“十四五”京津冀协同发展的形势与思路

    内容提要：京津冀协同发展是一项国家重大区域发展战略，已取得明显的阶段成效。“十四五”时期京津冀协同发展要坚持新发展理念，积极应对复杂严峻国内外形势和重大现实困难，继续聚焦重点领域深入攻坚突破，通过深化体制机制改革、引入市场化机制、加大新兴技术手段应用、实施区域治理模式创新等途径促进区域一体化发展取得更大的进展，加快建成以首都为核心的世界级城市群。
    关键词：十四五；京津冀协同发展；高质量发展
    基金项目：2018年北京市实培计划项目“北京市非首都功能疏解的纠纷化解机制研究”和国家社会科学基金项目国家社会科学基金一般项目“京津冀协同发展的阶段效果评价研究”（18BGL273）共同资助的成果。
    2014年以来，在党中央的领导下，京津冀协同发展取得了明显的阶段效果和宝贵经验，得到社会普遍认可。“十四五”是我国开启全面建设社会主义现代化强国的第一个五年，也是京津冀协同发展需要爬坡过坎的关键五年[1]。在未来的五年，京津冀协同发展面临新形势新任务，京津冀三地要在巩固好此前来之不易的成果的基础上继续推动一些比较难啃的领域取得新的突破[2]。
    一、京津冀协同发展的重要进展
    经过六年来的各方面努力，京津冀三地在交通一体化、产业转移升级、生态环境协同治理等重点领域率先实现突破，产生了明显的实效，同时在协同创新、公共服务共建共享、体制机制创新等方面也取得较大的进展。概括起来，主要包括以下方面：
    第一，北京非首都功能疏解取得较大进展。2014年以来，北京市按照中央统一部署制定了非首都功能疏解配套政策，采取了有力措施自上而下实施疏解整治促提升专项行动，取得较好的效果。据统计，2015-2019年北京市累计退出一般制造业企业4388家，疏解或提升各类市场和物流中心1209个，2019年拆违腾退土地5706公顷、还绿1686公顷。随着疏解力度较大，北京市常住人口规模保持连续三年净减少，2017-2019年累计减少人口19.3万人。同时，北京城市副中心行政办公区一期工程已经完成并交付使用，天坛医院、北京友谊医院通州新院区、中国人民大学通州校区、中央民族大学丰台校区等优质教育医疗资源向外疏解。北京市通州区与河北省廊坊市“北三县”融合发展全面提速，一批合作项目已启动建设。
    第二，雄安新区进入大规模城市建设阶段。在党中央的统一领导下，河北省邀请全球顶尖城市规划设计机构参与完成了雄安新区城市规划设计和编制，形成了相对完整的规划体系和政策体系。目前，容东片区进入全面施工建设阶段。相关征迁工作同步推进，已先后实施了三批征迁安置，累计征收土地10万亩以上。京雄城际今年底将全线开通，京雄高速建设进入冲刺阶段，雄忻高铁即将开工建设，雄商高铁、津石高速等项目前期工作正在加速推进。北京市援建雄安新区“三校一院”也即将投入使用，中关村科技园雄安分园已吸引一批企业落户。随着“千年秀林”工程和白洋淀生态综合治理的持续推进，雄安新区“蓝绿交织、水城共融”景象即将呈现。
    第三，产业转移协作多点开花。据统计，京津冀三地相互投资规模从2014年的1592.5亿元增长到2018年的4331.2亿元，五年期间增长了1.72倍；同时，北京对津、冀投资占三地相互投资总额的77.74%[3]。经过京津冀三地政府积极对接，天津滨海-中关村科技园、北京现代沧州工厂、河北新发地物流园、保定中关村科技创新中心等一批具有标志性、示范性的重大合作产业项目建成。在这轮产业转移协作中，以中关村发展集团、华夏幸福基业股份公司为代表的产业运营商异军突起，通过托管或独立开发的产业园区成为北京产业转移重要市场力量[4]。
    第四，交通一体化全面加速。在轨道交通方面，京张高铁、京雄城际北京段、北京大兴国际机场等重点工程已经建成投入运营，极大地提升了张家口、廊坊等环首都地区的区位优势。在民航方面，随着北京大兴国际机场正式通航，京津冀机场群分工协作体系逐步形成。在公路方面，京津冀瓶颈路和断头路基本实现全部打通，京津冀发达的高速公路网已经形成。在港口方面，由天津和河北共同出资成立的“渤海津冀港口投资发展公司”成为整合津冀港口群的市场主体，不同港口的功能适度分工和联动发展正在形成，恶性竞争状况基本结束。
