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会员注册摘要：随着战略性新兴产业应用的日益广泛，稀有矿产作为高技术产业关键原材料的战略意义不断凸显，主要工业国在稀有矿产资源领域也展开了激烈的大国博弈。中国是稀有矿产资源大国，稀有矿产品生产和消费居世界第一位，在国际稀有矿产品市场上扮演着举足轻重的角色。研究依据矿产资源消费结构变化的一般规律，从相对稀缺性及其市场响应机制的角度，探讨构建稀有矿产资源国家战略的理论依据，提出面对新一轮科技革命和工业革命下全球资源竞争和安全形势的变化，中国应在全面评估资源禀赋及开采条件的基础上，本着安全、开放、集约、绿色的原则，建立完善辐射勘探开发、加工冶炼、战略储备、高端应用、国际贸易、环境保护等各个环节的稀有矿产资源国家战略和政策体系，从而为基本实现工业化、建设现代产业体系、实现高质量发展提供稳定可靠的关键原材料保障。
关键词：稀有矿产；关键原材料；高技术产业；资源安全；大国竞争；环境影响；国家战略
基金项目：国家社会科学基金重大项目“稀有矿产资源开发利用的国家战略研究——基于工业化中后期产业转型升级的视角”（15ZDA051）；中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）
一、引言
众所周知，矿产资源是人类生产生活不可或缺的物质基础。随着经济结构变迁，一国（地区）对矿产资源的需求会发生显著变化。考察世界范围内工业化历程可以发现，矿产资源消费规模和结构表现出一定的阶段性特征。总体来看，随着人均GDP增加，一个国家（地区）的人均能源和矿产消费呈现由缓慢增长到快速增长再到减速增长直至零增长或缓慢负增长的“S”形演进的规律性变化（王安建等，2010［1］和2016［2］；成金华、汪小英，2011［3］）。在“S”规律作用下，不同类型矿产资源的消费总量达峰存在明显的时间差。在工业化初中期，各国普遍大量消耗煤炭、铁矿石等大宗矿产；工业化中期，石油、有色金属消费增长较快；而进入工业化后期和后工业化时期，基础金属消费下降，稀有矿产资源①需求扩大，并成为现代制造业特别是战略性新兴产业和国防工业的关键原材料（杨丹辉等，2015［5］）。稀有矿产资源消费量不断上升的同时，应用于工业生产的稀有矿产资源的种类也大幅增加。以计算机芯片为例，20世纪80年代的计算机芯片仅含有12种化学元素，而21世纪的高速大容量集成电路则包含61种化学元素。增加的49种化学元素中，包括15种稀有矿产以及钇和除钷之外的其他14种镧系元素共15种稀土金属（National Research Council，2008［6］）。
① 稀有矿产资源通常是指地壳中丰度低、分布稀散，难于从矿石中提取，在工业上制备和应用较晚，但在现代工业应用广泛的矿产资源（李鹏飞等，2014［4］）。目前，稀有矿产资源尚无统一的界定和分类。本文中稀有矿产资源包括除稀有放射性金属之外的稀有轻金属、稀有高熔点金属、稀散金属、稀土金属、稀贵金属中的铂族金属以及稀有非金属矿产石墨。
中国进入工业化中后期乃至后工业化时期，在产业转型推动下，受人口规模、GDP增速、产业结构、技术水平、消费偏好、体制机制等诸多因素的影响，矿产资源消费表现出突出的复杂性和一定的独特性。一方面，在矿产资源消费规律的作用下，压缩式工业化引发我国金属资源消耗临近峰值和环境问题集中爆发，推动未来我国城市矿产的开发利用（王昶、黄建柏，2015［7］）；另一方面，传统产业和基础设施建设对大宗矿产品和基础金属需求强劲的同时，稀有矿产的消费规模不断扩大。目前，中国稀土、钨、锑、钼等稀有金属的消费量均居世界第一位，未来稀有矿产品生产消费仍有扩张的潜力和动力。
