推动区域协调发展，夯实共同富裕的区域平衡发展基础

    摘要：推动区域协调发展对于实现全体人民共同富裕有着重要意义。中国推动区域协调发展的最终目的是实现全体人民的共同富裕。无论是计划经济时期，还是改革开放后中国特色社会主义市场经济体制的建设、巩固和完善时期，中国始终把推动区域协调发展作为经济发展的重要目标，经过长期的探索和不懈努力，中国的区域协调发展取得了明显成效，为实现共同富裕取得更加实质性进展奠定了有利的区域基础，突出表现为区域发展差距缩小、基本公共服务均等化水平改善、区域性整体贫困得到解决。虽然区域协调发展为中国实现共同富裕奠定了区域基础，但为了适应新发展阶段的要求，仍需通过完善区域协调发展的体制机制，进一步夯实共同富裕的区域基础，重点包括：加强制度基础设施建设，畅通区域内外循环，进一步提升国内统一大市场建设水平；在实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标中充分发挥政府作用；优化城乡一体化发展机制，扎实实施乡村振兴战略，进一步提升城乡协调发展水平；优化产业链布局，协同推进区域间产业链升级与社会升级。
    关键词：共同富裕；区域协调发展；产业链升级；社会升级
    基金：研究阐释党的十九届五中全会精神国家社会科学基金重大项目“驱动产业链供应链现代化水平提升的关键因素研究”（21ZDA023）的阶段性成果。
    一、推动区域协调发展与实现共同富裕的关系
    1985年，邓小平同志指出：“一部分地区、一部分人可以先富起来，带动和帮助其他地区、其他的人，逐步达到共同富裕。”习近平总书记在《扎实推动共同富裕》一文中明确提出“要增强区域发展的平衡性，实施区域重大战略和区域协调发展战略”，¹实现全体人民的共同富裕需要构建协调发展的区域格局。实现区域协调发展，不仅可为实现共同富裕奠定经济基础，而且是实现全体人民共同富裕的必由之路。
    1 参见习近平，《扎实推动共同富裕》，《求是》2021年第20期。
    推动区域协调发展，加快特殊类型地区的发展，是实现全体人民共同富裕的必然要求。实现共同富裕的目标，需要解决收入水平相对较低群体的收入提高问题，让其与其他群体的收入差距不是越拉越大，而是要有所缩小。实现这一目标的办法之一，就是提高特殊类型地区的发展水平。共同富裕不是各地区步调一致、同步达到较高的发展水平，而是各地区有先有后，先富带动后富，最终实现共同富裕。我国各地资源禀赋、能力水平差异较大，也很难在较短时间内达到稳定的收敛状态。但我国存在着数量众多、分布较广的革命老区、生态退化地区、边境地区、资源型地区、国有林场林区等特殊类型地区。这些区域的发展经过多年的努力，已经有了很大提高，但与全国较发达地区的水平相比，仍有不小差距，解决这些地区的持续发展问题，把这些地区的发展水平提升上来，不让其与较发达地区的发展差距越拉越大，有助于总体上解决收入相对较低群体的收入提高问题、缩小低收入群体与其他群体的收入差距，这是实现人民共同富裕的基础性要求。
    推动区域协调发展，实现区域协调发展的三大基本目标，是实现全体人民共同富裕的内在要求。2018年，《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》把区域协调发展新机制建设的任务分成了三个阶段：第一阶段，到2020年，建立与全面建成小康社会相适应的区域协调发展新机制；第二阶段，到2035年，建立与基本实现现代化相适应的区域协调发展新机制；第三阶段，到21世纪中叶，建立与全面建成社会主义现代化强国相适应的区域协调发展新机制。按这三个阶段，我国区域协调发展新机制建设已进入第二阶段。第二阶段对区域协调发展新机制提出的要求是，在显著缩小区域发展差距和实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当中发挥重要作用，为建设现代化经济体系和满足人民日益增长的美好生活需要提供重要支撑。²由此可见，实现全体人民的共同富裕是推进区域协调发展的最终目标。
