能源行业混合所有制改革模式与推进路径探析

    摘要：混合所有制是从微观层面推进混合所有制经济发展的手段。本文首先分析了混合所有制概念的内涵及其演变；其次，从煤炭、石油、天然气和电力行业的技术经济特征与竞争特点出发，探讨了各能源子行业推进混合所有制改革的不同实现模式；第三，从参与激励和实现机制两个角度，分别阐述了能源行业混合所有制改革的推进路径；最后，从法制、政策和外部条件3个方面简要提出了避免能源行业混合所有制改革流于形式的配套条件。
    关键词：能源行业；混合所有制改革；模式与路径
    基金项目：国家社会科学基金重点项目“促进能源转型的能源体制革命理论框架与实现机制研究”（编号：18AGL016）；中国社会科学院登峰战略优势学科（产业经济学）成果。
    十八届三中全会后，混合所有制改革成为国有企业改革的突破口。而且，中央经济工作会议明确混合所有制改革要在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等七大领域取得实质性进展。七大领域之中，与能源相关领域占了3个，即电力、石油和天然气行业。可见，能源行业是混合所有制改革的重要领域。目前，能源行业混合所有制改革取得了一定进展。能源行业的央企，如南方电网、哈电集团、中国核建、三峡集团和中核集团纷纷启动了“混改”试点，但主要是在子公司层面进行混合所有制改革和在业务层面设立新的混合所有制企业。总体而言，能源行业由于受到体制改革进展缓慢的影响以及能源安全目标的约束，能源行业混合所有制改革严重滞后于非能源领域。
    在当前混合所有制作为国企改革的突破口背景下，进一步推动能源行业混合所有制改革，对于改善企业管理水平和活力，提高能源效率，提升能源供给质量，为经济高质量发展提供能源服务有着积极的促进作用。本文从混合所有制的概念出发，对我国能源行业国有企业“混改”的模式与推进路径进行了系统分析，以期为推动我国能源行业“混改”提供借鉴。
    1 混合所有制、混合所有制经济与混合经济
    “混合所有制”概念最早来源于20世纪六七十年代西方国家对传统资本主义自由放任经济模式的改良理论——“混合经济”论。混合经济主要源于凯恩斯的国家干预经济理论，经汉森、萨缪尔森、科斯、诺斯等人的发展而形成，实质上指的是国家干预的、以私人经济为基础的市场经济。根据《牛津经济学词典》，混合所有制是关于所有制的制度安排；混合所有制经济是指各种不同所有制资本，通过多元投资、相互融合而形成的产权配置结构和经济形式；混合经济是用于描述一个介于放任自流市场经济和计划经济之间的经济，特指有市场机制和政府干预并存的经济（臧跃茹等，2016）。
    国内关于混合所有制、混合所有制经济内涵的研究主要从广义和狭义、宏观和微观两个角度进行。有学者认为，混合所有制是指在同一经济组织中，不同的产权主体多元投资、互相融合而形成的新的产权配置结构和经济形式（周娜等，2017）。另一些学者认为，目前国内关于混合所有制概念的认识有两种。其一是将混合所有制理解为社会主义公有制的一种新的实现形式，其二是单纯将混合所有制理解为多种经济成分在企业内部的结合。这两种认识都存在局限性。广义的“混合所有制”概念应是多种不同社会属性的生产资料所有制成分并存、相互融合和共同发展而形成的规制系统，包括三个层次：宏观层次是指以公有制为主体、多种所有制成分并存和共同发展的基本制度，中观层次是指各具体产业部门形成的混合经济，微观层次是指不同性质的资本融合而成的企业主体（王永年，2004）。关于混合所有制经济的概念，张福平等（2017）认为是指财产权分属不同性质的经济形式，中央提出的混合所有制改革多是指微观层面的混合所有制。而有的学者认为，混合所有制经济指的是一个经济制度下生产资料所有制形式不同的企业共同存在（如国有企业和私营企业），其比例是按照国家的社会制度性质、价值观以及与之相匹配的经济发展目的而定；而不是一个企业里把性质、目的、社会功能不同的资本混合在一起。混合所有制经济是宏观经济制度，它与企业微观层面的资本组织形式是不同层面的语义概念，因此用“交叉持股”等微观资本组织形式来解释混合所有制经济等宏观经济制度概念，是不符合语义学原则的（龙斧等，2015；龙斧，2016）。总之，目前学理上关于混合所有制、混合所有制经济、混合经济的内涵争论是：在微观层面混合的资本的所有制形式是否一定要不同才能叫混合所有制；混合所有制经济到底是否存在微观层面的内涵；混合所有制经济与混合经济是否相同。且关于混合所有制经济的性质，存在着非“公”非“私”论、“控股”论和“公有制”论几种观点（刘长庚等，2016）。
