工业供给侧结构性改革：把握实质与实质推进

    《工业发展报告2016》观点集粹
    工业供给侧结构性改革：把握实质与实质推进 

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    工业经济研究所所长、研究员  黄群慧
    要准确把握工业供给侧结构性改革的实质
    供给侧结构性改革的实质是体制机制改革，是通过体制机制改革的办法来推进结构调整，增加高端和有效供给，减少低端和无效供给，实现供给结构优化。党的十八届三中全会提出了我国全面深化改革的总体方向和整体蓝图，经济体制改革是全面深化改革的重点，而经济体制改革核心是正确处理市场与政府的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。供给侧结构性改革是全面深化改革的一个组成部分，是针对当前经济中出现的供给结构无法适应需求结构变化的供给侧结构性问题而实施的经济体制机制改革，通过构建市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用的资源配置的体制机制，来增强供给结构对需求结构的适应性和灵活性。对于工业而言，供给侧结构性改革就是通过深化改革优化工业资源配置机制，提高工业供给要素质量和创新能力，加速产业转型升级，将工业资源从低端和过剩产业转移到高端产业和高附加值环节中，进而提高工业全要素生产率，从供给侧入手改善工业的潜在增长率。这个过程的实现，意味着工业增长新旧动力转换，意味着整个工业生态系统的变革。也就是说，工业供给侧结构性改革的基本任务是从供给侧的体制机制改革入手，从企业、产业和区域各层面推进，再造一个工业发展的新生态系统。这个新工业生态系统与原有的工业生态系统的关键区别是，具有更高的创新能力与全要素生产率，工业增长方式从劳动力和物质要素总量投入驱动主导转向了知识和技能等创新要素驱动主导，适应我国从工业大国向工业强国转变的根本需要。
    要澄清对供给侧结构性改革的三个错误认识
    当前对理论界对供给侧结构性改革的混乱解读有三个倾向，必须加以澄清。一是“箩筐”倾向，无论什么样的政策工具或者改革措施，都一揽子归为供给侧结构性改革，甚至一些刺激需求总量的一些短期政策也被归结到“供给侧结构性改革”中；二是“帽子”倾向，仅仅将自己认可的某方面政策工具或者改革措施戴上供给侧结构性改革的“帽子”，并标榜只有这才是供给侧结构性改革的核心，而不能全面联系地理解供给侧结构性改革，例如，认为供给侧就是生产制造环节，或者认为供给侧结构性改革的政策核心是去产能、去库存，或者只片面强调供给，而不能辩证地看到需求和供给的依存关系，等等。三是“标签”倾向，错误的将供给侧结构性改革贴上了西方供给学派和新自由主义框架下“结构改革”标签，认为供给侧结构性改革是西方供给学派的翻版，或者等同于西方新自由主义的“结构改革”。供给侧结构性改革是习近平为总书记的党中央基于我国经济新常态的重要判断、从中国特色社会主义政治经济学理论出发提出的一项重大战略，与西方供给学派和新自由主义的政策主张迥然不同，必须坚决防止这种错误“标签”。
    工业供给侧结构问题的三个层面表现
    供给结构的问题可以具体表现在企业、产业和区域三个层面。在企业层面的突出表现有，企业素质结构不合理，存在大量的“僵尸企业”，优质企业数量不够，造成生产要素不能集中配置到高效企业，无法实现资源有效配置；企业所有制结构还不合理，国有企业改革和战略性调整还任重道远，企业公平竞争的发展环境还有待建立完善；企业产品结构还无法适应消费结构变化，高品质、个性化、高复杂性、高附加值的产品的生产能力不足，相对于其提供的产品和服务价值而言企业生产成本还比较高。在产业层面的突出表现有，国际产业链分工地位有待提升，产业亟待从低附加值环节向高附加值环节转型升级；行业结构高级化程度不够，产业中以重化工主导的资源型产业、资金密集型产业占比过大，产能过剩问题突出，而新一代信息技术、高端装备、新材料、生物医药等技术密集型产业还有待进一步发展；产业融合程度还有待提升，工业化和信息化的深度融合水平、制造业和服务业的融合水平都需要进一步提升。在区域层面的突出表现为，一方面我国生产要素在国内外配置还不合理，“走出去”程度与我国的发展需要还不适应，国际化程度有待提升，利用全球资源的区域战略还有待完善；另一方面，现有区域协调发展水平还有待提高，区域发展差距较大，生产要素区域配置还不能充分地利用区域比较优势，区域分工合理度可进一步提高，不同区域之间生产要素的自由有效流动还不能够实现，区域的制度供给还存在“歧视”。
