刘宗林：统筹谋划构建乡村振兴战略的四梁八柱

    
    
    乡村振兴战略是党的十九大提出的七大战略之一，它贯穿着中华民族伟大复兴全过程，即使中华民族实现伟大复兴之后也不能忽视乡村。中国即使在21世纪中叶实现现代化之后仍然有4亿多人口在农村，乡村依然占据着国土面积的94%以上。因此，乡村振兴在时间上贯穿中华民族伟大复兴全过程，乃至复兴之后还要持之以恒坚持下去。作为“三农”领域的老兵，我认为要围绕六个“三”统筹谋划，努力构建乡村振兴战略的四梁八柱。
    着眼“三线”管控，优化乡村空间布局
    乡村是一个地域概念，《乡村振兴促进法》里面指的乡村是指城市以外的具有独立的经济属性、自然属性、社会属性的广大区域。既然是地域概念，要把空间布局好，离不开三条线控制线。
    第一，城镇开发边界控制线。改革开放以来，尤其是进入本世纪以后，城市过度扩张挤压乡村发展空间。据相关资料统计，2018年全国县城以上城市规划所划定的规划区占到国土面积20%，而实质上当年城镇面积占国土空间面积只有4%，这样规划城市发展，意味着将有更多的乡村空间被城市所侵占。造成这一问题的根本原因是规划管控不到位，规划调整过于频繁，城市开发边界没有明确控制。要科学划定城区开发边界线，并严控严管。调整土地供地方式和收益分配方式，大幅度提高城市扩张成本，引导各级政府将城镇化的重点从规模扩张转移到现有城区空间的提质改造上来。
    第二，生态红线。良好的生态是乡村振兴的内在要求，生态红线是生态宜居的制度保障。乡村的功能除了为社会提供粮食和重要农产品以外，另一个重要的功能就是生态功能。北京的沙尘暴单靠北京市努力是治理不了的，需要陕北、东北、华北、西北共同努力。回顾历史，世界四大古文明埃及文明淹没在沙尘暴中，作为丝绸之路的重要节点城市楼兰古国曾经辉煌了700多年后消失了。前段时间全世界都在关注15头大象从西双版纳一路向北直逼昆明，究其原因都是生态环境发生了变化。因此，中央要求各地生态红线控制的面积不能低于国土面积20%，湖南省按照高于中央的要求，将约20.61%的国土面积划入生态红线控制的范围。
    第三，永久基本农田保护控制线。习近平总书记多次指出中国人要把饭碗牢牢地端在自己手里，中国人饭碗里主要装着中国自己生产的粮食。乡村振兴的底线就是确保国家粮食安全，粮食安全的前提是要有与之匹配的耕地。《乡村振兴促进法》用了很大篇幅来论述耕地保护问题。中国几千年都吃不饱饭，感谢袁隆平和小岗村，技术进步和体制改革让中国人都吃饱了饭。粮食问题不但是个经济问题，同时还是个政治问题，粮食不是价钱高就可以买得到的。据统计，世界粮食每年总贸易量只供全体中国人吃5个月，如果哪天城市的超市里连续3天没有粮食卖，或许在一定程度上会造成民众恐慌，引起社会动荡。因此，粮食问题不光是钱的问题，基本农田作为耕地中的大熊猫，基本农田控制线一定要死死守住。要坚持多管齐下，建立数量质量对等的耕地“占补平衡”机制，实施高标准农田建设，确保数量不减少，质量有提高。
    着眼“三系”构建，推动乡村产业兴旺
    乡村振兴首在产业，如果产业不能振兴，后面的四大振兴都会成为空间楼阁。关于产业振兴，关键在于构建“三系”。
    第一，构建绿色生产体系。解决怎样生产的问题，就是要转变生产方式，实行绿色生产。中国用世界7%的耕地养活了全世界22%的人口，可谓一大奇迹。然而中国能创造这一奇迹是建立在高投入、高消耗、高污染的基础上，一切农业生产都是为了高产。然而人类过度地开发利用大自然，大自然也给予了我们人类一定的惩罚，如沙尘暴。人类和大自然是命运共同体，要和谐共生，哪怕是病毒，也有它的生存之道，你破坏了它的生存之道反过来就会攻击你。因此，要加快转变农业生产方式，推进适度规模经营和清洁生产，完善农业标准化体系，实施农药化肥零增长行动，发展生态循环种养，开展农业废弃物资源化利用，构建平湖区和山丘区生态消纳建设模式，确保绿色生产体系早日形成。
    第二，构建特色产业体系。回答生产什么的问题，乡村除了生产粮食和重要农产品以外，要提高乡村产业发展效益，就必须在延伸产业链上下工夫，在开发新业态上做文章。做大做强农产品加工产业，提升农产品附加值。要立足湖南物种资源多样性，自然环境立体性特点，发展人无我有，人有我特，人特我优的特色产业，以契合高端化、多样化的消费需求。
