张晓山：乡村振兴与全面建成小康社会

    
    
    摘要：我国发展不平衡不充分问题在乡村最为突出。实施乡村振兴战略对于决胜全面建成小康社会而言具有至关重要的现实意义。实现农业农村优先发展，加快推进农业农村现代化，促进城乡融合发展，一个关键点是深化农村土地制度改革，使农民能真正享有其土地增值收益中应有的份额，合法、合理地分享城市化的“红利”。要在家庭经营基础上巩固和完善农村基本经营制度，培育多种农业新型经营主体，发展现代农业、促进农村产业振兴才有深厚的底蕴。要进一步深化农业供给侧结构性改革，确保中国主要农产品的有效供给和粮食安全。要深化农村集体产权制度改革，真正落实农民的财产权利，为城乡融合背景下保护农民的权益奠定坚实的产权基础。要促进绿色发展，推动乡村生态振兴。要改革与完善乡村治理机制，推动乡村组织振兴。
    关键词：乡村振兴；全面小康；产业振兴；人才振兴；组织振兴；生态振兴
    一、引言
    21世纪初叶，我国经济的增长面临着国内需求不足和城乡发展失衡的突出矛盾。2002年，党的十六大报告指出 “城乡二元经济结构还没有改变”，明确要统筹城乡经济社会发展。此后，中央明确把解决“三农”问题作为全党工作的重点，此后中央出台了一系列的相关工作文件。尽管工农关系和城乡关系逐渐发生变化，但城乡二元结构格局还没有从根本上破除，客观上要求必须推进城乡发展一体化。党的十九大报告中提出了要始终把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，实施乡村振兴战略。这些政策举措具有重要的理论和实践意义。当前，我国发展不平衡不充分问题在乡村尤为突出。因此，实施乡村振兴战略对于决胜全面建成小康社会而言具有重大现实意义。
    二、深化农村土地制度改革
    从安徽凤阳县小岗村农村改革的历史经验来看，实施乡村振兴战略，促进城乡融合发展，一个关键点是深化农村土地制度改革。
    （一）农村土地是农民拥有的最大财产
    对于农民而言，他们的主要财产是什么？是以集体成员身份共同拥有的农村土地。第二次全国土地调查主要成果及其他相关数据显示，在全国144亿亩国土面积中，全国农村集体土地的总面积为66.9亿亩，包括55.3亿亩农用地和3.1亿亩建设用地，农村集体所有土地总面积约占国土面积的46%（见表1和表2）。农民对土地财产权利的实现过程，是城乡二元结构逐步消除、城乡经济社会融合发展的过程。
    （二）农村土地政策的重大调整
    建立城乡统一的建设用地市场是农村土地政策的重要调整方向，近年来受到政府的高度重视。。温家宝（2012）曾强调：“我们不能再靠牺牲农民土地财产权利降低工业化城镇化成本，有必要、也有条件大幅度提高农民在土地增值收益中的分配比例”。2018年中央一号文件中明确要将高标准农田建设等新增耕地指标与城乡建设用地增减挂钩结余指标实现跨省调剂，所有收益将成为乡村振兴战略实施的重要资金来源，而且与十七届三中全会《决定》提出的“不得跨省区市进行占补平衡”相对照，应该说，2018年中央一号文件的提法是土地政策的重大调整。
    在现有的中央与地方政府财政分权制度下，农村集体建设用地使用权的出让收益已成为地方政府财政收入的主要来源之一。2018年，全年地方一般公共预算收入167578.49亿元。地方政府性基金相关收入为85804.11亿元。其中，国有土地使用权出让收入（也就是俗称的卖地收入）达65095.85亿元，增长25%，占地方一般公共预算本级收入的66%。地方一般公共预算支出达188198.26亿元，增长8.7%。国有土地使用权出让收入相关支出69941.04亿元，增长34.2%[1]，占地方一般公共预算支出的37%。
