王勇 戎珂：政府对于平台的公共政策

    
    
    作者：
    王勇（清华大学经济学副教授）
    戎珂（清华大学社会科学学院经济学研究所博导副教授）
    来源：本文节选自《平台治理》.中信出版社.2018
    平台是多边市场中的重要组成部分，政府对平台的监管有重要的意义。同时，也应当看到，除了对平台个体的监管，政府也应对整个行业以及企业间行为进行监管。然而，由于多边市场与单边市场有着本质的区别，传统单边市场的监管政策并不适用多边市场。因此，政府针对多边市场的政策也应与传统单边市场有所不同，有所创新。本章我们会针对企业间、行业间的规范与监管进行分析说明。
    1. 企业不正当行为的界定：
    因为多边市场与单边市场在市场参与主体和市场范围界定等诸多方面存在较大差异，因此监管机构以往在单边市场上采取的监管方法和手段在多边市场上应用会遇到很大障碍，这对政府如何有效监管多边市场行为提出了更大的挑战。
    单边市场中的定价主要在于需求量、需求弹性以及边际成本，而基于多边市场的平台经济，在定价时有着更复杂的机制。关于这一点，有许多文献进行了研究，例如有学者（Rochet &Tirole，2003）研究了平台两边的价格弹性对于平台定价的影响，通过设定一个平台收取交易费的模型，得出了垄断平台在一边的定价与该边的价格弹性成正比的结论。阿姆斯特朗（2006）建立了模型，用于解释说明平台向两侧收取费用的情形，指出平台具有不对称定价的机制，当平台两边之间的网络外部性很强并且一边吸引的用户数量很多时，平台会出现低于边际成本定价的情况，也包括有时价格甚至可能为零或是为负。哈久（2004）也描述了一个平台收取注册费的模型，同时说明了平台的定价受到用户对于产品多样性偏好差异的影响，平台对于产品的供应者和需求者的收费侧重也受到这一因素的影响，当用户对于产品多样性偏好强时，平台侧重于从产品提供者一边收费;而用户对于产品多样性偏好弱时，平台侧重于从产品购买者一方收费。
    多边市场与单边市场在定价方式上有所不同，后者的定价是根据边际收益等于边际成本原则，而多边市场的最优价格与边际成本不具有必然联系，一边的价格可能低于其边际成本甚至为零。多边市场定价的特殊之处就在于其往往在平台的一边收取低价或者免费补贴，而在平台的另一边收取相对高的价格以收回成本并赢利。根据戴维·埃文斯（David Evans，2003）在《双边市场中的反垄断问题》一文中所描述的情形，在现实经济中，这种"不对称定价"行为对于双边市场平台来说是普遍和理性的行为。比如，电话黄页通常免费赠送给电话用户，但是对在黄页上刊登广告的企业收费;银行信用卡平台对于持卡人收取比较低的年费，对于商家则收取比较高的交易费用。
    对于多边市场来说，采取这种定价方式的原因在于，平台两侧用户之间存在交叉网络外部性。阿姆斯特朗（2006）将"交叉网络外部性"解释为"一边用户的净效用随着另一边用户数量的增长而增加"，指交易平台对外部性较强的一边用户制定的价格往往低于其边际成本，甚至免费吸引该边用户到平台上来，然后通过交叉网络外部性的作用吸引另一边用户到平台上进行交易，并在另一边收取高价以保证平台的收入和盈利。多边市场的定价策略的关键是将用户的外部性内部化，为交易平台的两边吸引尽可能多的用户。因此，一些在单边市场中的掠夺性定价行为，如果放在双边市场下来看就并非厂商为了攫取高额利润而进行的不正当竞争行为，而是因为双边市场的特性而决定的定价策略。
    因而，对于单边市场的垄断行为、不正当竞争行为的监管主要在于对定价的管控，而对于多边市场来说，需要政府需指定的公共政策将更加复杂。总体来说，政府对多边市场进行监管内容主要集中于对垄断和不正当竞争的限制，前者是为了防止个别企业通过定价或其他方式损害其他企业或消费者的利益、扰乱市场秩序;后者是防止企业与企业之间互联互通、侵害消费者权益及社会整体利益。监管的方式主要在于公共政策，细分来讲，对于垄断行为的监管，重点在于出台规制政策;对于不正当竞争的监管则在于为立法和执法机关提供立法建议。
