贾康 张晶晶：论积极财政政策与稳中求进

    
    
    中央决策对于稳中求进的要求与积极财政政策服务国家大政方针的功能作用
    一、领会历年中央经济工作指导精神，明确认识稳中求进的工作总基调
    稳中求进的工作总基调是我国经济建设在发展中对于正反两方面历史经验的深刻总结。新中国成立以来，党在领导社会主义现代化建设的过程中积累了宝贵经验，改革开放中实现经济起飞，形成经济总量全球第二、制造业产能全球第一的新的发展基础后，面对顺应客观规律而认识、适应和引领新常态的历史性转换过程，保持经济稳定发展至关重要。稳中求进的方针，正是在深刻总结经验教训的基础上提出的。
    1996年，我国历经三年宏观调控，成功抑制通货膨胀并保持高速的经济增长后，中央政治经济会议工作曾提出过“稳中求进”的指导方针。2008年后成功抵御世界金融危机冲击、2010年经济增速重回10.6%后，年末的中央经济工作会议上，再次重申“稳中求进”指导方针，强调把握和处理好改革发展稳定的关系，是基于决策上已充分考虑到中国进入“中等收入经济体”发展阶段后，所必须处理的对接“高质量发展”问题。
    2012年党的十八大以来，面对世界经济复苏乏力、局部冲突和动荡频发、全球化发展出现逆流的外部环境，以及我国经济发展在认识、适应和引领新常态过程中经历的一系列深刻变化，党中央始终坚持稳中求进工作总基调，统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，同时进一步深化和丰富了对经济运行主要矛盾方面在于结构失衡的认识，明确提出了供给侧结构性改革的战略方针，将其作为推进我国现代化战略的主线。2016年12月，习近平总书记在中央政治局会议上明确提出，稳中求进工作总基调是我们治国理政的重要原则；2017年党的十九大报告把坚持稳中求进工作总基调作为“坚持党对一切工作的领导”的重要内容，纳入坚持和发展中国特色社会主义基本方略之中。2017年中央经济工作会议，又将其明确为习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要内容，进一步凸显了稳中求进工作总基调在治国理政中的重要地位和作用。
    在经历2020年“大疫之年”的严峻考验之后，2021年，我国复工复产继续推进，防疫在局部散点为主的重点防疫结合全面“清零”取向之下进入常态化，上半年增速回升态势明显，但在三季度后，需求收缩、供给冲击、预期转弱等“三重压力”交织，迫使经济增速回调，2021年第四季度的经济发展增速已降至年度同比4%，2020年与2021年两年与2019年可比口径上，增长速度仅为两年平均5.1%，发展情况不容乐观。2021年12月的中央经济工作会议着重指出，2022年经济工作必须把握好“稳字当头”和“稳中求进”的总基调，坚持贯彻经济建设为中心的党的基本路线，“着力稳定宏观经济大盘，保持经济运行在合理区间，保持社会大局稳定，迎接党的20大胜利召开”。
    在此发展背景下，领会中央经济工作会议的指导精神，可知面对当下现实问题，必须积极应对需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力，抓住发展的硬道理，宏观调控政策需更加稳健有效，要聚精会神地经过努力将经济增长速度于扩大内需、构建内循环为主体的双循环新发展格局中保持在中高速合理区间。这也正是继续实施积极财政政策的基本依据。
    二、积极财政政策服务中央大政方针的认识框架
    面对当前问题以积极财政政策服务全局的认识框架，可进一步分为以下三个维度加以政策重点内容与功能的认识厘清：