    在实践中，我国在政策文件和政府报告中对混合所有制的定义正在逐渐清晰具体化。1992年，党的十四大提出：“在所有制结构上，以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体，个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展，不同经济成分还可以自愿实行多种形式的联合经营。”1993年，十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，初步提出“财产混合所有的经济单位”概念。但此处的“混合”并没有表明是公有资本与私有资本的混合。1997年，十五大报告第一次提出和使用“混合所有制经济”这个概念，即“公有制经济不仅包括国有经济和集体经济，还包括混合所有制经济中的国有成分和集体成分”。此处的“混合”虽然没有明确表明是国有成分和集体成分这样的公有资本与其他非公有资本之间的混合，但相比“财产混合所有的经济单位”内涵更为明确。1999年，十五届四中全会通过了《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》，指出“国有大中型企业尤其是优势企业，宜于实行股份制的，要通过规范上市、中外合资和企业互相参股等形式，改为股份制企业，发展混合所有制经济”。2003年，十六届三中全会通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次界定了“国有资本、集体资本和非公有资本等参股的混合所有制经济”内涵。2013年的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出：“国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展”。
    综上所述，混合所有制、混合所有制经济与混合经济概念的内涵是不同的，混合所有制是微观层面的概念，指的是存在不同类别生产资料所有制的混合，不仅包括公有制与私有制的混合，还包括国家所有与集体所有的混合；混合所有制经济是一个宏观层面的语义概念，它是指国家所有、集体所有、非公所有的生产资料所有制成分，至少两种组合在一起的经济制度，表现形式主要有：交叉持股、股份制、上市，发展而成的微观形态是混合所有制企业，同一类别所有制的微观形态之间的兼并组合不属于混合所有制经济的微观形态；混合经济是西方国家的概念，指的是私人经济为主的市场经济加入了国家干预调控，与我国的混合所有制经济形成的背景和社会体制不同，我国的混合所有制经济是从公有制发展而来的以公有制为主体、其他所有制共同发展的经济制度。
    2 能源行业混合所有制改革实现模式
    从操作层面看，国有企业混合所有制改革主要通过上市、兼并重组、员工持股或股权激励、国有企业产业链重组等主要方式来实现所有制的“混合”，但考虑到分类标准的多重性，混合所有制改革的实现模式可以从不同角度分类。比如，按照主导力量的不同，发展混合所有制可以分为政府主导型模式和市场主导型模式；按照“混合”途径的不同，可以分为合资混合模式、合作混合模式和配股混合模式；按照混合程度的不同，发展混合所有制可以分为整体混合模式和部分混合模式（黄群慧等，2015），等等。
    能源行业混合所有制改革在试点先行的情况下，可以借鉴其他行业“混改”的上述模式。不过，由于能源行业的技术经济特征不同于其他行业，针对不同细分行业，必须划分不同环节，根据不同行业的竞争程度，采用不同的混改模式。
    一般来说，在竞争程度较高的能源子行业，宜通过资本兼并重组后进行混合所有制改革，推进高度专业化和市场化发展；在寡头垄断的能源子行业，通过进一步优化股权结构，促使寡头垄断企业形成市场化经营的管理结构；在自然垄断行业领域，放开竞争性环节和竞争性业务，监管自然垄断环节；特别是，由于自然垄断环节的网络属性，进行混改要以保障网络的物理统一和资源的大范围配置为前提，在现有技术和市场供求约束下还不能搞彻底的“竞争化、自由化”，各市场主体仍需遵循网络的统一规划和统一调度，网络设施建设要符合响应技术标准和质量要求，处理好所有权和运营权的关系。
    煤炭行业混合所有制改革实现模式。我国煤炭行业市场化程度较高，混合所有制改革可以采用市场主导模式进行混合所有制改革。在推进“混改”的过程中，要与我国去过剩产能和落后产能以及煤炭清洁化利用的政策方向保持一致，在对煤炭国企进行剥离企业办社会功能后进行重组，重组后的国企以国有资本控股比例为相对控股或参股的模式再进行混合所有制改革，促使形成不同所有制主体可以相互制衡的股权结构，进一步提高煤炭国企专业化和市场化经营水平。