    第五，大气污染防治效果明显。在党中央的统一领导下，京津冀三地合力治理大气污染，使得京津冀地区大气质量明显好转。2019年，京津冀及周边地区“2+26”城市的空气质量明显改善，平均优良天数比例达到53.2％，比上年有所上升，PM2.5平均浓度为57微克/立方米，较上年下降1.7％。2019年，北京市PM2.5平均浓度为42微克/立方米，较上年下降1.7%；天津市PM2.5平均浓度为51微克/立方米，保持相对稳定；河北省PM2.5平均浓度降至50.2微克/立方米，为六年来最好的水平。
    第六，京津优质公共服务外溢效应逐渐显现。在优质医疗资源方面，京津冀三地试点医疗机构建立临床检验结果互认和医学影像检查资料共享机制，北京儿童医院托管保定儿童医院等一批医疗合作项目已经落地。在优质教育资源方面，北京市与雄安新区、保定、廊坊“北三县”等周边地区开展中小学共建、教师培训交流、设立分校等合作。在养老服务方面，河北省环京津的县（市、区）布局建设了一批面向京津的养老基地。
    第七，组织保障能力有力。为了解决跨省市协调问题，党中央成立了京津冀协同发展领导小组，领导小组组长由分管工作的中央领导同志担任，领导小组办公室挂靠在国家发展改革委，具体工作由国家发展改革委地区经济司负责。2014-2019年期间，京津冀协同发展领导小组按照中央有关部署，制定了《京津冀协同发展规划纲要》《河北雄安新区规划纲要》等重要规划，出台了一系列重要政策文件。京津冀三地各级政府都相应成立了京津冀协同发展领导小组及其办公室，以便于贯彻落实京津冀协同发展战略。
    过去的六年，京津冀协同发展从顶层设计走向实践操作，虽然历经的时间不长，但实际效果却是比较明显的。这些阶段成效是在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下实现的，是来之不易的，也为我国区域协调发展积累了一些宝贵的经验。主要是：第一，坚持党领导京津冀协同发展。六年来的实践表明，京津冀协同发展之所以能够取得如此显著的成效，关键在于以习近平同志为核心党中央的正确领导，充分发挥我们国家的政治优势和制度优势，强化各级党委和政府的责任。第二，坚持新发展理念引领京津冀协同发展。2016年，新发展理念首次写入了国家“十三五”规划纲要，与后来党中央提出的“高质量发展”一脉相承，贯穿于《京津冀协同发展规划纲要》全文。新发展理念的提出和实施进一步引领京津冀协同发展走向宽阔光明的发展道路。第三，坚持遵循规律推动京津冀协同发展。抓住北京非首都功能疏解这一牛鼻子推动京津冀协同发展，这是以习近平同志为核心的党中央遵循城市发展规律，统筹“一核两翼”功能和布局，稳妥解决北京“大城市病”问题的重大举措。另一方面，以习近平同志为核心的党中央看到区域一体化发展的基本趋势和城市群发展的基本规律，提出了京津冀区域加快建成世界级城市群的宏伟构想。第四，坚持战略定力推进京津冀协同发展。推动京津冀协同发展不宜一蹴而就，需要“一张蓝图干到底”的耐心和定力。党中央国务院对京津冀协同发展作了长远的战略部署，对每个阶段的重点任务也有清晰、周全的安排，确保这项长期性的工作“一茬接着一茬”有人干。
    二、“十四五”京津冀协同发展面临的形势和困难
    “十四五”将是京津冀协同发展关键的五年，又是国内外发展环境变化较大的时期。京津冀三地要积极应对各种重大风险挑战，同时也要把握好一些重大机遇。
    第一，世界百年未有之大变局将给京津冀协同发展带来错综复杂的外部环境。当前，世界经济政治格局正处于新旧体系缓慢更替的阶段，大国之间各种利益关系相互博弈、纠缠嬗变，中美经贸摩擦跌宕起伏，新冠肺炎疫情还在全球肆虐蔓延，“逆全球化”思潮风起云涌，5G、人工智能等新技术正在加速商业化应用。这些因素相互交织，复杂多变，给京津冀协同发展带来更多的变数。如，美国继续对我国科技公司极限打压势必对北京推进全国科技创新中心建设构成较大的威胁。
