创新能力不够强，核心关键技术的自主知识产权占有率偏低，拥有自主知识产权核心技术的企业不多，大量的核心关键技术依然要靠进口。
    《报告》明确提出“：创新是引领发展的第一动力，是建设现代化经济体系的战略支撑”。要“加强国家创新体系建设，强化战略科技力量”“；深化科技体制改革，建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系，加强对中小企业创新的支持，促进科技成果转化”“；突出关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术创新”；到2035年，我国“科技实力将大幅跃升，跻身创新型国家前列”。
    3.民生领域发展不充分。“民生领域还有不少短板”，社会保障制度不完善，住房贵、就医难、食品不安全、环境污染等问题突出，结构性失业压力大，教育不公平问题没有得到根本解决，脱贫任务艰巨。
    《报告》明确提出：“增进民生福祉是发展的根本目的”。“保障和改善民生要抓住人民最关心最直接最现实的利益问题”“，必须多谋民生之利、多解民生之忧，在发展中补齐民生短板”。“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居”“；尽快实现养老保险全国统筹”“，建立全国统一的社会保险公共服务平台”；要在“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”不断取得进展。
    4.市场化改革不充分。改革开放以来，我国市场化改革取得了巨大成就。但是，在许多领域、特别是垄断领域的市场化程度还很低，各项改革还不充分，制度建设还不到位。油气、电力等领域的行业垄断还很严重，电信、铁路、医疗服务等领域的改革还不能满足发展的需要，供水供暖等公共领域的市场监管还不完善。
    《报告》明确要通过“完善各类国有资产管理体制”、“深化国有企业改革，发展混合所有制经济”、“全面实施市场准入负面清单制度”、“完善促进消费的体制机制”“、深化投融资体制改革，发挥投资对优化供给结构的关键性作用”、“建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系”“、建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”、“健全地方税体系”、“提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展”、“健全货币政策和宏观审慎政策双支柱调控框架，深化利率和汇率市场化改革”、“健全金融监管体系”等，加快完善社会主义市场经济体制。
    三、破解经济发展不平衡不充分难题的政策建议
    造成发展不平衡不充分问题的原因，既有发展的要素禀赋不同的自然因素，也有经济发展惯性所致，还有发展政策与发展战略的制度与政策原因。改革开放初期，为了促进生产力快速发展，鼓励一部分人先富起来、一些地区先富起来。随着初期改革目标的实现，“效率优先”发展惯性一定程度加速了社会资源分配的分化，加剧了城乡发展的不平衡，地区发展失衡，使得不同人群、不同行业之间的收入差距日益突出，也导致重大结构失衡和环境问题日益突出。因此，解决不平衡不充分发展的问题，其实质是重新定位公平与效率的关系。《报告》提出的“基本公共服务均等化”，就是把公平提到了新的高度。为破解发展不平衡不充分难题，建议各级政府部门应将解决基础设施、教育资源、医疗资源、科研院所和产业的配置公平问题作为重要的工作来抓。
    1.加大收入分配制度改革力度，把收入分配制度改革的重点放在初次分配制度改革上。初次收入分配制度的合理与否，是决定收入分配差距的基础。我国收入差距过大，再分配机制难以有效调节我国收入差距。初次收入分配制度改革，是一项系统性改革，要通过价格体制改革和垄断行业改革，缩小行业间收入差距；通过教育服务均等化，缩小不同阶层和城乡收入的差距。深化税收制度改革，降低流转税，增加财产税，使税收制度有利于低收入阶层，逐步实现收入分配均衡化，缩小不同阶层、不同行业、不同地区的收入差距。
    2.应解决基础设施建设的不均衡问题，逐步实现基础设施地区均等化、城乡均等化。基础设施建设不均衡，既有地区间、城市间差异，也有城市内差异。尽管我国大规模基础设施建设已基本完成，中心城市间的交通设施基础比较发达，“高铁、公路、桥梁、港口、机场等基础设施建设快速推进”。但是，我国基础设施不均衡发展问题突出，非中心城市之间交通设施还很不完善，农村基础设施落后。今后，我国基础设施发展应从注重效率向均衡发展转变；从重点发展城市基础设施向注重发展农村基础设施转变；从重点发展中心城市基础设施向不同层级城市基础设施均衡发展转变。通过基础设施的均衡布局，既有助于落后地区的发展，也将有助于解决产业过于集聚、人口过度集中带来的大城市病。
    3.下决心解决教育资源严重不均衡问题，基本实现教育服务均等化。率先进行创新的国家和民族，都是依赖其国民素质。2013年习近平总书记指出：“教育决定着人类的今天，也决定着人类的未来。”教育是国民素质的基石，有着不可替代的作用。教育也是公民应该享有的公平权利。但是，我国教育资源供给总量不足，无法满足人们日益増长的教育需求；教育资源在不同地区、不同省份、不同学校间分布不均等的现象日益突出。教育公平是促进社会公平的一个“最伟大的工具”。深化教育体制改革，合理配置教育资源，促进教育公平。以教育资金分配制度改革入手，使财政来源的教育资金主要用于解决教育公平问题。
    4.加大力度解决医疗资源不均衡问题，基本实现公共医疗服务均等化。基本公共医疗卫生服务均等化是实现社会公的重要内容。经过多年努力,我国在基本公共医疗卫生服务均等化建设方面已经取得了较大进步。但是，基本公共医疗卫生服务供给与需求不匹配、卫生资源在区域间配置不均衡、投入与产出不成比例等问题依然存在。
    5.注重不同地区的创新能力和绿色产业培育，基本实现地区间发展机会均等化。注重科研院所在不同地区的适度均衡布局，将有利于提高落后地区创新能力；注重绿色产业布局向革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区倾斜，将有利于上述四类地区绿色产业发展，缩小地区间发展机会不均等的差距。