    以往的相关政策严格限制土地整治后节余的建设用地指标跨省（市、区）流转，是为了遏制地方政府通过卖地，推行土地财政、土地金融的冲动。同时也是因为地方政府得到的国有土地使用权出让收入，主要用于城市和园区建设，返还给农业和农村的份额很少（张晓山，2018）。2017年12月，习近平总书记指出：“要解决土地增值收益长期‘取之于农，用之于城’的问题，破解‘农村的地自己用不上、用不好的困局’”（第40页）。[2]我们对以往统计数据的整理分析也验证了这一论断（见表3）。值得说明的是，正是由于建立城乡统一的建设用地市场必然会损害地方政府和开发商的土地增值收益，近年来农村土地政策的推进较为缓慢。因此，只有全面深化改革，调整中央与地方政府的分配关系，土地政策的重大调整才能真正落实（张晓山，2019a）。
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    [1]引自财政部：《关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的报告》，2019年3月5日在第十三届全国人民代表大会第二次会议上通过。
    [2]文章中凡是标明页数的皆引自中央党史和文献研究院编《中华人民共和国大事记(1949年10月-2019年9月)》
    三、巩固和完善农村基本经营制度，促进农村产业
    2016年4月，习近平总书记提出：“增加农民收入是‘三农’工作的中心任务。农民小康不小康，关键看收入”（第146页）。农民收入的主体部分是经营性收入和工资性收入。而这两部分收入的增长就要靠发展产业来实现。发展现代农业是产业兴旺的重要组成部分，在乡村振兴战略中扮演着重要的角色。
    （一）多元并存的农业经营模式和农业经营主体将长期存在，小农户家庭经营仍将是我国农业的主要经营方式
    第三次全国农业普查显示，2016年全国规模经营农户仅占农业经营户的1.9%。农业农村部的数据显示， 2018年我国生猪养殖场户约有2600万户，但主要以小散户为主。其中，年出栏500头以上的规模场户约18.7万户，年出栏1万头以上的大型养殖场户约4000户。可以说，当今中国的农业经营主体的构成是大量小规模兼业农户、传统小农户等传统经营主体与专业大户、家庭农场、农民合作社及农业企业等新型主体并存；农业经营体制和经营方式是传统农业、口粮农业(生存农业）与市场化、专业化和商品化程度高的现代大农业并存。长期来看，在我国人多地少和城镇化进程的现实背景下，农业经营模式和农业经营主体的多元化仍会持续。
    截止到2016年底，把承包经营权部分或全部流转给新型农业经营主体的有7000多万户，流转的土地约4.7亿亩，占农民承包地总面积的35.1%。没有流转土地经营权的农户约1.6亿户，约占全部农户的70%。这些自己经营自家承包地的农户大部分劳动力老龄化，文化程度偏低。他们多是返乡的第一代以及部分第二代农民工，进城打工后不能为城市所接纳，在外出打工的最佳劳动年龄过后只能返乡。他们是从事农业生产的传统经营主体，也就是传统小农户，他们很难再离开农业和农村。随着时间的推移，他们的数量会逐步减少，但他们继续从事农业生产经营的活跃期可能还会有相当长时期；他们的利益诉求必须得到重视，他们的生产经营活动应纳入现代农业发展的轨道，使他们能农业现代化进程带来的利益（张晓山，2019b）。
    （二）在家庭经营基础上突出抓好家庭农场和农民合作社两类农业经营主体