    第一个维度，在“积极财政”表征之下，应掌握好总量方面以扩张性为导向的调控优化。积极财政政策，首先是总量上一定具有扩张的特征，中国实施更加积极的财政政策，是充分考虑经济大势的客观需要。在引领新常态中，我们于2018年突遇不期而至的中美贸易冲突，之后升级为多领域的贸易战、科技战与外交战，外部的不确定性上升，这些又交织于改革进入深水区的内部矛盾凸显，市场预期不佳，经济下行压力持续加大。2020年疫情冲击再叠加上来，使压力更为彰显。2021年三季度后，则是又有必须正视的“合成谬误”与“分解谬误”因素的负面影响，催化三重压力的加码。在不确定性和下行压力面前，主观可努力的基本方向，便是为了掌握好不确定性中的确定性，在已达成广泛共识的推进改革与扩大开放中，攻坚克难啃硬骨头，同时必须掌握好双循环的相互促进，积极扩大内需，以财政政策的扩张性安排配合货币政策保持市场流动性合理充裕，扩大有效投资和拉动国内外消费潜力的释放。在充分考虑现实需要后，“有为”政府必然需采取更加积极的财政政策保持经济运行的高质量与可持续。
    第二个维度，积极财政政策的不可替代性在于其应在优化结构方面发挥特定的功能作用，配合货币政策做总量扩张的同时，一定需要更多承担优化结构、支持发展的任务。因此，积极财政政策必然要在助力总量扩张的同时，充分考虑服务于结构优化的重大问题。首先，在中国构建现代化经济体的主线——供给侧结构性改革进入深水区后，需要注重的更具有挑战性的问题，是配套改革中的制度机制结构优化，必须配合全面改革，在经济社会转轨中处理好政府与企业、中央与地方、公权体系和公民之间的复杂关系。比如，在扩大开放方面积极推进放宽金融准入，在扩大开放和改革的互动中间，更好地支持多种经济成分全面发展。领导人已明确了民营企业“自己人”的政治地位后，在积极财政政策调整优化结构时，应当乘势优化支持民企发展的机制与政策，并在混合所有制方面，真正切实推进相关改革争取共赢，即在标准化的现代企业制度的框架之下，使所有经济成分可按照命运共同体的共赢目标来达到最大程度的呼应与协同。政府必须牵头正确设计和实施的产业政策、技术经济政策、区域政策、收入分配政策等，都有鲜明的“突出重点、统筹协调”的结构化、差异化特征，都与财政政策息息相关，财政政策在这些方面发挥积极作用是不可缺少的环节，而且需要特别注重与这些政策执行相关的机制创新优化。
    第三个维度，中国要完成经济社会转轨，财政还必须动用公共资源去积极推进在改革深水区的攻坚克难。在适当提高赤字率、扩大公债规模的总量扩张中，要特别注重结合减税降费降负，这既是扩张需求之举，也是引导微观主体释放潜力优化供给结构之策；不仅需将资金用于支持全方位的经济活动需要，还需“花钱买机制”，把调控、服务寓于必会付出一定成本的改革之中。
    积极财政政策的使命在于，服务于国民经济、社会发展全局和最高决策层战略方针的贯彻实施。在总量调控、结构优化与辅助经济社会转轨三个维度之下，掌握好可把握的确定性，才能够引出积极财政政策对于中央大政方针贯彻和发展全局更为优化、加力提效的支持和服务。
    实施积极财政政策助力稳中求进
    一、积极财政政策助力稳中求进的总体要求与基本要领
    坚持稳中求进工作基调的基本要领，需首先加强全局的统筹协调，而设计与调整财政政策、推进深化财税改革，均将对全局发展产生影响。积极财政政策为达到稳中求进的工作目标，必须站在全局考虑，将短期目标联结于2035年中长期远景目标的实现，于统筹规划的同时，做到“不把长期目标短期化”“系统目标碎片化”。要防止局部合理政策叠加实施，反致负面效应凸显，防止政策的执行上“一刀切”误区，全面贯彻落实党的十九大、十九届历次全会和中央经济工作会议精神，在稳字当头、稳中求进中，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局。