    2.反垄断需要创新
    在传统单边市场中，通过考虑边际成本制定最优价格，但是在多边市场上由于涉及更多市场主体，通常会出现"补贴方"和"被补贴方"，如果从边际成本的角度来看，可能存在一方的价格明显低于边际成本，而另一方的价格明显高于边际成本的情况，如果以单边市场最优价格的评判标准看待多边市场的这种非对称的掠夺性定价结构，就可能对多边市场的定价策略产生误读，导致多边市场被误认为是垄断行为。
    考虑到多边市场定价机制与单边市场相比更加复杂，所以对于监管机构来讲，能否充分分析多边市场的价格影响就显得尤为重要。我们主要从多边市场不同平台之间的竞争和合并两个方面考察相应市场行为是否构成垄断。
    一是企业之间竞争的情况∶对于多边市场企业之间的竞争而言，涉及对企业的反垄断调查，最主要的是要对"相关市场"有明晰的界定。在单边市场上，我们通常采用"假定垄断者测试"（SSNIP）的方法定义相关市场，判断企业是否具有显著的市场力量。具体做法是指，假定某企业商品价格上升5%，观察消费者是否会转而消费其他的替代品，如果存在消费者变化，则另外的产品市场就可以定义为原市场的相关市场;此外，至少以一年为期限，观察价格上升是否会给企业带来利润的增加，如果存在利润增加，则可认为该企业存在垄断力量。
    但在多边市场存在多种参与者，而且通常存在"补贴方"和"被补贴方"，以价格涨跌为讨论基础的"假定垄断者测试"存在明显缺陷。为此，在如果在多边市场上应用"假设垄断者测试"必须对模型进行修正。
    以"3Q"（360和腾讯）的诉讼案为例，"3Q"为用户提供的服务基本都是免费服务，传统的"假定垄断者测试"在该案运用时遇到瓶颈，此案也推动了对多边市场中关于垄断的争议解决的立法完善与政策跟进。广东高院在确定相关市场的界定标准时，既考虑假定垄断者能否通过降低商品质量或非暂时性地小幅提高"补贴方"（广告商）的价格而获取利润，并且考察在这个过程中用户是否会出现其他替代需求。虽然广东高院的这种方法也遭到一些质疑，但确实也可以看作是"假设垄断者测试"在多边市场应用的一种创新。
    二是企业之间合并的情况∶对于多边市场企业的合并，多边市场特有的网络效应导致市场很容易出现单一平台主导的局面，一旦形成单一平台主导市场，就会涉及单一平台是否存在市场垄断。在多边市场上，我们通常采取"合并模拟"（merger simulation）和"回归分析"（regression analysis）的方法评估多边市场合并对价格和市场格局的影响。这两种方法都平衡了平台合并前后，市场力量和成本节约两方面的影响（Rysman，2009）。
    2012年，国内两家影响力很大的视频平台优酷与土豆完成了合并，市场份额达到了接近50%的高位。此后各方一直有对于优酷土豆形成垄断的担忧，据新华网发布的调查结果显示，有62.1%的调查对象认为这一合并将导致垄断趋势，但同时也有业内专家指出，市场份额的扩大并不一定导致垄断产生，还需具体分析合并后整个市场的变化。事实上在两家合并后的一段时间内，其他视频平台也采取了相应的提高竞争力的措施。
    同时，在分析对企业合并可能带来的垄断趋势，，政府应当有怎样的监管思路的时候，应当灵活运用上述两种分析方法。假设我们探讨优酷和土豆两家互联网视频网站的合并是否会造成市场垄断的问题，在采用"合并模拟"或是"回归分析"的方法进行分析时，一方面我们要考虑优酷和土豆的合并是否会带来更大的用户群体的市场占有率，造成市场势力的增加;另一方面，我们要考虑与用户单独享受优酷或是土豆带来的服务相比，享受优酷和土豆共同带来的服务能否给用户带来更多的产品选择、降低用户的搜寻成本，提升接受服务所带来的满足感。如果通过模拟或是回归分析，发现这种合并能够带来社会福利的增加，那么就不能构成市场垄断。