    家庭经营并非是传统意义上的小农产物，理论上是可以发展成现代化农业，产生规模化效益。为此，要完善农村承包地所有权、承包权、经营权“三权分置”的办法，坚持集体所有权，保护农户承包权，放活经营权，积极推进将部分农田从那些离土离农的农村人口承包土地的经营权流转过来，采用现代化管理理念培育发展家庭式农场，鼓励各地区探索家庭农场发展模式，归纳整理可复制的推广的先进经验。
    自2007年农民专业合作社法实施以来，在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者自愿联合起来，遵循民主管理的原则，成立了多种类型的农民专业合作社。第三次全国农业普查显示，到2019年7月底，全国依法登记的农民合作社达220.7万家。发展现代农业，就要不断发展和壮大包括农用生产资料供给，农产品销售、加工和农业生产服务在内的农民专业合作社，使其成为农业龙头企业的平等的合作伙伴，这将是稳定农产品供求关系，保障小规模农户利益的一支重要力量，发展现代农业的重要组织载体。农民合作社已成为组织服务农民群众、激活乡村资源要素、引领乡村产业发展和维护农民权益的重要组织载体，引领农民参与国内外市场竞争、带动农户进入市场的基本主体，在助力脱贫攻坚、推动乡村振兴、引领小农户步入现代农业发展轨道等方面发挥了重要作用。
    农民专业合作社与农村社区集体经济组织、各种农业社会化服务组织以及农业龙头企业一起，构成了农业生产多元化、多层次、多形式的经营服务体系，为小规模家庭经营以及其升级版（家庭农场）提供了全方位的服务，夯实了农业基本经营制度的基础，确保了我国的粮食安全。今后要引导合作社增强合作属性，鼓励农民按照产业发展需要成立合作社，促进农业高质量发展。
    （三）大力培育高素质新型农民
    2018年，我国外出农民工占全国农民工的60%。新形势下，一些农民工返乡创业。但农民工返乡并不等于返农，在外打工的农村劳动力返乡从事农业，做一个高素质的农业生产经营者（合格的农民）并不容易。除了生产者之外，他还必须是经营决策者、投资者、市场风险和自然风险的承担者，这比成为一个合格的产业工人要求高得多。除了劳动报酬外，他还应获得经营决策的回报、投资回报以及风险收入，获得比在外打工更高的收入，真正能够成为成功农业企业家的还是少数。
    在老一代农业新型经营主体的身旁，一批新生代农民通过专业化的教育培训，拥有较高的现代化农业生产技能与经营理念，并在积极的财政扶持政策作用下，才能坚守农业或回归农业，被称为“农二代”、“棚二代”或“果二代”。由于前辈创业的积累，农业基础设施已相对完善，信息渠道畅通，销售渠道已建立，甚至创立了品牌，资金也有保障。“农二代”能有条件传承技术、发展创新，成为乡村振兴、农业供给侧结构性改革的主力军。
    四、深化农业供给侧结构性改革，确保中国主要农产品的有效供给和粮食安全意义。
    习近平总书记在2018年“两会”期间参加山东代表团审议时提出，要发展现代农业，确保国家粮食安全，注重提高农业质量、效益、整体素质[1]。
    （一） 我国粮食安全的现状
    1.中国的粮食供给不能全部自给
    中国水资源总量占世界水资源的比重约为7%，干旱半干旱面积占国土面积1/2以上，单位耕地面积的水资源量只有世界平均水平的1/5。水资源的分布不均匀。81%的水资源集中在仅占全部耕地36%的长江及其以南地区，占总耕地面积64%的淮河及其以北地区只占有19%的水资源。中国当前满足城乡消费者的农产品供给在一定程度上还需借助于国外的耕地和水资源。
    2.明确粮食安全的工作重点，确保谷物基本自给、口粮绝对安全
    《全国农业现代化规划（2016~2020年）》在粮食供给保障方面提出两个约束性指标：一个是粮食（特指谷物，包括小麦、稻谷、玉米、杂粮四类）综合生产能力2020年达到5.