历史地观察，大国崛起势必伴随全球矿产资源供求格局的演变和矿产品贸易规则的重构。随着新一轮科技革命和工业革命蓬勃兴起，主要工业国在新经济新产业等领域的角力将延伸至产业链的前端，对号称“工业维生素”的稀有矿产资源及其制备的关键原材料展开激烈竞争。从这一角度来看，进入新时代，建设现代化经济体系、实现高质量发展迫切需要国家层面的稀有矿产资源战略做支撑，而全球稀有矿产资源领域的大国博弈也召唤中国更高水平的战略应对。本文探讨制定实施稀有矿产资源国家的理论依据，研判稀有矿产资源领域的国际竞争和安全形势，提出稀有矿产资源国家战略的总体思路和政策方向。
二、资源安全与稀有矿产资源的战略储备
稀缺性，不论从其绝对还是相对程度衡量，无疑都是储存性资源（stock resource）②的本质特征。实际上，资源的稀缺性不仅仅是一个经济学概念，更是有着深刻政治含义的战略命题。作为战略性新兴产业的关键原材料，稀有矿产同样具有突出的稀缺性。这一特点直接决定着稀有矿产资源开发利用的可持续性，因而是制定稀有矿产资源国家战略需要考虑的首要因素。同时，稀缺性的存在必然引发安全问题，因此，资源安全应纳入稀有矿产资源开发利用的国家战略框架。
② 自然资源可划分为两大类：储存性（或不可再生）资源和流动性（或可再生）资源。前者主要包括使用后消耗掉的资源（如石油、天然气、煤等主要能源矿产）、理论上可恢复的资源（所有元素矿物）和可循环使用的资源（主要指金属矿物）；后者则涵盖鱼类、森林、土壤、动植物、水、太阳能、潮汐、风能、大气等［8］。
（一）稀有矿产资源的稀缺性及市场机制的作用
储存性资源的稀缺性来自于其在地球中赋存总量的约束。在不发生技术进步和重大突发事件的情况下，一般可以认为，由于未来每一代人口规模扩大和人均矿产资源消耗量增加，每一年消耗的储存性矿产量是上一年的ξ倍（ξ〉1）。假设计算期的起始年地球上储存性矿产资源总量为Rb，该年度世界储存性矿产消耗量为A，则第二年的消耗量为ξA……第m年的消耗量为ξm－1A。不考虑循环再利用技术，则m年后地球上储存性矿产的存量Rm为：
当该矿产资源达到耗竭状态时，Rm=0，由此可得某种矿产的使用年限m0为：
理论上讲，ξ越接近1，m0越大，但储存性矿产都有耗竭之时，加之地球上矿产资源分布并不均衡（这种情况对于稀有矿产资源尤为突出），因此有可能进一步加剧其稀缺性。
关于储存性资源的稀缺性及其可开发使用寿命，经济学家有着不同的判断。不论悲观的马尔萨斯还是相对乐观的李嘉图，对于自然资源与人类生产生活之间关系的论断都已被证实存在一定的局限性。显然，如果将某种储存性矿产的当前探明储量视为资源可得性的极限，难免得出有关其经济寿命较为消极的结论。然而，在运作完善的市场经济中，任何具有稀缺性的产品，其供求关系均受价格机制的调节。价格机制作用于供求两端，其中需求方的调整包括减少消耗（绝对量）、提高资源利用效率（相对量）以及替代品的开发使用等；而在供给侧，价格上涨成为矿业投资的刺激信号，其调整包括推动开发更加高效的新型探采技术，改善已探明矿藏的开采效果。因此，由现代工业技术体系支撑的理想市场响应机制为缓解矿产资源稀缺提供了理论支撑。实际上，早在20世纪70年代，一些学者就对市场作用于矿产资源稀缺性的机理给出了情景假设和趋势性判断。梅多斯建立了“世界III”模型，测算出当储存性资源消耗掉90%时，其供给成本将上升20倍，这种剧烈的成本变化对资源需求曲线的影响将是显而易见的［9］。虽然现实中需求对成本和价格变化的反应是一个复杂、受多因素影响的过程，但长期来看，一般认为价格涨幅达到10%，大多数非燃料矿物的需求将减少6%～20%（Tilton，1977［10］）。