    推动区域协调发展，建立统一的国内大市场是实现全体人民共同富裕的基础性支撑。现阶段我国提出在实现全体人民共富裕上取得更为明显的实质性进展，是建立在中国特色社会主义市场经济条件下的。现阶段我国实现全体人民共同富裕不能再像传统的计划经济时代一样、通过行政手段进行平均分配来实现，而要在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的基础上实现。2022年3月22日，《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布。《意见》明确提出了建设全国统一大市场的目标。建立全国统一大市场，是实现全体人民共同富裕的基础性支撑。只有建立全国统一大市场，我国的超大规模市场优势才能得到充分发挥，超大规模市场优势才能转化成推动经济增长、人民收入水平提高、人民生活水平改善的实际动能，从而为实现全体人民共同富裕奠定更坚实的物质基础。建立统一的全国大市场，要求破除地方保护和区域壁垒，清理废除各地区妨碍统一市场和公平竞争的各项政策。³这些措施将有效规范第一次收入分配，避免因影响公平竞争的政策或机制等因素造成收入分配不公和收入分配差距过大。
    2 参见《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-11/29/content_5344537.htm。
    3 参见《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，h t t p://w w w.g o v.c n/h o m e/2022-04/10/content_5684391.htm。
    二、我国推动区域协调发展的历史过程
    我国对于区域协调发展的探索可以分为两个阶段：第一个是计划经济时期我国对推动区域协调发展的探索；第二个是中国特色社会主义市场经济建设时期我国对推动区域协调发展的探索。对于这两个阶段，前者的主要特征是通过建立经济协作区的形式，推动区域协调发展，后者的主要特征是通过实施差别化的区域发展战略方式推动区域协调发展。
    （一）计划经济时期我国对推动区域协调发展的探索
    在中华人民共和国成立时，我国地区间发展差距很大，突出表现为工业发展水平地区间差距很大。毛泽东在“论十大关系”中把辽宁、河北、北京、天津、河南东部、山东、安徽、江苏、上海、浙江、福建、广东、广西等划为沿海地区，同时指出，我国的轻工业和重工业，约70%位于沿海，30%在内地，这是历史上形成的不合理的状况。为了解决沿海和内地工业发展极度不平衡问题，从“一五”时期开始，我国就有计划地将更多的重点项目布局到内地，以调整沿海和内地工业布局。第一个五年计划的工业布局的总体安排是，一方面合理地利用东北、上海和其他城市的工业基础，发挥它们的作用；另一方面则在华北、华中、西北进行新工业基地建设。为了实现这个目标，第一个五年计划将限额以上的694个项目，472个安排在内地，222个安排在沿海。这样的布局很显然会带来新的配套体系上的要求，客观上需在一定空间范围内对其他的资源进行重新配置。
    “二五”时期在地区工业发展上，我国提出各地的工业产值要尽快超过农业产值，工业布局上要求以协作区为单位，建立比较完整的工业体系，工业布局上要求适当分散。周恩来在中国共产党第八次全国代表大会作的《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议》报告中在谈到生产力分布问题时提出，为了合理地配置生产力，必须在内地有计划地建设新的工业基地的同时，充分地利用近海地区原有的工业基础。在充分利用近海城市原有工业基础时，应注意合理性：改建那些有必要也有可能改建的企业；在工业企业已经比较多的城市，一般地应该少建新的企业；新建和改建企业，必须注意到原料来源、产品销售、生产技术和运输方便等条件，注意同其他地区的合理分工。在工业地点的分布问题上，不论是内地的工业或者近海地区的工业，我们的方针是既要适当分散，又要互相配合。⁴为了实现上述目标，“二五”开始推动协作区建设。1958年6月1日，中共中央发出《关于加强协作区工作的决定》，明确了中央、协作区和省市等在经济发展中的地位和作用，坚持中央集权与地方分权相结合，中央各部委负责组织全国大协作、大平衡和必要的技术指导，东北、华北、华东、华南、华中、西南、西北等七个经济协作区负责组织协调区内有关省市，促进区域内部平衡和规划建设大型的工业骨干和经济中心。