    
    
    5亿吨，这一指标口径与国际相接轨。另一个是小麦稻谷自给率2020年保持在100%，还在备注中特别说明：小麦稻谷自给率是指小麦稻谷国内生产能力满足需求的程度。2017年，习近平总书记指出：“关键是要保粮食生产能力，确保需要时能产得出、供得上。……真正把藏粮于地、藏粮于技战略落到实处”（第87页）。
    3.中美贸易摩擦对中国农业及粮食安全的影响
    中国是世界上大豆和食用植物油进口量最大的国家，其中大豆进口量约占世界大豆贸易量的一半以上。豆油、棕榈油、菜籽油进口量合计约占世界食用植物油贸易量的18%。2017年，中国进口的大豆中有5093万吨大豆来自巴西，占了中国大豆总进口量的53.3%。进口美国大豆3285万吨，占总进口量的34.4%，为2006年以来最低占比，进口金额为120亿美元（魏后凯和黄秉信，2018）。2018年，中国进口大豆8803.1万吨，比上年减少749.5万吨，进口大豆大约是国内当年产量（1600万吨）的5倍。其中，巴西占比75.1%，美国占比18.9%，阿根廷占比1.7%，俄罗斯占比0.9%。
    中国进口大豆主要用于榨油。豆粕是大豆榨油后的副产品，富含多种氨基酸和蛋白质，是各种饲料的来源。2016~2017年，中国的豆粕消费量为6726万吨，位居世界第一，其中饲料消费占中国豆粕总消费需求的90%以上（武玉环和秦富，2018）。中国将近1亿吨大豆的进口保障了我国植物油和养殖业饲料的需求。
    中美贸易摩擦是全球化进程中出现的新问题，必须站在全球化新形势新挑战的高度来统筹考虑粮食安全战略。我国需要保证国产非转基因高蛋白食用大豆的供给。在确保口粮绝对安全、谷物基本自给的前提下，要科学测定国内市场对国产高蛋白食用大豆的需求量，综合考虑退耕还林、生态修复以及避免大豆重茬和迎茬等因素，国内大豆产业的发展规模要适度。对于进口的转基因大豆，则要寻求多元化的稳定的大豆供应来源，或是替代豆油的其他食用油供给以及替代豆粕的其他饲料蛋白的供给，在贸易摩擦中争取主动权（张晓山，2019c）。
    （二）调整农业结构，深化农业供给侧结构性改革
    农业供给侧结构性改革的核心要义是降低无效供给、增加有效供给。玉米临时收储制度的取消以及小麦、稻谷最低收购价的调整标志着在确保中国的粮食安全以及使务农生产经营者物质利益不受损或尽量少受损的前提下，主要农产品价格形成机制改革不断深化，农产品价格正在恢复其作为市场信号、调节市场供求的基本属性。政府相关部门通过价格信号来引导农民调整农业种植结构，并取得了一定的进展。部分农产品的无效供给减少了，有效供给增加了，部分主要农产品局部、阶段性的过剩问题正在得到解决（张晓山，2019c）。值得注意的是，在此改革过程，尽量降低农民利益的受损，缩短改革的阵痛期，注重维护社会稳定，这是今后政策实施的难点和关键。
    （三）政府应为农业产业的振兴提供必要的政策支持
    在市场机制作用下，生产要素总是向生产率高、投资回报率高的行业流向。而农业是一个弱势产业，要素回报率相对较低。农业的弱势性需要政府加快建立新型经营主体的支持政策体系，培育和发展各类农业新型经营主体，并促进新型农业经营主体与小农户协同发展。
    五、在城乡融合发展的背景下保护农民群众的权益，促进农村产业振兴和人才振兴
    城乡融合发展就意味着城乡互通，要素双向流动。农村居民往往没有能力充分利用土地、劳动力等资源，不能保持固化的模式，城市的资金、技术、人才等生产要素要与农村的土地等资源有效结合，改变农村原有的要素配置，实现资源配置的优化。而在城乡要素重新配置过程中，农村资源资产的产权格局必然会发生相应变化。为此首先要把农村自己的事情做好，深化农村集体产权制度改革，真正落实农民的财产权利，为城乡融合背景下保护农民的权益奠定坚实的产权基础。
    （一）探索农村集体所有制的有效实现形式，落实农民的财产权利
    对于农民而言，他们拥有的主要财产是什么？答案是农村土地。在法理和现实层面，农村集体经济都是一个巨大的存在。赋予农民更多财产权利这一重大政策举措如能落实，则农民财产性收入应有大幅度增加。但长期以来，农民不掌握土地等资源资产的支配权、使用权，也无法从中获益，财产性收入无法出现较大程度的增长。