同时，根据经济学的基本释义，储存性矿产消费量的减少并不必然会导致经济增速放缓和生活质量下降。随着创新步伐加快，技术积累将使任何一种特定储存性矿产的消耗减少到其供求平衡点之上，而替代产品和技术随之也更加多样化，包括商业模式变革对最终产品及其组合的重塑。正是基于地壳中可获得元素的多样性及其技术替代潜力，有些学者甚至认为绝对自然意义上的矿产资源稀缺是不成立的。“只要对地壳的组分有足够的认知，就会否定纯自然意义上矿产资源耗竭概念的实际内涵。整个地球都是由矿物组成的，人类不可能把地球本身开采殆尽。”［11］近期一些研究成果则更多地关注经济结构与矿产资源消费增长极限之间的关系。王安建等（2017）［12］认为，矿产资源消费“S”形规律揭示了能源和重要矿产资源消费与经济社会发展之间的内在本质联系及其增长极限存在的可能性，矿产资源消费的转折点和零增长点与城市化率、经济（产业）结构、基础设施完备程度以及社会财富积累水平等经济社会发展重要指标的变化密切相关，随着三次产业的更迭，一国（地区）的矿产资源消费达到峰值，而大国矿产资源消费达峰则意味着全球矿产资源消费周期的终结。
（二）市场响应的局限性与制度环境的影响
市场失灵无疑是理想化的市场响应模型面临的最大挑战，而且市场机制作用的结果很可能与社会、政治、文化、环境等目标并不契合，甚至背道而驰。在价格信号的传导过程中，市场不仅无法克服，而且实际上还会制造、加剧特定时期某些矿产资源的稀缺。撇开由矿产资源赋存严重不平衡导致其难以被均衡开发和替代的情况，资源领域市场失灵的表现颇为复杂。由于多数矿产品开采的市场结构日益被跨国大矿业公司垄断，为维持一定的价格水平，这些大跨国公司理应更倾向于控制开采量，以延长矿产资源开采周期，减缓其被耗竭的进程。然而，现实却是在未来市场走向不明朗的情况下，受制于资源性产品价格波动频发以及贸易条款的约束，矿业企业会加速开发已探明矿藏，从而确保其投资收益，这种“贴现”未来收益的压缩式开发导向在地缘政治不稳定、经济欠发达的矿区更为普遍。在这些地区，可持续开发往往要让位于可预见的短期出口获利。同时，跨国公司还会采取控制新供给的方式，制造人为的市场短缺或供给障碍，进而削弱市场对探矿新技术的开发和投资热情，甚至导致采矿技术出现路径偏差。
图1 矿产资源的经济性耗竭
注：MC－MCn为不同时间点上的供给曲线；D－D为总需求曲线；P－DP为完全竞争市场需求曲线
市场机制无法防控的风险还包括矿产资源的经济性耗竭。随着矿产开采自然条件恶化，技术和人工投入增加导致成本上升到一定程度，以至于愿意且有能力购买该种矿产品的消费者越来越少，此时生产者面对的市场需求曲线（D－D）处在MCn点的水平上，市场会将这种矿产抛弃（见图1）。成本变化引发的经济性耗竭更多地具有理论层面的意义，而自20世纪60年代以来，世界范围内不断高涨的环境保护诉求对储存性矿产资源的经济性耗竭则起到了推波助澜的作用［13］。由于储存性矿产开发过程中绝大部分环节都会产生不同程度的环境影响和生态破坏，各国日益严格的环境法规、无处不在的环保组织的监督以及矿产开采技术难度加大带来的多重冲击必然加快矿业企业MCn点的到来。应该看到，环境制度在很大程度上增加了部分矿产出现经济性耗竭的可能性。典型的例证之一是英国的煤炭。虽然自20世纪五六十年代以来，在不断攀升的技术、人工和环境成本压力下，英国煤矿陆续关闭，但英国政府近10年来一直强化的能源转型路线以及大规模的新能源补贴措施无疑使其本土煤矿的关闭进程进一步提速，并于2015年底彻底终结了英国300余年的煤炭开采历史，而这段历史也恰恰是英国乃至全球传统工业文明的见证。在稀有矿产资源领域，美国稀土开发利用的情况同样反映出制度因素对矿产资源稀缺性的影响。20世纪90年代之前，美国一直是世界最大的稀土生产、消费和出口国，其稀土精矿产量占全球精矿总产量的比重长期保持在50%以上。20世纪80年代，美国国内环保标准更为严格，稀土开采导致的环境问题日益凸显，美国相继终止了本土稀土开采冶炼。进入20世纪90年代，中国大量出口廉价优质的稀土粗加工产品，满足了美国工业和国防的需求，美国稀土开采量随之急剧下降，直至2003年其稀土产量降为零。近年来，随着稀有矿产品供求形势的变化以及这一领域国际竞争加剧，为扭转对中国稀土产品进口高度依赖的状况，美国调整了稀土开采、精矿生产和供应链管理政策，并为恢复稀土开采做好了立法准备。这些事例表明，储存性矿产耗竭在其自然耗竭来临之前有可能在经济意义上发生，而经济性耗竭是相对的，往往是政府和市场共同作用的结果。