    第二，中华民族伟大复兴战略全局将为京津冀协同发展提供重要的战略指引。“十四五”将是我国在全面建成小康社会的基础上朝着第二个百年目标奋斗的第一个五年，是在危局中开好局的关键五年。党中央国务院将紧紧围绕中华民族伟大复兴战略全局统筹制定“十四五”国民经济社会发展规划和2035年远景目标，将对新时期京津冀协同发展提出新的要求。同时，“十四五”时期是京津冀协同发展战略呈上启下的关键阶段，不仅要巩固前期来之不易的成果，又要力争为圆满完成2030年的规划远期目标打下坚实基础。
    第三，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局将为京津冀协同发展创造有利的现实条件。“十四五”我国将继续深化供给侧结构性改革，深入推进高质量发展，大力实施扩大内需战略，积极推进产业链供应链重新布局和战略调整，形成自主可控、相对完整、具有国际竞争优势的现代产业体系。京津冀三地有望在这次战略布局调整中加快推进基础设施一体化、生态环境治理、区域协同创新等重点任务，着力解决一些长期想解决却没有解决好的老大难问题，并加快向现代化的世界级城市群迈进。
    “十四五”时期，在面对国内外形势变化的同时，京津冀协同发展还存在着一些值得高度重视的困难，主要包括：一是继续推进北京非首都功能疏解需要克服更多的困难。一方面，北京市疏解整治促提升专项行动积累了一些社会矛盾，遇到来自基层民众的阻力增多增大。另一方面，限于行政隶属关系，中央和国家机关下属服务机构和企业总部向外疏解的实施难度较大。二是北京城市副中心高端产业集聚能力不足。由于相关服务配套不到位，北京城市副中心短时间内还难以吸引城六区高端要素和业态转移。三是雄安新区开发建设的资金尚未得到有效解决。在不依靠土地财政的情况下，雄安新区开发建设中的资金需求量很大，但现在城市投融资模式不够清晰，社会资本参与度并不高，中央专项资金毕竟有限，地方政府财政压力比较大。四是大气污染治理效果巩固提升面临较大困难。目前，京津冀三地大气污染治理效果虽然显现，但每年仍然有一段时间会频繁遇到大气重度污染天气和沙尘天气，这种状况容易让社会产生质疑之声，更多民众担心这种强力治理手段是否可持续。五是京津冀产业向外转移势头明显下降。经过六年来的疏解，北京市一般制造业向外转移高潮期已经过去，并且，在现在经济下行压力下，需求不足导致了越来越多的工业企业不愿意投资和开工项目。六是公共服务共建共享面临比较多的体制机制障碍。京津冀基本公共服务不仅存在明显的发展水平差距，还存在政策、标准、监管体制、福利待遇等方面差异和障碍，从而导致了北京优质服务资源难以近距离向京外周边地区辐射扩散，京津冀三地人才流动和产业转移也因此遇到较大的阻力。
    三、“十四五”京津冀协同发展的主要思路
    随着国内外环境变化，“十四五”京津冀协同发展继续推进需要有一些新的思路和举措，才能完成既定的规划任务和目标，也才能真正打破行政区划分割，促进京津冀三地功能优化、产业转移协作和要素自由顺畅流动。具体而言，主要包括以下思路：
    第一，推动北京非首都功能疏解纵深推进。“十四五”时期，北京非首都功能疏解的重点是启动中央部分行政性、事业性服务单位和企业总部向外转移，同时在京外设立若干个协同发展的“微中心”，带动北京中心城区非紧密性的行政功能、服务业态和创新资源向外疏解。为了发挥好北京非首都功能疏解集中承载地的作用，雄安新区在城市建设过程中更应该精心设计、高标准打造国际一流的城市品质，建设高水平的创新体系，营造创新创业创造的优质环境，引进一批国际化的创新人才，培养一批具有引领优势的创新型企业。相应地，北京城市副中心要从城市建设转向发展产业，制定差别化、力度大的政策，以吸引北京中心城区高端要素和现代服务业转移集聚。
    第二，推动区域交通一体化的新拓展。“十四五”是京津冀区域城际铁路大规模建设的时期。京唐、京雄等城际铁路将建成通车，京石等城际铁路有望开工建设。京津冀13个主要城市之间的城际铁路网今后五年将加快联通结网，实现直达或减少换乘中转次数的“城城通”，在京津、京雄、京保石、京唐、京张、京承等重要线路实现公交化通行。雄安新区综合交通枢纽正在加紧建设，争取“十四五”进入运营后有望缓解大量通过北京过境中转客流。不仅如此，北京大兴国际机场顺利通航，将有利于雄安新区加快建设国际门户城市。