    企业合并会导致合并后的企业在市场控制份额与影响力、受众广度等方面发生较大的改变，形成垄断的可能性也相对增加，政府对于这种情况的监管应当在两方面进行注意，一是保持警惕与敏感度，二是以更加全面的视角来看待。如北京大学法学院邓峰教授提出的，随着互联网平台经济的发展，政府相关监管、归责的设定也应当以社会总体效率为衡量标准和目标，而不仅仅是由对于市场份额的划分来确定。
    3. 对不正当竞争的监管
    （1）竞争手段越界问题
    2010年腾讯起诉360不正当竞争案产生了重要的影响。在这一案例中，争议的焦点之一在于双方均有推出带有屏蔽对方相关软件功能的己方软件，对于使用者的自由选择权与知情权造成了伤害;其二在于，360透露Q0有泄露用户隐私的嫌疑，是否构成对腾讯的名誉权的侵害;其三在于，腾讯在360发布己方泄露隐私的消息之后，曾采取在所有安装360软件的电脑上下架QQ软件的做法，这种做法是在与竞争对手进行竞争的同时对使用者的权益的侵害，由于腾讯与360所占市场份额均十分庞大，这种举动侵犯了使用者的自主选择权，并且是一种变相的拒绝提供服务的行为。
    提供同质服务的企业之间存在市场份额方面的竞争，采取一些竞争性的战略是可以理解和接受的，但同时也需要注意手段的合法性以及对社会整体福利的影响。企业之间的不正当竞争问题属于行业内企业间的纠纷，对于这一现象的规制主要是通过法律手段，政府的监管职能则是为立法提供建议。
    由我国《反不正当竞争法》中的相关规定，可以将社会经济生活中主要的不正当的竞争行为总结为以下类型∶假冒或仿冒行为，公用企业的不正当竞争行为，虚假宣传行为，行政垄断行为，商业贿赂行为，侵害商业秘密的行为，搭售行为，以低于成本的价格销售商品的不正当竞争行为，有奖销售行为，商业诋毁行为等。而案例中360与腾讯之间的竞争行为均是企业希望以不正当的手段在市场竞争中获得优势的方式，也是需依法进行监管的行为。
    而随着市场经济的发展，一些新型的不正当竞争方式逐渐出现，我国的《反不正当竞争法》自1993年施行以来没有经过重大的修订，加快完善法律规定是政府监管市场中不正当竞争的重要途径。
    （2）互联互通问题
    
    
    多边市场上的不同平台商如果能够实现互通互联，从整个市场的角度来看能够进一步激发市场活力，创造更大的价值。但是在现实中，有些大型的平台企业为了实现自身利益的最大化，会采取故意屏蔽其他平台企业信息或是资源的情况。一旦平台企业单方面对其他平台企业的信息进行阻拦，就很可能形成市场失灵，造成社会总福利的减少，这就要求政府部门必须在多边市场的互联互通问题上多下功夫，尽可能协调好平台企业自身利益和多边市场参与者福利之间的关系。
    微信对淘宝链接的屏蔽就是一个典型的例子。淘宝的商品链接在微信里无法直接打开，用户只能复制链接到淘宝App里或浏览器里打开再跳转到淘宝App界面才可以浏览。微信因私而不顾用户利益，强行阻碍平台间的互联互通，人为地剥夺了用户的选择权。同时，阿里巴巴也屏蔽了通过其他途径进入淘宝的渠道，它曾屏蔽过百度的抓取，屏蔽过蘑菇街和美丽说的流量来源。除微信和淘宝之外，京东让用户无法用支付宝进行支付也是阻碍了平台间的互联互通。
    2017年6月，顺丰速运与阿里巴巴旗下的菜鸟快递公司爆发了一场争端。在此之前，顺丰作为国内领先的快递公司，有自建的物流体系"丰巢"，同时与作为数据物流平台的菜鸟快递有广泛的合作，二者各有自身优势，合作能够促进物流业和谐发展。2017年6月初，菜鸟表示顺丰暂停了其自身的物流数据接口，顺丰对此进行反驳，称此举是由于菜鸟方面要求提供无关的客户隐私数据，为了维护信息安全，因而暂停数据接口服务。而菜鸟则指责对方恶意夸大，己方要求仅在正常的商业范围内。双方各执一词，矛盾逐渐升级，菜鸟通过网络发布声明，"紧急建议商家暂时停止使用顺丰发货，改用其他快递公司服务"。