    实质推进工业供给侧结构性改革重点任务
    一是推进企业层面的供给侧结构性改革，解决当前我国企业素质结构、企业产品结构和企业所有制结构还不适应需求结构的变化问题。在当前和“十三五”时期需要面对的关键任务是处置“僵尸企业”、降低实体企业成本和深化国有企业改革，完善企业创新发展环境。首先，积极稳妥处置“僵尸企业”，提升我国整体企业素质，形成市场主导资源配置的体制机制。其次，有效降低制造企业成本，提高制造企业国际竞争力，形成有利于实体经济健康发展的体制机制。实体经济是一国经济之本，实体经济中制造企业是主体。当前制造业对于经济发展的意义已主要不在于通过提高在整个经济中占比而吸纳就业和提高经济增长率，而在于制造业对于提高国家创新能力的决定性作用。最后，实质推进国有企业改革，在产能过剩行业和自然垄断性行业的改革有突破性进展，建立有利于各类企业创新发展、公平竞争发展体制机制。深化国有企业改革的意义不仅仅在于国有企业自身的发展，还在于营造一个良好的公平竞争的市场化环境。
    二是推进产业层面供给侧结构性改革，化解产能过剩和积极推进《中国制造2025》战略“双管齐下”，实现经济增长动能转换，推进产业结构高级化、价值链环节高端化。一方面，把握新常态下产能过剩的新特征，进一步完善市场机制，主要利用市场手段积极推进“去产能”。另一方面，积极推进《中国制造2025》与“互联网+”战略 ，大力发展新经济，加快培育经济增长新动力。在当前我国经济下行压力较大、产业结构分化、经济增长动能亟待转换的背景下，大力发展新经济既是积极应对新产业革命挑战的战略选择，也是我国通过供给侧结构性改革优化资源配置的战略要求。虽然当前我国步入到工业化后期阶段面临巨大经济下行压力，但值得庆幸的是我国赶上了新一轮科技和产业革命和新经济蓬勃发展的历史机遇。2015年我国推出的“中国制造2025”战略和“互联网＋”行动计划是我国努力抓住新一轮科技和产业革命机遇、大力发展新经济、培育经济增长新动能、提高供给要素质量的一个核心战略。为了落实这个战略，要完善技术创新生态，提高技术创新能力，构建科学的政策机制，避免重蹈强选择性产业政策窠臼，加强制度创新和人力资本培育，加大“云网端”基础设施投资，以智能制造为先导积极构建现代产业新体系。
    三是推进区域层面的供给侧结构性改革，通过优化区域资源配置体制机制，促进生产要素跨区域的有效流动，化解资源配置在全球和地区间不平衡、不协调的结构性矛盾，提高生产要素空间上的配置效率，拓展经济发展空间。区域层面的供给侧结构性改革的推进具体要和对外开放战略和区域发展战略相结合，一方面，这些战略的实施有赖于供给侧结构性改革，有赖于供给要素的跨区域有效流动，另一方面这些区域战略实施也极大地促进了供给侧结构性改革、拓展了经济增长的空间。从国家角度看，区域层面供给侧改革的重点任务涉及到在深入推进“一带一路”、自由贸易区等对外开放战略，京津冀协同发展、长江经济带和东北老工业基地振兴等区域发展战略下的区域生产要素配置问题；从各地区角度看，重点任务是推进本地区经济发展战略与供给侧结构性改革相结合，实现生产要素的有效配置。
    当前推进工业供给侧结构性改革存在的三个错误倾向
    今年以来，全国积极推进供给侧结构性改革，“去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板”的总体取得了明显进展。但是，在各级地方政府以“三去一降一补”为核心任务推进供给侧结构性改革时，出现了一些错误倾向。一是只关注产能过剩、库存高、企业负债高、成本高和存在基础设施短板等供给侧存在的问题本身，只就问题谈问题，而忽视了这些问题的背后结构性矛盾，没有下力量通过深化改革解决结构性问题。二是在“稳增长”的压力下，政府“选择性推进”供给侧结构性改革任务，不愿意真心化解产能过剩，甚至以“补短板”的借口继续扩大属于过剩行业的产能，更有积极性通过推高房价来“去库存”；三是过于机械地理解“三去一降一补”，看不到这五方面任务之间的有机联系，缺少对经济工作的系统观，只是机械地将每项任务指标化，层层分解，但各个部门之间缺少协调，这不仅使“三去一降一补”的各项措施效果大打折扣，甚至完全抵消，还可能对整体经济可持续发展产生不利影响，违背了供给侧结构性改革的初衷。