    第三，培育一批世界级产业集群。“十四五”京津冀产业转移协作将转向发展高水平产业链供应链阶段，电子信息、信息服务、高端装备制造、新能源汽车等产业要实现产业链跨地布局，钢铁、汽车、船舶、医药、化工等产业要实现基地化集中布局，金融服务、现代物流、健康服务等产业要向不同层次、差异化定位的城市功能区集聚。在产业发展方面，经过前几年的存量调整之后，“十四五”将进入“优存量、强增量、谋储量”的阶段，13个主要城市不论规模大小、行政等级都要着手培育一些具有国际竞争优势的“立市产业”和领军型的优势企业。
    第四，实施立体化生态环境综合治理。“十四五”京津冀三地要深入推进生态环境治理向纵深领域拓展，在大气污染治理和白洋淀生态综合治理的基础上进一步延伸至土壤污染、地下水超采和农业农村的污染治理，但不宜分而治之，而应该从地上、地面到地下进行整体、系统性治理，形成立体化的综合治理体系。为了确保这项任务顺利实施，体制机制创新和制度建设将是京津冀生态协同治理的重要保障，未来要重点围绕跨境河流、水源保护、生态功能区建设等方面引入市场主体参与生态环境治理，逐步探索建立市场化、多层次、高标准的生态补偿机制。
    第五，建立开放的区域协同创新体系。目前，京津冀协同创新仍处于项目对接的阶段，今后随着社会进步和技术手段升级，京津冀社会化、市场化、信息化的创新网络建设有望成为“十四五”区域协同创新建设的重点，创新合作形式也将从目前常见的委托研究或技术转让逐渐向伙伴式创新和技术投资转变，市场力量将成为区域协同创新的主角。与该趋势相适应的是，无接触式交流越来越多成为区域协同创新的交流方式，网上洽谈对接项目、网上协同研发、创新虚拟社区等工作方式将在一定程度解决了科技创新人才不愿出京发展的难题。
    第六，构建“智能+”优质公共服务体系。“十三五”京津冀优质公共服务已经开始探索建立远程教学、远程会诊等“互联网+”模式，“十四五”京津冀三地优质公共服务共建共享将进一步加快，从“互联网+”向“智能+”转换升级，并随着5G技术的大规模商业化应用而全面推开，覆盖面更大，更能将优质公共服务的供需精准匹配起来。举个简单例子，张家口的农村小学生可以通过特定的APP轻松地分享到北京市同类地区优质学校同步课程教学，这样的远程教学让这些京外的孩子能够更加精准找到适合自己的课堂。
    第七，以“两重一新”为抓手推进京津冀世界级城市群建设。一方面，京津冀三地要加快推进县城补短板强弱项工作，发展一批宜居宜业的中小城市，提高超大、特大和大城市的城镇化质量和承载力，推进5个左右都市圈率先建设，形成人口分布合理、都市圈带动、大中小城市协调发展的新格局。另一方面，实施一批“卡脖子”的水利等重大项目建设，建设一些互联互通的水利工程，将区域内的水利枢纽和调水干渠打通，增强区域内部水资源调配能力。此外，京津冀三地还要深入部署建设一批新型基础设施，壮大发展区域新动能，着力为数字化、网络化、智能化的现代社会提供有力支撑。
    第八，探索高标准的区域协同发展体制。如果没有大破大立，就没有高水平的协同发展。“十四五”京津冀协同发展体制建设的任务是，加强区域协同发展体制创新的顶层设计，建立高标准的区域协同发展体制，促进干部跨地交流任职、挂职成为常态化、机制性的制度安排，教育、医疗、社会保障、科技创新、对外开放等领域的体制将通过深化改革，逐渐减少差异，向融合发展方向迈进。
    参考文献
    [1]中国社会科学院京津冀协同发展智库京津冀协同发展指数课题组.京津冀协同发展指数报告（2017）[M].北京：中国社会科学出版社,2018.
    [2]蔡昉.“十四五”京津冀协同发展新形势新任务[N].北京日报,2019-10-18.
    [3]叶振宇.京津冀协同发展的重要进展、现实困难与政策建议[J].河北师范大学学报(哲学社会科学版),2019(5).
    [4]叶振宇.京津冀产业转移协作研究[M].北京：中国社会科学出版社,2018.
    张万春 张天华 张先林：北京联合大学应用文理学院。
    叶振宇,张万春,张天华,张先林.“十四五”京津冀协同发展的形势与思路[J].发展研究,2020(11):40-44.