    随着形势的变化，1964年5月15日至6月17日，中共中央在北京召开工作会议，讨论第三个五年计划。在会议期间，毛泽东提出：“三五”计划要考虑解决全国工业布局不平衡的问题，要搞一、二、三线的战略布局，加强三线建设，防备敌人的入侵。“四五”计划（草案）提出，将全国划分为西南、西北、中原、华南、华东、华北、东北、山东、闽赣、新疆十个经济协作区，在每个协作区内逐步建立不同水平、有特点、各自为战、大力协同的工业体系和国民经济体系。⁵为此，各地区按照中央有关计划安排逐渐建立起了小而全的工业体系。但是，“三线建设”不合理布局、低效配置资源等问题逐渐暴露出来。1972年11月13日，原国家计委召开研究1973年国民经济计划会议，认为近年在经济建设中农轻重比例关系、三线建设与其他地区投资的关系、国防建设与经济建设的关系上存在问题。1973年7月1日，原国家计委根据中共中央工作会议对“四五”计划提出的意见，拟订了《第四个五年计划纲要（修正草案）》，适当改变了以备战和三线建设为中心的经济建设指导思想，将经济协作区由原来的10个减为6个，提出在重点建设内地战略后方的同时，必须充分发挥沿海工业基地的生产潜力，并且予以适当发展（赵月琴等，1998）。
    4 参见周恩来，《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》，http://www.chinadaily.com.cn/dfpd/18da/2012-08/29/content_15715153.htm。
    5 参见《在备战形势下制订第三个五年计划》，《当代中国史研究》1997年第6期。
    （二）中国特色社会主义市场经济体制建设时期的探索
    1978年召开的党的十一届三中全会成为我国区域发展格局的重大历史转折，会上强调经济建设将成为今后工作的中心，提出国民经济调整和实行改革开放的重大方针，要“采取一系列的重大的经济措施，对经济管理体制和经济管理方法着手认真地改革，在自力更生的基础上积极发展同世界各国平等互利的经济合作”。这次重要会议吹响了时代的号角，改革开放逐渐为社会各界所周知和认可。随着对外开放环境日渐宽松，中央对区域发展战略调整又与中国特色社会主义市场经济体制改革紧密联系起来，在追求效率与公平之间做出了动态的权衡。纵观改革开放以来我国区域发展差距变动趋势就不难看出，中央关于区域发展战略的重大决策的初衷就是缩小市场化改革过程中带来的区域发展差距扩大的问题。并且，从20世纪90年代末以来，区域协调发展从理念构想逐渐走向实践探索，中央先后实施了西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部崛起等重大战略，确立了以东部、中部、西部和东北这四大板块为基础的区域发展总体战略。党的十八大以来，随着国内外发展环境和发展条件的变化，中央在继续实施区域发展总体战略和主体功能区战略的同时，又先后实施了京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，逐步确立了新时代区域协调发展的“四梁八柱”。同时，中央深入实施新时代脱贫攻坚，历经八年持续奋斗和创新实践，最终完成了既定的目标任务。如今，这些战略实施的叠加效果已逐步显现出来，省际区域发展差距有所下降，重点区域一体化水平显著提高，区域性整体贫困得到解决，为构建新发展格局创造了有利的条件，也为当前及今后扎实推动共同富裕奠定了较好的基础。
    1.发挥沿海地区优势及以沿海地区发展带动内地发展的区域协调发展阶段
    “六五”时期之后，我国的区域协调发展政策开始关注如何发挥好各区域的优势，通过沿海地区带动内地经济发展，对区域协调发展的认识随着实践经验的积累而逐步深化。“六五”时期提出，要在发展内陆地区的同时，把沿海地区的优势发挥出来，提出沿海地区要发挥其特长，带动内地经济进一步发展。在实践中主要是通过试点的方式加以推进的（张其仔，2021）。“七五”时期提出，统筹规划我国东部、中部、西部三个经济地带的发展，充分发挥它们各自的优势和发展它们相互间的横向经济联系，逐步建立以大城市为中心的不同层次、规模不等、各有特色的经济区网络。“八五”时期提出了地区协调发展的思想，强调地区经济的布局要处理好三个关系，即发挥地区优势和全国规划、沿海与内地、经济发达地区与经济不发达地区的关系，以利于地区间协调发展，进而实现共同富裕。“九五”时期把解决地区间收入差距过大、最终实现共同富裕作为区域协调发展机制建设的基本目标，为实现这一目标，“九五”计划要求按市场经济规律和经济的自然联系，突破行政区域界限，建立跨省区的经济区域。区域协调发展机制建设除要处理好全国经济发展与地区经济发展、地区与地区间经济关系外，还要求处理好区域经济与各省市的经济关系。