    当前推进工业供给侧结构性改革坚持四个基本原则
    第一，推进供给侧结构性改革要处理好发挥市场机制与政府作用的关系。供给侧结构性改革存在两个可能推进路线，一个是政府通过全面深化体制机制改革，进一步建立和完善市场经济体制，通过市场机制来改变经济增长的动力结构以及经济的企业结构、产业结构和区域结构，化解供给结构不适应需求结构的矛盾，解决供给侧问题，提高供给质量，改善经济运行；另一个可能的线路是政府在现有体制机制框架下通过行政手段直接对供给结构进行调整，包括处置僵尸企业、化解产能过剩、用强选择性产业政策培育战略性新兴产业等等。从现实操作可能性看，近期各级地方政府有积极性更倾向选择第二种方式推进供给侧结构性改革。尤其是将供给侧结构性改革的短期任务直接简化为“去产能、去库存、去杠杆、降成本和补短板”五大任务时，在现有的行政体系和激励约束机制下，各级政府短期内更多地倾向于采用行政手段积极推进“三去一降一补”。但从供给侧结构性改革的本质含义看，第一种推进路线才是真正意义的实质推进，甚至第二种路线本身并不是供给侧结构性改革。因此，一定要下大力量深化体制机制改革，通过市场手段来推进“三去一降一补”，让市场在资源配置中起决定性作用。
    第二，推进供给侧结构性改革要处理好深化长期结构性改革和解决短期供给侧问题的关系。当前，我国经济运行中突出问题表现为传统行业产能过剩、房地产库存高、企业负债高、实体企业成本高和存在基础设施短板等等，但这些供给侧问题的背后是供给侧结构性矛盾，是供给结构不能适应需求结构的变化。当前经济下行压力巨大，地方政府更有积极性解决有利于“稳增长”的短期供给侧问题，而缺少动力去下力气完善体制机制、推进结构改革。但只有推进结构改革，才能从长期解决中国经济面临的低端和无效产能过剩、高端和有效产能不足的结构性问题，才能解决潜在增长率下降、全要素生产率亟待提升的问题。因此，地方政府在关注“三去一降一补”中的短期任务同时，必须将更多地精力放在推进体制机制改革上。
    第三，推进供给侧结构性改革要处理好整体改革推进与单项任务推进的关系。供给侧结构性改革是一项系统性的改革任务，“三去一降一补”这五方面之间是有机联系的，必须树立对供给侧结构性改革的系统观，增加供给侧结构性改革推进政策的协调性。当前，地方政府对于“去产能、降成本”这种短期不利于“保增长”的问题也往往并不热衷，而对于通过高房价来“去库存”、通过上项目“补短板”更有内在积极性。2016年年初和最近2个月的房地产泡沫虽然在一定程度上实现了“去库存”，但是对“去产能”、“降成本”的损害是巨大的。这已经完全违背了推进供给侧结构性改革的初衷，其效果是以推进供给侧结构性改革之名行破坏供给侧结构性改革之实。供给侧结构性改革的关键是创造一个有利于实体经济创新发展的生态系统，2016年短短几个月房价飞涨已经使近一年来全社会各方下大力量实现的实体经济“降成本”的效果化为乌有，房地产泡沫对我国制造业创新发展生态系统的破坏是毁灭性的，十分不利于我国经济的可持续发展，必须给予高度重视。各级地方政府的各个部门在推进供给侧结构性改革时，必须注意各项政策和措施的效果的关联性，“各扫门前雪”的任务完成方式亟待改变，发展改革部门必须强化自己的总揽和协调职能。
    第四，推进供给侧结构性改革要处理好技术创新中企业家角色和政府作用的关系。供给侧结构性改革本意在于通过体制机制改革激发创新活力，通过技术创新提高全要素生产率，进而提高潜在经济增长率，保证中国经济保持中高速稳定增长。在推动技术创新中，一方面要重视技术创新中的企业家的核心角色。企业家角色的核心内涵是创新，实质推进供给侧结构性改革，内在要求高度重视发挥企业家的核心作用，充分调动企业家创新的积极性；另一方面要发挥政府创建和完善技术创新生态系统的关键作用。基于创新生态系统理论，一个国家技术创新能力的提升，不仅需要研发资金和人才投入等要素数量的增加，更重要的是创新要素之间、创新要素与系统与环境之间动态关系优化，即整个创新生态系统的改善。这需要政府发挥重要作用，当务之急是政府通过深化科技体制和教育体制改革，在完善创新网络、提高创新生态系统开放协同性、提高科技成果转化率、提高技术工人的创新能力等方面下力量。