（三）稀有矿产资源国家战略的安全维度
如前所述，储存性矿产资源的可耗竭性决定了其绝对和相对意义上的稀缺性，这种稀缺性必然与人类经济社会发展对矿产资源的需求产生矛盾，致使资源安全问题不断凸显。随着越来越多的国家和地区进入工业化阶段，人类面临的整体资源约束增大。特别是冷战结束后，大规模军事战争威胁有所弱化，人与自然之间的关系却加速恶化，资源安全日益成为国家和地区安全的重要组成部分。克莱尔（2002）［14］在《资源战争：全球冲突的新场景》一书中指出，资源争夺是国际冲突的根本动因，国家之间在上层建筑方面的对立和冲突，实质上都可以归因于对稀缺战略资源的争夺。尽管这一类观点略显偏激，但直指资源安全对国家安全的重大意义，也折射出稀有矿产资源领域国际竞争的意识形态背景。
就中国的稀有矿产资源安全形势而言，其对国家安全的重要性显然需要更多地关注需求侧的复杂情况。一方面，新工业革命下主导产业更迭以及智能制造、增材制造等制造范式的变革不断推高稀有矿产在高技术领域、战略性新兴产业以及国防军事工业的需求。以稀土为例，稀土的应用大致可分为传统领域和新兴领域。其中，磁材是新兴领域乃至所有下游应用中需求最大且最具市场前景的稀土材料，而钕铁硼作为稀土磁材的代表性产品，未来在国内新能源汽车、新能源、节能环保、智慧家电、工业机器人、智能手机等先进制造领域的应用将持续扩大（见表1）。另一方面，中国是世界稀有矿产的资源、生产、消费和环境影响大国，具有较为突出的资源优势。在稀有矿产品国际市场格局中，中国是主要供给者，稀有矿产资源的下游环节则聚集了日本、美国、欧盟等主要工业化大国和地区。③这些国家和地区对稀有矿产资源的深度开发和高端应用不仅支撑着其高技术产业的国际竞争力，而且也在一定程度上影响国防军事工业的发展。因此，稀有矿产资源领域的大国竞争势所难免，如何协调资源主权与开放式利用成为制定实施稀有矿产资源开发利用国家战略的重要命题。
③ 2016年，中国稀土需求在全球稀土总需求中所占比重为56%，居世界首位；日本居第二位，占比21%，美国和欧盟紧随其后，占比分别为9%和8%，日本、美国、欧盟三方需求占比合计为38%。
表1 国内新兴产业和智能制造对钕铁硼的需求预测 单位：吨
注：“E”为预测值
资料来源：中国产业信息网，http://www.chyxx.com/industry/201711/584699.html
（四）战略储备及其局限性
资源战略储备最初的目的在于备战。目前，实行战略性资源产品国家储备已成为国际通行做法，世界大部分发达国家都对重要资源储备采取了相应的战略举措。然而，在资源安全保障机制中，与以贸易方式调整库存进而影响交易价差的机制相对应，有制度安排的库存或简言之的“资源储备”通过调节供求关系，可以发挥稳定市场的作用。其中，价格较为脆弱且需求弹性较小的大宗商品（原油等），战略储备对资源安全的保障效果更为显著，也是各国和地区在其能源或资源战略中普遍采用的政策工具。理论上讲，战略储备的建立和择机投放有利于平滑价格波动，有效应对供给中断等极端情况和危机事件。然而，从纳入战略储备的简单供求模型可以看出，战略储备的市场释放过程会产生抵消效应（Volatility－depressing Effect），这种效应会在相当程度上使得战略储备投放的价格抑制作用被储备重建的价格推升作用消减，即在图2中，仅从静态供求关系的角度，无法判断P'1－P'0的值是否大于、等于或者小于P1－P0。
图2 稀有矿产战略储备投放的影响
资料来源：作者自制
如果再考虑战略储备体系构建和运行的各种成本，收储政策在稀有矿产资源战略中的运用显然需要做更为审慎的设计。广义上，储备主体包括政府、民间机构和企业，这些主体都要为购入储备资源付出成本P0，其初始的单位固定成本为C0，单位可变成本为c，资金成本为i，则其储备函数为：