    积极的财政政策要提升效能，必须更加注重精准、可持续，为稳定宏观经济出力，在对赤字率和公债作适当安排的前提下，应增强国家重大战略任务财力保障，优化支出重点和结构，提高资金使用效益，持续改善民生，推动高质量发展。
    积极财政政策助力实现稳中求进总体要求，在新发展阶段中提升效能，注重追求经济运行的高质量与可持续性，其工作安排思路与任务重点，应把握部门领导已明确表述的四个重点：一是在宏观层面，自上而下实施更大力度的减税降费，保障与提升市场主体的活力；二是在财政资金使用上，保持适当的支出强度，并提高支出的精准度与方向性；三是在地方调控层面，要更合理安排地方政府专项债券，保障重点项目的建设；四是在民生基本兜底保障方面，加大中央对地方的转移支付力度等。
    二、积极财政政策助力稳中求进的五大具体工作要点
    在明晰积极财政政策助力稳中求进的总体要求与基本要领的大前提下，以及把握当前阶段积极财政政策在落实总量调控、结构优化与辅助经济社会转轨的三大维度背景下，笔者认为，可随前述四个重点概括提出积极财政政策应有与之相对应的五大具体工作要点。
    1.在全局总量调控方面，赤字率的调整与各个年度的举债规模有必要做进一步优化安排
    首先，财政政策配合货币政策实施总量扩张，其扩张度加码的操作空间内，必然会涉及提高赤字率。依照合规的流程，财政部门必须通过预算程序来提高赤字率、加大发债规模。国际上目前对于国债规模的经验性判断标准，如《马约》中对国债负担率60%、赤字率3%的预警线，仅为当时所取的整数关口，并非严格精细量化得来。而从欧盟实践经验可知，不得不放宽后尚未出现特别大的问题，但其中仍要秉持审慎态度。国内的赤字率在经历新冠疫情的大考之年后，已由2020年的3.6%以上回调至2021年的3.2%左右。可进一步考察总结财政政策实施中关于赤字率安排方面的国际国内经验，尽量充分考虑后期可能出现的风险，预留出可调整的政策空间。综合考虑当前经济运行中面临的预期转弱，应积极审慎考虑在赤字率方面，做必要的较高水平安排，2022年的赤字率建议可适当高于前一年。其次，我国公债的举债规模跟赤字率提高正相关，在偿还本金压力较低的情况下，可更多考虑适当扩大年度举债规模。可参考的公共部门负债率，中国目前为50.5%，而欧元区平均为84.1%，美国已达106.9%，日本为236.6%。我国公共部门债务余额与GDP之比，尚在安全区内，实际属于相对保守状态。国内经济发展仍有大量潜力空间值得发掘，城镇化的推进也还有相当可观的纵深空间，相比于国际发达经济体普遍在城镇化率70%以上才由城镇化快速发展阶段转入稳定发展阶段的经验，我国没有水分的“户籍人口的城镇化率”，现仅为44.38%，考虑另一“常住人口城镇化率”的情况，可适当作向上的调整，也尚处于纳瑟姆曲线上高速发展期的中间位置。在之后相当长时间内，我国依靠城镇化伴随工业化进程释放动力源发展引擎作用带来的红利，于中高速发展中也会表现为独特的“巨国模型”情况下经济社会成长性的超常规，特征，从而在公共部门负债率按不变掌握的情况下，也会进一步扩展公共部门负债安全区的绝对规模。
    2.强调加大减税降负力度并高水平贯彻落实
    据国家统计局公开数据显示，2021年新增减税降费约1.1万亿元，整体上聚焦于支持中小微企业、科技创新、实体经济发展。其中，支持小微企业发展的税收优惠政策新增减税2951亿元，小规模纳税人增值税起征点从月销售额10万元提高到15万元，发生新增减税667亿元；实施小规模纳税人增值税征收率由3%降至1%，发生新增减税1853亿元。允许企业提前享受研发费用加计扣除政策，全国累计有32万户企业提前享受研发费用加计扣除政策优惠，减免税额3333亿元。落实增值税增量留抵退税和企业购买设备器具一次性税前扣除政策，累计已办理留抵退税1322亿元；实施企业购买不超过500万元的设备器具一次性企业所得税税前扣除政策，新增减税781亿元。加大结构性减税力度中，对于企业研究开发费用税前加计扣除比例，当前规定，未形成无形资产计入当期损益的，在按规定据实扣除的基础上，
    
    