    第三，构建现代经营体系。回答谁来生产的问题，核心是谁来当农民的问题，要解决这一问题要明确两个方面，首先是谁愿意当农民，其次是要会当农民，现在要解决的首要问题是谁愿意当农民的问题。改革开放以来，之所以越来越多的年轻人不愿意当农民，主要原因是农业的比较效益太低了，农业在很大程度上具有明显的基础性、社会性和公益性，因而政府要承担一部分责任，美国农民收入的40%以上通过政府补贴实现，现在我们国家还没有这个能力。为了解决谁来当农民这个问题，核心是要研究构建现代经营体系，通过土地适度规模流转，解决适度规模经营问题，来增加农业比较效益。建立新型职业农民制度，促进土地资源向新型职业农民集中，使愿意种地、会种地的人获得更多土地经营权。适应人均耕地少、耕地分散细碎的省情，大力发展家庭农场、农民合作社。创新农业社会化服务模式，加快构建覆盖农业产前、产中、产后的全程社会化服务体系，推动小农户与现代农业有机衔接。
    着眼于“三基”提升，夯实乡村振兴基础
    城乡发展不平衡，乡村发展不充分，很大程度上表现在城乡基础设施和公共服务发展不平衡，乡村基础设施和公共服务是其发展的短板。
    第一，加强乡村基础设施建设。中国的城乡二元结构带来了城乡发展之间巨大差距。一方面表现在收入的差距，另外一个很重要的方面是基础设施差距。城乡基础设施差距的重要原因是城乡基础设施建设国家采取不同的政策，城市的基础设施由财政全额拨款，乡村的基础设施国家采取补助的方式，不足部分需要乡村自筹。因此，城乡基础设施的发展差距现在仍然很大。要按照“杜绝空白、改造落后、打通断头、建管并重、互联互通、持久共用”原则不断完善水、电、路、气、讯等设施。
    第二，农村的基本公共服务。城乡基本公共服务的差距也十分明显，如教育、卫生、社会保障等，曾经的乡村学校人气较旺，现在的家长为了让孩子不输在起跑线上，家里再穷，也要把孩子送到城里、城郊学校，父母亲全职陪读。乡村的卫生状况也是如此，现在尽管建立新型合作医疗，从经济负担上找到了解决了农民负担的一些出路，但是这些优质的医疗卫生的资源主要在城里面聚集。因此，要试点并推广农村公共服务设施国家助建、乡村所有、乡村管护的机制，提升设施可持续发展能力。健全全民覆盖、普惠共享、城乡一体的基本公共服务体系和农村留守儿童、妇女、老人关爱服务体系。
    第三，加强基层组织建设。基层组织建设涉及到乡村人才振兴和组织振兴。根据调研结果显示，一个村拥有一个能人往往就可以把这个村带活带好。实现脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接，核心是要解决好三个方面的问题。一是脱贫地区产业可持续发展问题。如何实现精准扶贫期间建立的产业可持续发展直接关系到脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接的成效。二是扶贫政策的可持续性。八年的脱贫攻坚，国家倾注了大量政策，这些政策能否可持续？三是乡村基层组织是否具有可持续支撑能力。这些年脱贫攻坚得益于各级政府派驻了大量的工作队人员，现在进入全面推进乡村振兴阶段仍然在派驻，未来能否通过5年的努力提高被帮扶村村支两委能力直接关系到脱贫地区乡村振兴的成效。因此，要完善农业农村干部培养、选拔、评价、激励机制，打造一支政治坚定、业务过硬、作风优良、充满激情、懂农业、爱农村、爱农民的农村工作队伍。
    着眼“三融”结合，推动乡村协调发展
    不同区域由于经济社会发展水平差异，乡村发展水平也存在较为明显差异，着眼“三融”结合，推动乡村协调发展，是乡村振兴的题中之义。
    第一，推动城乡融合发展。乡村振兴不能就乡村谈乡村，必须与新型城镇化结合起来考虑。离开城市的支持，乡村也难以实现振兴，因为目前主要优质生产要素都在城市。经过几十年的发展，我国现在已经进入了城市支持农村，工业反哺农业的发展阶段。现阶段的主要任务就是要构建城乡资源要素双向流动的体制机制，吸引城市的优质生产要素向乡村流动，或者在城乡之间流动，为乡村发展提供优质的要素支撑。因此，要推进城镇基础公共服务向农村延伸；提升农村“内在气质”和“外在颜值”，强健农村发展“骨骼”和“血肉”。
    第二，推进农村三产融合。乡村第一产业以传统的种养产业为主，利润相对较低，乡村第二产业以农产品加工为主，能提高农产品的附加值，乡村第三产业包括电商、冷链物流、乡村旅游、康养健身，随着我国逐步步入中等发达国家行列，乡村第三产业发展空间不断扩大，尤其是乡村旅游和康业产业前景光明。因此，要按照国家关于乡村一二三产业融合发展的要求，积极谋划乡村产业融合发展路径。