由上式可见，收储成本随着时间推移有可能上升。原则上收储矿产释放的价格应设定为不低于即期市场价格，但实践中储备投放之后需要及时的决策恢复，而决策周期往往与资源性产品价格波动的周期并不吻合。因此，稀有矿产战略性储备体系建立及相关政策工具选用对市场信息传递以及决策部门的反应速度和综合能力要求很高。同时，由于市场预期的长期影响，市场投机者必然倾向于累积库存以获得资产性收益。在这种情况下，政府或机构的战略性储备仅增加了特定矿产累积库存的可得性。一旦收储规模不科学或投放时机选择不当或储备管理机构偏离其职能，都将进一步加剧市场动荡，反而危及资源安全。从我国现行稀土收储机制运行的进展来看，制度设计和决策体制不同程度地存在上述问题，集中表现在收储主体不明确、储备资金不到位、储备对象投放时机有误等方面，影响了战略储备的整体效果。特别是2016年6月以来，针对稀土价格在较长时期低位徘徊的状况，国家收储启动新一轮招标，采取“少量多次”的方略，分别于2016年12月以及2017年上半年连续4次实施收储，对稀土价格走势预期的干预作用十分明显。尽管这一轮收储操作在一定程度上有助于将持续低迷三年多的稀土价格拉回合格水平，但同时这种收储节奏放大了上游企业的惜售心理以及市场的投机情绪，导致价格短期暴涨，收储效果难免背离政策初衷。
三、稀有矿产资源领域的大国竞争
回顾世界工业化历史，以低廉的价格持续利用全球矿产资源一向是发达国家资源战略的基本导向。从工业化初期的殖民扩张到掌控矿产品国际定价权，无一不体现出发达国家这一战略出发点。而正是通过不断拓展外部供给渠道，尽可能在世界范围内获取低价优质的矿产资源，发达国家有效缓解了工业化的资源环境约束，保障了本国的资源安全，确立了在矿产品国际贸易规则和定价机制中的主导地位。进入后工业化时期，发达国家铁矿石、铜、铝、铅等基础金属的消费总量相继达峰（金殿臣，2017［15］），基础金属消费收缩与稀有金属消费扩大的态势形成了明显反差。1900—2011年的百余年间美国代表性大宗矿产品（铁矿石和铜）与稀有矿产品（钼和铟）消费量的变化进一步验证了矿产品消费结构的演变规律。由图3可见，美国大宗矿产品消费量在达到峰值后震荡下行，而稀有矿产资源消费量则持续增长。
图3 1900—2011年美国人均实际GDP与铁矿石、铜、钼、铟消费量
注：铟的表观消费量为1936—2011年数据；由中国社会科学院工业经济所李鹏飞绘制
资料来源：实际GDP根据美国经济分析局（BEA）数据计算，铁矿石、铜、钼、铟表观消费量数据取自美国地质调查局（USGS）
国际金融危机发生后，发达经济体推行“再工业化”战略。不论是美国的“总统制造业复兴计划”还是“德国工业4.0”，都把“重振制造业”的重点放在了新能源、新材料等战略性新兴产业，而这些产业恰恰是稀有矿产资源应用的主要领域。发达国家不谋而合的战略布局拉动了新能源、新材料、新能源汽车、智能装备、高性能传感器等新兴产业和智能产品对稀有金属的需求，加快促使世界矿产资源争夺的重点从大宗矿产转向“三稀”矿产—稀土、稀有金属和稀散金属资源。
为应对稀有矿产资源领域的大国竞争，美国、欧盟、日本等主要发达国家相继通过法案，加强战略性稀有矿产的国家管控和战略储备，意在逐步降低对中国等稀有矿产品主要出口国的依赖，从而为其新兴产业发展提供充足、稳定的原材料保障。发达国家稀有矿产保障战略的主要措施包括：对稀有矿产的战略性开展动态、科学的评估，甄选出关键原材料；增加包括替代材料和技术在内的研发投入；提升信息情报工作；鼓励企业海外投资，拓展中国以外的供给；加强战略储备；推动回收利用；利用多边贸易平台，主动挑战供给国的出口限制及其他“贸易扭曲”；采取灵活的外交政策保障供给。