    可按实际发生额的75%在税前加计扣除；形成无形资产的，可按照无形资产成本的175%在税前摊销。对于这一鼓励企业创新研发的优惠，可进一步考虑是否还可提高其幅度及适用期限。而在继续推进减税的同时，对于税外负担“五险一金”和行政性收费等，应结合整体的税制改革作配套考量，并积极衔接推进房地产税等税种改革任务，总体上贯彻中央提出的逐渐提高直接税比重、优化税制结构的方针。
    3.优化财政资金支出结构，提高支出精准性，对于多年强调的支出压缩要求，可进一步从优化结构视角给予配合
    我国政府工作报告里连年提出的压缩一般性支出与三公经费等，均属于优化支出结构。对支出做“减法”，首先要基于事权的合理化。1994年分税制管理体制改革以来，从中央到地方，必然强调要推升事权、财权、财力的对应性，但目前事权界定在已取得显著进步的基础上，仍然需要进一步明晰化和精细化。与之相关的，还有政府支出规模的制度制约不到位、行政成本居高不下问题，这与“大部制”“扁平化”等攻坚克难的配套改革事项远不到位有关，应寄希望于随改革“啃硬骨头”的实质性推进来加以解决。切实提高财政支出管理水平，还应体现在“少花钱，多办事”，这要求制度创新、管理创新、技术创新互动的全面改革，既分别从这三方面着手，又加强三方改革的结合互动，并切实做好事前、事中、事后的绩效考核并落实问责制，配之以合理地于预算会计规则中引入权责发生制，强化优化跨年度的联结关系与落实问责制框架下的奖惩措施。压缩支出的同时，还要支持和保证重点项目支出，注重提高行政效率，促进服务型政府职能转变。
    4.积极财政政策贯彻中需正视和配合呼应收入再分配优化诉求
    中国的收入分配状况已被各方讨论多年，无庸讳言当前还存在较明显的问题，中央已明确地作出优化分配促进共同富裕的重要指导。基尼系数作为居民间收入差距的一项重要指标，如按照国际惯例将0.4作为贫富差距的警戒线指标，那么查得中国统计年鉴公布的国内基尼系数，2019年为0.465，2020年为0.468，可知国内贫富差距较大。为实现经济社会的长期稳定发展，必然要求我们在致力“做大蛋糕”的同时，也要处理好发展红利分配的“分好蛋糕”问题，这就势必涉及如何优化收入分配与缩小收入差距的三层次分配机制：初次分配需要在市场充分起作用的情况下，首先鼓励各要素充分发挥作用而“各得其所”地做大蛋糕；再分配则需要更多通过政府发挥作用，以税收和转移支付分好蛋糕，实现“效率激励”与“结果适当均平”间的合理权衡处理。在优化收入再分配中，必须以税制改革打造促进社会公平的稳定调节器。对于我国2018年的新一轮个税改革，需肯定个税改革体现了降低社会成员的低中端收入者的税负，加入了“综合机制”和专项扣除方面的强化与优化，但是“综合”机制只是综合了劳动收入，非劳动收入并未包含在内，而且45%的最高边际税率，现实生活中主要对应于中国最有素质和能力的专家型知识分子，在执行中已使很多中高端人才和最为涉及“人才竞争”的高新科技企业感受到压力，有待在后续的深化改革中把部分非劳动收入纳入“综合机制”覆盖面，并优化个税超额累进的税率层级设计，适当降低最高边际税率，以利促进高水平人才和高新科技企业创新活力释放。财政政策应在收入分配这一重点环节的改革事项上，着力促进分配格局和相关机制的优化。现阶段积极财政政策执行中，伴随着改革方面更突出的挑战性问题是直接税改革，应积极配合推进中央已明确的房地产税立法和改革试点扩围，逐渐提高直接税比重。个人所得税和其它直接税制的改革及其相关政策引导机制，还可在第三次分配（即公益慈善分配）机制起作用的领域和事项上呼应配合，起到引导作用。在优化收入再分配机制方面，财政的另一重要方面，是以转移支付扶助弱势群体、欠发达地区、低收入阶层，需有意识地抓住从当下到中长期、到未来整个中国社会进步方面不可回避的相关制度建设要领，与积极财政政策的结构性差别化机制紧密结合，来由近及远地优化掌握涉及收入分配的“抬低、限高、扩中”要领。