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    [1]引自《习近平参加山东代表团审议》，中国之声《新闻和报纸摘要》报道，2018年3月9日。
    如表4所示，全国城市居民与农村居民人均财产性收入之比从2013年的13.09下降到到2018年的11.78，而2018年城乡居民收入比率才是2.39；而且，农民人均财产性收入占农民人均可支配收入的比重从2013年的2.07%略微上浮，2018年比重仅达到2.30%。由此可见，城乡居民财产性收入是造成城乡收入差距的主要原因，而农民增收最大的薄弱环节是财产性收入，增长潜力最大的也是这项收入(张晓山，2019a)。增加农民财产性收入，必须靠改革。如习近平总书记所说的，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东（三变），建立符合市场经济要求的集体经济运行新机制。但“三变”，谁来接盘？农民的资产变现的平台在哪里？如何使农民真正成为股东？农民拥有的资源，要与资本联营，才能实现资源的资本化。
    （二）农户（土地与劳动）与工商资本（龙头企业）之间要建立相对均衡的利益联结机制
    发展现代农业、促进乡村振兴必须在农户与龙头企业之间建立公平合理的利益联结机制。小农户能否与现代农业实现有机衔接，普通农民是否能从农业龙头企业的发展中真正得到实惠，是乡村振兴战略能否真正实施的必须正视的重要问题。2017年12月，习近平同志指出：“农村一二三产融合不是简单的一产‘接二连三’，关键是完善利益联结机制，不能富了老板、丢了老乡”（第100页）。
    “资本下乡”是把双刃剑，乡村发展不能成为新的圈地热。让农民群众合法合理地分享乡村振兴的成果，应该成为基本前提。要在城乡融合发展的背景下，推进农村集体产权制度改革，在要素开放流动的农村产权格局下保障农民的合法权益，探索集体经济的有效实现形式，真正落实农民政治上的民主权利，保障他们的财产权利。
    六、促进绿色发展，推动乡村生态振兴主力军。
    “绿水青山就是金山银山”要求乡村振兴战略中正确处理好环境与经济的关系，处理好人与自然的关系，实现乡村生态振兴是必经之路。
    （一）转变农业发展方式，促进农业的可持续发展
    目前我国粮食产量稳定，能够提供满足消费者需求的农产品。但农业基础设施薄弱、历史欠账多，靠天吃饭的局面没有根本改变，中低产田还占耕地总面积的2/3。农业环境问题突出，生态系统退化明显。近30年间，黑龙江省草原面积减少了2/3。全国90%的天然草原出现不同程度退化。化肥、农药利用率比欧美发达国家低15~20个百分点[1]。
    因此，长期以来我国农业生产已对生态环境造成了无法挽回的破坏，亟待采用可持续发展理念实现农业转型升级，建立现代化农业生产体系。但转变农业发展方式，减少化肥农药、节约资源使用等是否能确保中国的粮食安全，保持并增加主要农产品的有效供给？保持并增加务农生产者、经营者的收入？这是一个必须应对的挑战。
    （二）要使人民群众从生态保护中得到实惠
    产业振兴必须以生态振兴为前提，但要处理好资源开发与绿色可持续发展之间的关系。在环境治理中要考虑到中国的基本国情、农业生产者经营者的利益以及广大人民群众的基本需求。要想牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，必须使绿水青山通过发展在一段时期后能有金山银山的效益，做到没有污染也能有钱。比如要做到工业下山，游客上山，就要解决产业转移、下岗工人的安置就业以及休闲旅游业的基础设施建设等现实问题。绿水青山要想变成金山银山，必须有政府的投入和群众的参与，最终使老百姓从生态保护中得到实惠。只有使广大农民群众成为生态振兴的最大受益者，他们才能成为生态环境最有力的保护者。
    后发的欠发达地区，可以抓住机遇，充分利用本地人才，引入新的技术、新的平台，发展新的业态，不必走过度消耗资源、先污染后治理的老路，从而转变发展方式，实现跨越式发展。但技术的跨越、发展方式的转换，需要政府财政对相应的基础设施以及具有外部性的公共产品的投入，需要制度和组织的创新与之配套，而这些都不可能一蹴而就。换言之，技术可以跨越，观念可以超前，但制度不能跨越，投入必须跟上。