比较美国、欧盟、日本关键矿产资源保障战略调整及其采取的政策措施可以看出以下突出特点：一是主要发达国家都将资源安全视为国家安全的重要组成部分，高度关注资源领域国际竞争格局的变化及其影响，对关键矿产资源开发利用和战略储备做出长远规划；二是发达国家的稀有矿产资源战略建立在对资源性产品和主要原材料的关键性进行系统、全面的分析评估基础之上，评估主要基于高技术产业（国防工业）的应用潜力以及稀有矿产品国际供求关系和政策环境的趋势，为本国战略调整、开展稀有矿产资源领域的国际协调提供决策支撑；三是将技术创新作为提高资源保障能力的主攻方向，通过不断开发应用替代产品和循环再利用技术，减少稀有矿产品的实际消耗，提高资源利用效率，缓解关键原材料供给的长期压力；四是注重在WTO多边贸易体系下，充分利用在国际贸易规则制定和运用中的话语权，为改善稀土等战略性资源的供给条件营造有利的贸易环境；五是主要发达国家采取的应对措施既有异曲同工之处，在大国之间形成了一定程度的战略默契，又反映出基于各自产业优势的战略重点和政策工具选用的差别。
同时，在供给层面，世界范围内稀有矿产资源的勘探、开采、冶炼、提纯、使用、回收等各个环节都面临更加严格的环保标准，对稀有矿产品供给形成重要约束。在供求两方面的共同作用下，尽管WTO“稀土案”败诉后中国取消配额+关税的出口管制措施使得国际市场供给预期趋稳，但全球稀有矿产品的供求关系仍呈现出持续波动、总体偏紧的态势，供求缺口依然存在（见表2）。值得高度关注的是，尽管发达国家不断强化稀有矿产品供应的“去中国化”战略意图，但国际市场上稀有矿产品供给格局并未如专家学者们普遍预想的取得显著的多元化进展，而是中国继续承担着全球主要供给者的角色。再以稀土为例，2016年，中国稀土产量为10.5万吨，占世界总产量的比重高达88.9%，除中国之外的其他产地（包括澳大利亚0.8万吨、俄罗斯0.25万吨）产量合计仅为1.31万吨，占比11.1%。中国长期以占世界40%左右（2017年的数据显示，中国占世界稀土总储量的36.7%）的储量供应全球近9成的需求。2011年之前中国之外的稀土产量约4万吨，2011年以来产量维持在2万吨左右。除中国之外其他地区的产量不升反降，究其原因，一方面，中国在WTO败诉后出口管控政策做出了较大的调整，放弃了此前采用的一揽子出口限制措施，这在很大程度上抵消了进口商的政策风险；另一方面，受需求波动影响，美国等国家的产量很不稳定，2016年美国Moutain Pass稀土矿再度停产（2017年该矿进入破产拍卖程序），加之部分国家因稀土、锂等稀有矿产开采、冶炼过程中环境污染严重而关停本国矿山，在上述两方面因素的共同作用下，总体来看，短期内全球稀有矿产品大规模扩产、实现供给多元化的可能性不大。
表2 全球稀土供求态势 单位：吨
注：2017年的数值根据预测值估算；“E”为预测值
资料来源：中国产业信息网，http://www.chyxx.com/industry/201709/567156.html
面对供求两侧的压力，如何适应稀有矿产领域大国竞争的形势及政策环境的新变化，建立完善符合中国自身资源条件，满足经济高质量发展和消费升级、加速工业化和城镇化发展的需要，安全、开放、可持续的国家资源战略和政策体系，更具现实紧迫性，这对中国政府资源管理的能力建设提出了更高的要求。
四、构建面向新时代的稀有矿产资源大国方略
中国是一个资源总体丰饶、人均相对贫乏的大国。矿产资源是发展的物质基础，也是我国推进工业化、城镇化面临的最大瓶颈制约之一（李克强，2012）。长期以来，由于对稀有矿产资源的功能、用途及其战略意义认识不全面、不到位，稀有矿产资源粗放式加工利用的问题十分突出。国内稀有金属生产加工企业普遍“散小乱差”，技术水平低，设备工艺落后，大量输出初加工的资源性产品，“资源优势未能真正上升为产业优势”成为困扰中国稀有矿产资源开发利用的顽疾。应该看到，稀有金属产业链的高端环节发育不足、产品附加值偏低的问题在一定程度上反映出了中国工业发展的整体水平，这也是中国工业化阶段性特征所决定的。从人类的工业化历程来看，对特定矿产性能的认识和开发利用，归根结底取决于一个国家和地区的产业体系和技术装备水平。日本企业之所以能够牢牢占据稀有金属产业链高端环节、不断开拓稀有金属应用的新领域，并在稀有金属应用方面形成可持续的国际竞争力，与日本新材料、新能源汽车、电子信息等高技术产业对稀有金属高端材料和零部件的需求直接相关。必须清醒地认识到，真正制约中国稀有矿产资源高端应用乃至稀有金属产业链高附加值环节发育的还是国内高技术产业发展的整体水平以及原材料的需求结构。自2010年稀有矿产品价格调整和供求形势变化以来，日本等应用大国的稀有矿产应用技术（包括循环替代减量等新技术）又迈上了一个台阶，在部分尖端领域，中国与日本等国的差距不是缩小了，而是有所拉大。