    2.以重大区域发展战略推动区域协调发展阶段
    “十五”计划后，我国推动区域协调发展建设的重点是，建立有针对性的区域发展战略，根本目的是解决问题区域发展的问题，以缩小地区差距。“十五”计划是在中国特色社会主义市场经济体制初步建立的基础上提出的。计划中提出的区域协调发展的重点是，实施西部大开发战略，加快中西部地区发展，提出要着重加强基础设施和生态环境建设，使科技、教育有较大发展。在机制上强调要打破行政分割、各地要发挥比较优势，地区间要防止结构趋同。要通过区域规划和政策，引导和调动地方的积极性，形成各具特色的区域经济，并率先在生态功能保护区、专业化农产品生产基地、旅游经济区等方面取得突破。⁶
    6 参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2001/content_60699.htm。
    另外，在西部大开发之后，中央根据形势发展的需要先后实施了振兴东北地区等老工业基地和中部崛起战略。随着国有企业改革进入艰难攻坚阶段，东北地区等老工业基地承受着体制改革的阵痛和沉重的历史包袱，出现了经济增速下滑、大规模企业员工下岗、国企改革步履维艰等问题。为了防止这些老工业基地陷入产业衰退的困境，2002年党的十六大报告正式提出“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造”的设想。2003年10月，中共中央、国务院印发《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，正式启动了东北地区等老工业基地振兴发展的重大区域战略。并且，中央对资源型城市特别是资源枯竭型城市在就业、接续产业发展、生态环境治理与保护等领域予以比较全面、力度较大的政策支持。进一步地，2006年4月中央印发了《中共中央国务院关于促进中部地区崛起的若干意见》，标志着中部崛起战略的实施，意味着以东部、中部、西部和东北为四大空间单元依托的区域协调发展框架得以确立。
    3.推动区域协调高质量发展阶段
    随着四大区域板块互动发展格局逐渐形成，我国区域协调发展进入认识深化和实践拓展的阶段。“十一五”时期，我国明确提出，区域发展要形成合理格局，继续推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展，同时，为增强区域互动，我国提出要建立健全市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制等区域协调互动机制，提出按照公共服务均等化原则，加大国家对欠发达地区的支持力度，加快革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区经济社会发展。⁷并且，“十一五”时期还突出区域科学发展观的理念，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，按照主体功能定位调整完善区域政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。“十二五”时期，我国提出要实施区域发展总体战略和主体功能区战略，基本形成适应主体功能区要求的法律法规和政策，要完善利益补偿机制，形成城乡一体化的发展机制。
    “十三五”以来，中央始终保持了战略定力，对西部大开发、东北地区等老工业基地振兴、中部崛起和东部率先发展仍然按照“一以贯之”的思路着力解决制约这四大区域板块发展的短板和瓶颈，同时也加大了对区域重大发展战略的部署。“十三五”时期，我国提出了形成以沿海沿江经济带为引领的机制的任务。“十三五”规划纲要指出，要以区域发展总体战略为基础，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展为引领，形成以沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。