    石油天然气行业混合所有制改革实现模式。从市场竞争程度看，我国油气行业是一个寡头垄断结构。因此，“混改”实现模式可采取政府主导与市场辅助相结合的模式，在存量业务与增量业务上同时改革，引入不同所有制的战略投资者，在存量业务上国有资本控股比例为绝对控股或相对控股，在增量业务上国有资本控股比例为相对控股或参股。推进混合所有制改革要在保障油气进口安全的原则下，破除行政性垄断，进一步扩大油气勘探开采、进口权、生产加工、销售等环节开放，让技术等资质相符的不同所有制企业进入，以国有资本控股比例为相对控股或参股的模式进行混改，促使寡头油气国企进一步优化股权结构，提高企业效率。
    从技术经济特征看，石油天然气属于竞争性质与自然垄断性质均有的行业。油气管网具有自然垄断属性，因而其混合所有制改革模式应采用国有资本绝对控股模式。同时，需要建立一个公平合理并符合油气行业特征的成本分摊机制。
    电力行业混合所有制改革实现模式。与石油天然气行业类似，电力行业既有竞争性环节，也有自然垄断环节：电力传输环节具有自然垄断属性，而发电和售电属于竞争业务。目前，只有大力推动以“放开两头（发电和售电）、管住中间（输配电）”为主要内容的电力体制改革，使电网企业成为真正的电力输送“通道”，以收取“传输费”为主要的盈利模式，才能使售电和发电环节成为真正有效竞争的市场。
    在此基础上，电力行业混合所有制改革根据不同环节技术经济特征和市场竞争特点采用不同的实现模式。也就是说，当电网企业真正成为依靠收取“传输费”取得收入，而不是依靠目前的“低买高卖”方式取得收入的经营主体后，按照政府主导，国有资本绝对控股或相对控股模式推进电网环节的混合所有制改革，同时加强电网投资和成本监管，建立有效投资审核基础上的成本合理分摊机制；在竞争程度较高的发电和售电环节，可以采取国有资本相对控股甚至参股模式推动“混改”。至于具体是采取上市、兼并重组，引进战略投资者，还是其他方式，应根据具体情况由企业自主选择。
    3 能源行业混合所有制改革的推进路径
    按照国务院发布的政策文件《国务院关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，能源行业发展混合所有制经济需要完成5项重点任务：一是按照能源领域国有企业的功能界定，推进国有企业分类改革，在分类的基础上，进一步推进能源领域国企混改；二是从集团公司和子公司、中央企业和地方企业不同层面，分层推进能源领域国有企业混合所有制改革；三是鼓励各类资本参与能源领域国有企业混合所有制改革，探索实行混合所有制企业员工持股；四是建立健全能源领域混合所有制企业治理机制；五是建立能源领域国企混改依法合规的操作规则。因此，能源行业混合所有制改革，是在能源领域国企分类改革的基础上，从不同层面通过国有资本与非国有资本交叉持股、相互融合，发挥各类资本的优势，促进共赢发展，建立健全符合现代企业制度的法人治理结构，放大能源领域国有资本功能，在保障国家能源安全的情况下，实现资本运营效率最大化。
    一项改革的“自我实现”需要满足两个条件：在参与机制方面，改革政策针对的客体都要愿意参与改革；在激励机制方面，参与改革的客体通过改革都要能获得利益。因此，要促使能源行业的国有企业自发参与和推动混合所有制改革，就必须使能源领域国企愿意参与混合所有制改革，并使非国有资本愿意参与能源领域国企的混改；另外，参与能源领域混合所有制改革的国有资本与非国有资本都能获益。
    3.1 从参与机制看“混改”的推进路径
    要促使能源行业各类不同投资主体自愿参与“混改”，必须提供完善的保障条件，让各类参与“混改”的投资主体能够按照市场化经营机制获得正常的投资回报。即对于能源行业内的国有企业，政府必须引导他们参与混改，进行市场化经营，提升企业的经营效率；对于能源行业内的非国有企业和行业外的企业，政府必须提供完善的保障条件，保障他们在与能源行业内国有资本融合后不被能源行业内的国有资本合并。
    因此，从构建良好参与机制角度看，能源行业混合所有制改革可以按照如下路径推进：
    第一，出台具体的政策对能源领域业务进行功能划分。明确界定公益性和商业性的业务领域，公益性业务的进行国有资本独资经营；商业性业务进行混改，开展市场化经营；公益性与商业性兼有的在保障公益性供给的情况下，推动商业性业务市场化经营，并逐渐与公益性脱离。
    第二，实施依法治政、依法治企。对国资委、国有资本投资运行公司、能源国有企业的权责明晰化，保障国资委只成为管资本的监管主体，且只对国有资本运营、投资公司进行监管；明晰国有资本运营、投资公司对能源国有企业的监管权责，监督能源国有企业的投资行为是否理性；促使能源国企转化成具有市场独立主体地位的现代公司，对经营活动履行权责。