具体到稀有矿产资源，中国既有在国际市场上具有一定垄断地位的稀土、钨、钼等品类，也有一些战略性较强、未来需求潜力大的稀有金属如铂族金属，国内资源禀赋相对贫弱。作为先进制造业、高技术产业以及军事国防工业重要的原材料，稀有矿产是国际争夺激烈的战略性资源。不管世界市场上稀有矿产产品价格和供求关系如何波动，并未动摇稀有矿产资源的战略价值。因此，稀有矿产可持续开发利用始终要把维护国家资源安全作为出发点和落脚点，全面评估中国稀有矿产资源禀赋状况及开采条件，从勘探开发、加工冶炼、战略储备、产业化应用、国际贸易、环境保护等各个环节提升稀有矿产资源供给的可持续性和利用效率，从而满足工业化中后期产业转型升级的需要。
制定实施稀有矿产资源开发利用的国家战略要确立两个战略支点：一是立足国内、拓展海外，打通国内国际稀有矿产资源的供给渠道，逐步掌握稀有矿产品贸易规则和国际定价机制的主导权，夯实高质量发展的资源保障基础；二是通过进一步加大自主研发创新，不断挖掘稀有矿产资源在先进制造业和国防工业的应用价值，伸展产业价值链，加快推动我国优势稀有矿产由资源优势上升为产业优势和经济优势。简言之，这两个战略支点一个要放在稀有矿产资源的深度开发上，另一个则要强化稀有矿产资源的高端应用，从而共同支撑由工业大国迈向工业强国的稀有矿产资源国家战略。
（一）增强全球稀有矿产资源整合能力
站在大国战略的高度，稀有矿产开发首先要立足国内。不断增强国内资源保障能力，才能在错综复杂的环境下更好地掌握发展的主动权，满足国内经济社会发展的资源需求。因此，进入工业化中后期，要依托国家找矿突破战略，运用世界先进找矿技术，加大勘探开发投入力度，织密勘查网络。顺应全球海洋资源勘探开发等新趋势，拓展矿产勘查新领域、新空间。创新体制机制，深入研判稀有金属的金融属性及其价格形成机制，建立多元化投资平台，打造稀有矿产资源开发合力。同时，稀有矿产资源开发要放眼全球。充分利用国内外两种资源、两个市场，进一步扩展资源边界，建立多元化供给渠道，有效缓解国内相对短缺的稀有金属品种的供给瓶颈。在“一带一路”倡议下，充分发挥“亚投行”的战略平台作用，通过“基础设施换资源”等方式，促进相关利益方实现优势互补，获得相对稳定的稀有金属海外供给，借力海外矿产开发，更加广泛、深入地参与地区资源整合，重塑地缘经济、政治、外交格局，不断提升全球治理能力。
（二）着力提高稀有矿产资源应用水平
稀有矿产资源国家战略的落脚点要放在产业化应用上。首先，顺应新工业革命以及“新硬件时代”世界范围内制造模式创新发展的新潮流，积极探索稀有矿产资源应用于智能制造、绿色制造的形态和方向，催化一批新产业，推动稀有矿产资源产业群的发育成长，全面提升中国稀有矿产资源的应用水平和产业国际竞争力；其次，配合《中国制造2025》的实施，围绕强化关键基础材料、核心基础零部件（元器件）、先进基础工艺、产业技术基础等“四基”能力，重点开发科技含量高、带动作用强、国内保障程度低的稀有金属材料和关键零部件（元器件），带动中国工业整体素质提升；再次，深化资源领域的供给侧改革，坚持以技术创新和结构调整为抓手，严格行业准入，加快淘汰落后产能，优化稀有矿产资源开发利用的产业组织结构，鼓励引导各类市场主体投资稀有矿产的高端应用领域，促进稀有矿产资源开发利用向高附加值环节延伸，加快缩小在新型材料、关键设备和核心技术等方面与国际先进水平的差距，为建设制造强国、提升国家武器装备水平提供高精尖的新型原材料。