⁸2017年11月党的十九大报告首次提出“实施区域协调发展战略”。这个战略成为新发展阶段中央统筹推动四大区域板块发展、区域重大战略、特殊类型地区发展等重点任务的决策部署，比较清晰地勾勒出了我国不同层次和类型区域发展的重点方向。党的十九大以来，在习近平总书记亲自谋划和推动下，中央决定实施海南自由贸易港建设、长三角区域一体化、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略，体现了中央着力壮大高质量发展动力源、加大流域治理和积极应对区域分化的意图。2018年《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》正式发布，标志着我国区域协调发展的体制机制建设进入新阶段。“十四五”规划纲要提出，要优化国土空间开发保护格局，推动区域重大战略取得新的突破性进展，促进区域间融合互动、融通补充。推进西部大开发形成新格局，推动东北振兴取得新突破，开创中部地区崛起新局面，鼓励东部地区加快推进现代化，支持特殊类型地区发展，并把健全区域协调发展体制机制放在了更加突出的位置上。⁹
    7 参见《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，https://www.ndrc.gov.cn/xwdt/gdzt/ghjd/quanwen/?code=&state=123。
    8 参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，http://www.gov.cn/xinwen/2016-03/17/content_5054992.htm。
    9 参见《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，https://www.12371.cn/special/ssw2035/。
    从我国推进区域协调发展的历程看，实现区域协调发展一直是我国国民经济社会发展的一项重要任务，也是中国式现代化的重要组成部分。自中华人民共和国成立以来，我国就开始探索建立区域协调发展机制，推动区域协调发展。对于这一不断探索的过程，有不同的划分方法，如：将其分为均衡导向期（1949～1978年）、效率优先导向期（1978～1999年）、公平导向期（1999～2012年）、区域协调发展深化期（2012年至今）（李兰冰、刘秉廉，2020）；将其分为政府单向决定的平衡发展时期（1949～1978年）、“政府主导、市场为辅”的梯次非均衡发展时期（1978～1992年）、“市场主导、政府调控”的互动协调发展期（1992～2012年）、市场决定性作用下“公平协调共享”发展时期（2012年至今）（蒋永穆等，2019）；如从区域协调发展战略提出、实施将我国区域协调发展的过程分为区域协调发展战略的提出期、建成期、深化期、提升期（孙久文，2018）；等等。在各种过程分期中，以均衡与非均衡、公平与效率等对区域协调发展历史进行分期较为普遍。我国经济发展过程中，区域之间发展的差距出现过缩小或拉大的时期，但如从战略或政策的角度，我国并不存在一个非均衡发展战略或效率优先战略、公平优先战略，我国的区域协调发展战略都是以推进公平与效率相互促进和推动地区协调发展为基本特征的，我国的区域发展战略始终以推进区域协调发展为目标。
    三、推动区域协调发展的基本成就与经验
    经过长期的探索和持续努力，我国在推动区域协调发展上取得了明显成就，在推动区域协调发展的体制机制建设上积累了丰富经验，特别是党的十八大以来，我国已经初步建立形成了较为完整的协调发展体制机制基础，在有效遏制区域分化、防止区域间无序竞争、形成合理的空间发展格局方面起到了很好作用。
    （一）基本成就
    1.区域发展差距不断缩小
    针对区域发展出现的重大问题，我国先后出台了西部大开发、中部崛起、东北地区等老工业基地振兴发展等一系列区域性发展规划。党的十八大以来，中央又实施了京津冀协同发展、长三角区域一体化发展、粤港澳大湾区建设、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展等区域重大战略规划。我国已形成以区域协调发展战略和区域重大战略为引领，以西部、东北、中部、东部四大板块为基本空间单元，统筹发达与不发达地区、陆地与海洋、区域间相互融通补充的战略统筹机制，完善国土空间治理体系以及提升相应能力水平。党的十八大以来，各地区发展水平差距呈现缩小的趋势，使用可比价计算人均GDP计算得到的泰尔指数和基尼系数均表现出明显下降趋势。