    （三）保供给、保民生与保环境之间的关系要协调
    环境问题具有很强的外部性效应。上游的环境变差，直接影响到下游。一个地区环境变差，直接影响到周边。环境出了问题需要治理，但涉及到相应地区群众的生计与出路，要给予相应的补偿。环境变好了之后，其他地区享受到了环境改善的成果，也应对付出代价的地区给予回馈。
    最近出现的生猪供应短缺的问题，其原因除了非洲猪瘟疫情与周期性因素叠加之外，各地区推行的禁养、限养措施也给生猪生产造成了一定影响。尽管中央的环保政策很全面，很实事求是，但地方在执行政策时，力度往往是往下逐渐放大，矫枉过正的倾向越来越显著。因为要想短期内见效，对于基层来说，最省事、最快捷的办法就是“一刀切”、运动式的大清理、大整顿。这也是李干杰部长严厉批评的以环保的名义“一刀切”等简单粗暴行为屡禁不止的原因。问题出在下面，根源在于我们治理体系中的行政管理体制和选人用人机制的弊端。在环境问题的处理上要充分发挥市场机制起到的决定性作用，同时政府部门要明确界定自身的功能，在实施行政措施时要有法可依，并受到监督和制衡。
    （四）促进公共资源在城乡之间的均衡配置，改善农村居住环境
    2019年中央一号文件提出，要推动公共服务从形式上的普惠向实质上的公平转变。这对我国政府在国民收入再分配中注重公平和正义提出了新的要求，注重缩短城乡公共服务的差距。当前城乡差距大，最直观的是公共设施、公共服务的落差大，要将农村基础设施建设作为缩小城乡差距的关键，尤其是县乡村物流基础设施和网络建设。要努力改善农村的社保、医疗、养老等社会保障服务质量，实现制度接轨，加大相关财政投入。
    七、改革与完善乡村治理机制，推动乡村组织振兴
    根据第三次全国农业普查，全国共有596450个村，其中有556264个村委会、40186个涉农居委会，317万个自然村，15万个2006年以后新建的农村居民定居点，有2.3亿农户在这些村落居住。因此，这些农户生活应在什么样的治理体系中？这关系到农村的繁荣和社会的稳定，这是中国共产党的执政根基所在。当前我国乡村基层的治理模式要通过改革，由自上而下的行政管理型转为群众参与的自治型，由全能型转向有限功能型。
    （一）深化行政管理体制和财税体制改革
    要调整国民收入分配格局，构建财权和支出责任相对应的财政体制，使乡镇和村委会能拥有为群众提供服务的资源和能力。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了指导意见，明确提出：“健全以财政投入为主的稳定的村级组织运转经费保障制度。”
    （二）界定农村集体经济组织的功能和认定成员资格
    集体经济组织及其成员身份的界定与农村基层治理机制的改革密切相关。应明确集体经济组织（社区合作社或社区股份合作社）的内涵、外延及其权能，明确农村集体经济组织的法人地位、经济类型， 界定成员的资格，明确成员的权利、责任和义务以及成员的进入和退出的相关制度安排。在此基础上厘清村委会和村集体经济组织之间的关系。
    （三）培育出各种类型的社会组织来接手乡镇与行政村组织的一些功能
    没有农民组织化程度的提高，村民自治则无从谈起。农村发育多元化组织的一个重要的方面是大力发展农村的各类社团组织、社区组织、农民的合作社及协会等，提升农村弱势群体的社会资本和组织资本。
    （四）积极探索将自治功能下沉到村民小组或自然村一级
    行政村下面的自然村或村民小组，几十户人家往往具有相近的血缘地缘关系，他们作为一个利益共同体，利益关系比较密切，管理半径较小，群众对公共事务的决策和监督较易操作。因此，应积极探索将自治功能下沉到村民小组或自然村一级，以村民小组或自然村为基本单元的村民自治有可能成为未来农村基层富有生命力的一种自我进行社会管理和社会服务的自治组织形式。
    （五）在法治的框架内创新自治制度
    村民自治的前提是形成规章制度，这种制度安排的成本是最低的，效率也是最高的。但乡村治理的规章制度是必须要遵循相关法律法规，这也是依法治国的应有之义。此外，乡村道德建设同样不容忽视，以德治扬正气，才能真正增强居民的幸福感和获得感，同时还为防止部分乡村个人利用制度漏洞谋私利提供道德约束。
    作者系中国社会科学院学部委员，农村发展研究所研究员，博士生导师