（三）加大保护生态环境力度
长期以来，稀有矿产开采冶炼造成的生态环境破坏有目共睹，特别是在南方离子型稀土集聚区，从以往的“搬山运动”到现在原地浸矿在部分地质比较疏松的矿区所导致的山体坍塌和水源污染，开采稀有矿产引发的环境问题触目惊心。因此，即使面临“稀土案”败诉后的国际压力，中国也应坚持把合理控制稀有矿产开采规模、有效保护治理生态环境作为基本原则，以建设生态文明为根本方向，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，在较长的时间内实行保护性开采的特殊矿种总量控制。一要创新保护性开发理念，政府和企业共同努力，不断完善现行环境保护和污染防控标准，鼓励开采加工技术的绿色化创新，实行更加严格的行业环境准入条件，进一步加大环境整治力度，切实减少稀有矿产产业的环境影响，着力修复生态环境，保护稀有矿产从业者及当地居民的健康，实现资源的可持续利用；二要深化资源性产品价格形成机制改革，综合运用资源税、环境税等政策工具，加快形成涵盖生态环境成本的稀有矿产品价格形成机制；三要在稀有矿产资源开发和稀有矿产品生产加工等各个环节上，树立绿色发展的理念，协调稀有矿产开发、地方经济发展与区域环境承载力之间的关系，严格环境执法，坚决杜绝违法开采。
（四）建立完善战略储备体系
本着“安全、开放、集约、绿色”的原则，加快稀有矿产资源保护专项立法，在科学、全面、动态评估全球及国内稀有矿产资源储量、开发条件及其在高技术产业和战略性新兴产业等领域应用前景的基础上，建立完善稀有矿产资源国家储备体系。一是明确储备主体，以国家储备为主导，同时，借鉴发达国家战略性物资储备的政策和经验，采取“官民结合”的模式，通过立法要求重点稀土企业在正常的商业储备之外，承担必要的战略储备义务。二是确定合理、动态的储备规模。战略储备的规模和周期必须符合主要稀有金属元素及其各种氧化物的物理和化学特性，以远景储量和工业储量为主要依据，既要保障国家资源安全和国防军事工业的应用，满足经济增长和产业结构调整的需要，又要考虑国际供求关系、资源利用效率以及替代潜力等因素，并根据国内外形势变化，分阶段实施，适时进行动态调整。三是根据不同稀有矿产资源的关键性，进行分类储备；试点源头储备，采取“封矿先于产品收储”的方式，对于企业和个人因封矿造成的损失，应积极探索多样化的补偿方式，充分调动地方政府和企业参与战略储备的积极性。四是设立专项资金，用于勘查、收储、维护、管理等方面的支出，并将资源储备动用的收入主要用于补充储备专项资金，以形成储备资金的良性循环机制。五是建立专门机构管理战略储备，制订全国资源储备计划，发布储备信息，监管储备运用情况，逐步完善稀有矿产资源战略储备的管理体系。
（五）坚持开放利用
不可否认，现行多边贸易规则对资源主权已经构成了实质性的限制，不论从维护资源安全的层面还是保护生态环境的角度，中国稀有矿产开发利用的产业政策和贸易政策都面临一定的外部制度约束。实践表明，在上游资源优势强而下游高端应用弱的失衡产业格局下，采取单边制衡措施的结果往往容易被反制。需要强调的是，作为一个迈向复兴、负责任的大国，中国不可能将稀有矿产这一重要的优势资源作为政治外交的工具，谋求非经济利益，而是要协调资源主权与多边贸易规则之间的关系，兼顾国内消费和国际需求，积极与稀有矿产品主要进出口国开展多种形式的对话，多渠道宣传中国为保护生态环境适度控制稀有矿产资源开发的必要性和紧迫性，协调彼此的立场，主动化解矛盾，共同促进稀有矿产品多元化国际供给格局形成。积极开展稀有矿产资源领域的技术合作和人才交流，促进发达国家加大对稀有矿产绿色开发和高端应用的资金支持和技术转让。通过广泛参与、富有成效的双边和多边谈判，完善资源性产品的国际贸易规则，为构建开放利用全球稀有矿产资源的国际合作机制贡献中国方案和智慧。
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