    5.积极财政政策需有力支持配套改革
    在支持配套改革方面，积极财政政策执行期中，有必要、也有可能来大有作为。比如，可明显洞见我国社保体系的“五险一金”中，基本养老的缴费水平过于高昂，“五险一金”加总后，更是将近40%的缴费率，在全世界已居最高之列。在近年推进改革之中，税务部门已合规取得基本养老缴费方面的收费权，在消除以往条块分割式管理缴费形成的众多即得利益阻碍后，可以抓住有利时间积极推进全社会基本养老金统一纳入一个“蓄水池”的改革，以充分发挥其互济功能，因为将基本养老金提升为全社会统筹安排，将明显提升资金调剂余缺功效；而且，与此同时可考量如何乘势适当降低缴费率，回应企业减负诉求。又比如，对于现存的几百种行政性收费，如何打破利益固化藩篱开创有效降负的新局面，涉及多个部门“拆香火”式的职能优化、机构精简的改革，因为被取消的部门不复行使审批权，将必然带动原由其派生的收费权的寿终正寝，并挤掉相关原部门对应的“设租寻租”空间。实质性深化配套改革，是攻坚克难当务之急，积极财政政策施行中，应充分利用好可把握的协同促进作用，将全局的改革方案向前推进。
    三、积极财政政策更好发挥功能应重视发掘PPP创新的潜力空间
    在我国双循环新发展格局下以有效投资带动有效消费，仍有相当可观的空间，客观上值得十分看重如何利用好政府和社会资本合作（PPP）创新机制的可行性空间。我国2021年底财政部PPP综合信息平台管理库纳入的PPP项目已达10120个，项目总投资金额超过15万亿元，由民营企业牵头的财政部入库的PPP项目已超半数。理性分析PPP项目对于积极财政政策功能的发挥，可知：其一，PPP项目的合力具有总量扩张性，在不增加赤字的同时，合理引导政府体外的企业与民间资本的资金力量参与投融资，并通过一定期间内的运营权满足社会民间资本“在商言商”的诉求，“四两拨千斤”式地提高了政府资金使用效能，和使多元主体优势互补地提升项目建设综合绩效；其二，PPP项目多集中于政府规范下的准公共物品供给条件建设，提供出有益于结构优化的公共工程、基础设施、产业园区建设和运营项目，以及综合连片开发项目，从而在整体上优化经济发展结构，增强发展后劲。其三，PPP项目具有混合所有制改革推进器作用，PPP项目运营必然涉及设立SPV(特殊目的合伙企业)，属于标准的股份制，其产权结构又必然不可独属政府，社会资本主体与政府实现了天然的混合所有，而在政府追求行政绩效的要求下，必然导致政府天然追求资金的放大、乘数效应而倾向于减少持股规模不求“一股独大”。因此，PPP项目自身兼具“积极财政政策”总量调控、结构优化与服务经济社会转轨的三大维度进步意义。
    总之，积极财政政策助力稳中求进工作总基调的贯彻落实，更好发挥其功能，应把握好总量扩张、结构优化与推进经济社会转轨的三维度框架，需要明确地认识和掌握提升效能、加强统筹的基本思路与要领，紧紧抓住优化赤字率与举债规模安排、高水平贯彻落实减税降费、优化财政有限资金支出效能、优化收入再分配与支持配套改革等五项具体工作要点，并需充分重视利用好PPP创新机制，打开其可观的潜力空间，以“四两拨千斤”式的政府资金放大作用，更好提升政府调控效能，服务于现代化发展全局。
    贾康，中国财政科学研究院研究员，博士生导师，华夏新供给经济学研究院创始院长。
    张晶晶，华夏新供给经济学研究院研究人员。
    （摘自《地方财政研究》2022年第2期《论积极财政政策与稳中求进》）