    第三，推进农村区域融合。推进农村区域融合主要解决农村地区区域发展不平衡的问题，同样是农村，长株潭地区的农村和大湘西地区的农村在经济发展、社会发育程度、农民文明素养等方面差距都比较大。因此，这些年省委省政府采取了很多措施，比如长沙市对口支援龙山县。扶贫攻坚期间中西部地区和东部地区的建设扶贫对口，如山东济南支持湘西自治州。推进农村区域融合就是要缩小我省四大板块农村发展差距。打破农村行政区域界限，科学制定农业农村发展规划，对地理位置相邻、文化习俗相近、发展基础相似、资源禀赋相类的地区，实现统一规划、统一管理，建设跨区域农业产业，连片打造跨区域美丽乡村。
    着眼“三治”并举，强化乡村治理的能力
    推进乡村治理体系和治理能力现代化建设是实现乡村全面振兴、巩固党在农村执政基础、满足农民群众美好生活需要的必然要求。
    第一，坚持德治为先。德治是中国传统的治理方式，中国几千年主要依靠德治，这也是中华文化精髓所在，中华文化从汉唐以来就是以儒家文化为核心，汉武帝废黜百家，独尊儒术，仁义礼智信、三纲五常来管理社会和治理国家。新时代德治仍然是治理国家的重要要素。因此，要以社会主义核心价值观为引领，坚持教育引导、实践养成、制度保障三管齐下，加强乡村思想道德教育，推进社会公德、职业道德、家庭美德、个人品德建设，形成文明乡风、良好家风、淳朴民风。
    第二，坚持法治为本。社会发展的潮流终究向法治迈进，不管多艰难，法治是现代社会管理的最佳方式，管理最规范，成本最低，效益最好，最可持续。因此，习近平总书记把全面依法治国作为“四个全面”的重要内容。因此，要加快乡村立法，形成完善的法制体系；增强基层干部法治观念，提高依法治理能力和水平;加大普法宣传，培养农民依法办事习惯。
    第三，坚持自治为基。我国有五级政府，乡镇以下属于自治组织，充分发挥自治组织的基础性作用必须要理清基层政府和自治组织责任边界。村党支部书记和村委会主任不是国家公职人员，其身份依然是农民，养家糊口主要是靠自己的劳动收入。自治范围以内的事情是他们的职责，自治以外需要政府来购买服务。对于如何自治，关键是要充分发挥农民在乡村治理中的主体作用，强化村民自我教育、自我服务、自我管理；引导农民制定符合时代要求的村规民约。
    着眼“三改”同步，增添乡村振兴动能
    农村改革是我国启动改革开放的起点，仍是当前全面深化改革的一个重点。改革是乡村振兴的重要法宝，要解放思想，逢山开路、遇河架桥，破除体制机制弊端，突破利益固化藩篱，让农村资源要素活化起来，让广大农民积极性和创造性迸发出来，让全社会支农助农兴农力量汇聚起来。
    第一，深化农村土地制度改革。中国的问题是农民的问题，农民的问题是土地，土地是农村一切问题的核心，中国革命和改革始终都绕不过土地问题。对于现阶段而言，核心就是要不断完善好农村承包地“三权分置”改革，同时积极推动集体经营性建设用地入市和农村宅基地制度改革。
    第二，深化农村集体产权制度改革。通过深化农村集体产权制度改革增加农民财产性的收入，改革内容包括农村集体资产确权、农村集体经济组织成员确资格、农村集体资产股份量化及股份合作。深化农村集体产权制度改革，要坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占。严格依法办事，妥善处理各种利益关系。
    第三，深化农业支持保护制度改革。《乡村振兴促进法》里面专门有一章阐述农业保护制度改革。农村是基础性产业，不是完全市场经济产业，需要支持和保护。完善农业支持保护制度，要完善土地出让收入使用范围进一步提高用于农业农村比例的意见，纳入地方政府乡村振兴实绩考核范围。推动地方政府在一般债券支出中安排一定规模用于乡村振兴项目建设，扩大专项债发行规模支持乡村振兴。建立激励和约束机制，进一步做大农业信贷担保业务规模。推动制定温室大棚、养殖圈舍、土地经营权等抵押融资的具体办法。做好农业大灾保险试点、优势特色农产品保险奖补试点。推动制定出台普惠金融扶持新型农业经营主体的政策性文件。
    （作者系湖南省人大农业与农村委员会主任委员，此文系作者在湖南师范大学中国乡村振兴研究院学习《乡村振兴促进法》专家座谈会上的专题报告）