    这场争端从表面上看是互相指责对方破坏客户信息安全、为了争夺客户，实则本质上是对数据信息的争夺。顺丰和菜鸟指责对方使用信息超越权限，实际上是由于双方在数据合作方面未能达成合意，产生了矛盾，借此表现了出来。顺丰凭借自家飞机与高铁运输协议，能够为用户提供高效的服务，其订单构成中商务订单占很大一部分，并不过分依赖淘宝订单，因而不愿将数据信息向菜鸟开放，同时其选择腾讯云服务也是为了避免对阿里系的过分依赖，菜鸟则希望顺丰能够将数据移至阿里云平台。
    从更深层面讲，这一争端也反映了腾讯和阿里在数据方面的争夺，菜鸟物流作为阿里系企业，希望顺丰能够从腾讯云切换至阿里云，而腾讯云则公开表示，将协助顺丰方面建设云端，做好用户的信息保护工作。随即，国家邮政局对双方进行了调解，强调应当重视为消费者提供良好的服务，希望恢复合作共同努力，之后双方握手言和，争端逐渐平息。
    菜鸟公司要求顺丰把丰巢全部数据系统数据接入菜鸟网络体系的做法是一种限制竞争行为，随后发布声明要求卖家停用顺丰，更损害了正常市场中的连通性，对于平台中的卖家与买家双方的体验均造成了困扰。
    对于此类行为，政府应当加强监管，以此案例为例，监管主要应当体现在两个方面∶首先，出现此类事件时相关部门应当及时进行调解，如本案中的国家邮政局，这是在短时间内最小化平台用户损失的方法，尤其是物流这类对时效要求较严格的行业。其次，应当加强相关政策规范的制定力度，目前来看，电商物流等平台之间虽然合作紧密，具有利益联结关系，但依然缺乏规范，不正当竞争行为难以从源头处得到控制。
    互联互通会改变多边市场企业的竞争格局，如何在互联互通过程中平衡各方的利益，拿捏好发展互联互通和平台竞争的关系，促进多边市场的健康有序发展是公共监管必须面对的问题。
    可以看出当前市场中的互联互通良好有序的发展仍面临着许多阻碍和挑战，应当加强立法规制。
    4.对公共政策的建议
    通过前面三节内容，我们对多边市场中企业不正当竞争行为、垄断行为应有新的界定，相对的，政府的公共政策也应与传统单边市场有所不同。对于公共政策的制定，我们有以下两点
    建议∶
    第一，政府应明确监管主体。对于企业在市场中的垄断行为、企业与企业的不正当竞争行为、企业与企业的不正当竞争行为等，首先需要明确监管主体，避免出现监管部门相互推诿的情况发生。由于涉及争议双方企业、市场整体、消费者等多方的利益，加之法律法规相关规定不甚明确，在发生事件时可能出现监管主体不明晰的情况。例如在腾讯与360的诉讼纠纷案中，参与调解的主体先后有工信部、公安部、国家发改委等，主体众多使得责任相对难以明确。从立法来看，我国的竞争法采取两元化的方式，反垄断的监管执法主体主要是商务部、工商总局，以及国家发改委，而反不正当竞争则主要是各级工商管理部门进行日常监管，企业之间提起诉讼则会进入司法程序，由于反垄断的监管主体较多，需要进一步加以明确各主体的职责。
    第二，政府应改善监管体系。首先，加强对事实行为的监管。根据在多边市场环境下对不正当竞争行为以及垄断行为的界定，应可以发现部分企业已经构成实施行为的不正当竞争或是垄断，政府应当对此类行为进行立即制止。其次，提高监管技术。政府应该加强对现有科技的运用，加强对数据的分析。比如，可以对企业的定价行为进行实时地、精确地监控分析，这样不仅能够及时制止不正当行为，更能够免去企业的侥幸心理，使得市场更加规范。最后，完善监管策略，使事前预防政策与事后惩罚措施相结合。政策的制定不能仅仅是事后的惩罚，更应该防患于未然，在预防方面就使企业无漏洞可钻，避免造成事后的纠纷。