    第三，建立以党组织为组织形式的考核与纪律监察机制及反馈机制，对国资委、国有资本运营投资公司、能源国企管理层进行考核与监督。对于“混合”以后的能源企业，要考核股权结构是否科学合理安排、法人治理结构能否有效运转、决策权与管控权是否合理运用，除此之外，不再干涉各级主体权责范围内的行为。
    第四，建立公平公正的资产评估机制与产权交易市场。消除能源行业国有企业资产流失与民营企业参与能源国有企业混改利益得不到保障等担忧造成的障碍性因素。
    3.2 从激励机制看“混改”推进路径
    从激励机制看，要使各类不同投资主体在参与能源行业混合所有制改革过程中受益，必须使“混合”的资本在权益得到保障基础上，真正形成有效制衡机制，同时实现国有资本与非国有资本文化融合，形成科学化的股权结构和符合现代管理制度的法人治理结构，做大业务“总蛋糕”。具体地说，从完善激励机制角度看，能源行业混合所有制改革应按照如下路径推进：
    第一，按照现代企业管理制度，完善能源国有企业治理结构，主要包括：合理增加企业领导人的市场化选聘比例，按照市场方式配置一批经营管理者；提供差异化的薪酬，对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制；严格效绩考核，对实现目标的，兑现激励政策，对没有实现目标的按照市场化机制实行正常退出；对核心员工实现利益绑定，坚持激励和约束相结合的原则，通过试点稳妥推进员工持股。
    第二，优先对能源行业竞争性环节进行混改，对推动能源转型起关键作用的垄断环节优先进行试点混改。具体包括：深入推进煤炭行业、电力行业中生产与销售环节和新能源行业中的国企混改进程，通过放大国有资本功能、提升国企效率来获得市场控制力；对油气行业中的勘探开采、进口权、生产加工、销售环节逐步放开，规范行业监督管理，使符合资质的不同所有制企业进入参与混改，进一步提升油气行业能源效率；对电力行业中的配电环节，虽然是自然垄断环节，但同时也是促进配电侧竞争，需求侧能源互联网与多能互补，从而推动可再生能源发展，且对能源系统低碳转型起到关键作用，同时可以激发和改善电网效率，建议将此环节作为混改优先领域。
    第三，对油气管网、电力输电网等自然垄断环节，完善监管制度，并建立起公益性目标的成本公平分担机制，在设立国家优先股的情况下，促进自然垄断环节以“垄断经营+完善监管”的方式进行混改，提高管网运营效率。
    4 能源行业混合所有制改革的配套条件
    混合所有制改革不能为“混”而“混”，而是希望通过国有资本与非国有资本在企业层面的融合，提高决策灵活性和管理效率，实现资本增值。然而，“混改”要真正产生效果，并不是通过引进外部非国有资本，实现了股权多元化，“混改”就成功了，而是需要一系列配套条件。这些配套条件主要涉及到法制、政策和其他条件三个方面。
    在法制配套条件方面，核心是加强能源行业混合所有制改革法制建设，依法治政，依法治企，以法律手段确保国有企业与非国有企业的市场主体地位，保障不同所有制企业在参与混合所有制改革过程中的市场主体权利，保障不同资本在混合所有制企业中同股同权，以法律规范和制约混合所有制企业大资本剥夺和侵占小资本的行为（可能是国有资本侵占非国有资本利益，也可能是非国有资本侵占国有资本利益）。
    在政策配套条件方面，一方面，要在政策上加快能源行业国有企业进行混改前的资源重新配置，具体包括：一是加快剥离辅业，在国家产业政策和行业发展规划指导下，通过资产重组、资产置换、无偿划转等方式剥离辅业，将企业的资源向优势主业集中；二是要加快剥离“亏损”，清理长期亏损、扭亏无望的亏损资产，减少企业亏损点，根治企业出血源；三是加快剥离包袱，把不符合企业核心主业、企业职能的包袱和困难尽快卸下来，加快剥离能源领域国有企业办社会和解决历史遗留问题，减少企业的负担。另一方面，在国企改革的“1+N”政策体系的顶层设计框架下，进一步细化能源领域国企混合所有制改革方面的政策体系，具体包括：推动能源行业国有企业分类改革的操作性政策、规范各种途径参与混合所有制改革的企业主体行为的操作政策、界定各类混合所有制改革途径及企业的三级资本结构中监管主体权责的管理和监管政策。
    在外部配套条件方面，进一步完善国有资产评估机构、进一步发展和完善产权交易市场，这些能够为能源领域国有企业混合所有制改革提供股权交易的市场条件，消除因“国有资产流失”担忧对国有资产交易的阻碍；健全国有资产管理机制和监督机制，为能源行业国有企业混合所有制改革提供良好的体制条件。
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