    2.基本公共服务供给均等化取得进步
    为了加快形成标准化、均等化的基本公共服务体系，2017年我国发布了《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》。该规划指出，国家基本公共服务制度紧扣以人为本，围绕从出生到死亡各个阶段和不同领域，以涵盖教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、文化体育等领域的基本公共服务清单为核心，以促进城乡、区域、人群基本公共服务均等化为主线，以各领域重点任务、保障措施为依托，以统筹协调、财力保障、人才建设、多元供给、监督评估等五大实施机制为支撑，是政府保障全民基本生存发展需求的制度性安排。同时，经过多年的试点和摸索，《国家基本公共服务标准（2021年版）》正式印发实施。该标准包括了幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居等9个方面、22大类、80个服务项目，是我国推动基本公共服务均等化进程中具有标志性的一项工作。从成效看，“十三五”时期我国各地区人均基本公共服务支出的差距明显缩小，人民群众的生活保障水平明显提高。
    3.全面完成脱贫攻坚任务，区域性整体贫困得到解决
    为了支持特殊类型地区的发展，我国建立有自身特色的区域互助机制。我国的区域互助机制主要包括三种类型：扶贫协作、对口援助和协作。我国已形成专项扶贫、行业扶贫和社会扶贫的“三位一体”扶贫格局，构建了政府、企业和相关研究机构等社会力量广泛参与的对口援助和协作（合作）体系。例如，在脱贫攻坚中，2013～2020年东部9个省市向扶贫协作地区投入财政援助和社会帮扶资金共计1005亿多元，互派干部和技术人员13.1万人，成为助力近1亿人口结束绝对贫困状态的重要力量（国务院新闻办公室，2021）。同时，在西部大开发中，中央深入开展对口支援新疆、西藏和青海等省藏区以及对口帮扶贵州等工作；实施中央和国家机关及企事业单位等定点帮扶。2014～2019年，19个省市累计投入援疆资金964亿元，实施援疆项目1万余个，援疆省市企业入疆投资资金达到16840亿元。¹⁰到2020年我国现行标准下农村贫困人口全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困得到解决。“两不愁”质量水平明显提升，“三保障”突出问题彻底消除。贫困人口收入水平大幅度提高。¹¹贫困地区的公共服务水平、基础设施水平明显提升，自主发展能力加强（黄承伟、袁泉，2020）。
    10 参见《习近平在第三次中央新疆工作座谈会上发表重要讲话》，http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/26/content_5547383.htm。
    11 参见《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-03/22/content_5594969.htm。
    4.国家综合立体交通网建设促进各地区基础设施通达程度更加均衡
    2021年底我国公路密度约55公里/百平方公里，高速公路通达里程已达到了17万公里，是2000年的10.43倍。¹²广东、福建、河南、江西、贵州、辽宁等省份实现了县县通高速的目标，高速公路已经成为中西部许多偏远地区的致富路、小康路和幸福路。同时，2010年以来，我国以高铁为重点的铁路网络进入大规模建设阶段，到2021年底我国铁路和高速铁路营运里程分别突破了15万公里、4万公里，204个县在党的十八大以后跨入高铁时代。随着我国铁路网络日益发达，高铁正成为我国广大地区居民快速出行的主要交通工具。到2021年底，我国境内运输机场达到248个，航空服务已覆盖了83%的脱贫地区人口。¹³随着我国高铁、民航等立体、快速交通网络日益完善，各地区高铁站点或民航机场分布密度逐步提高，各地区高效率出行的差距明显缩小，地级及以上城市快速出行能力全面、大幅提高。此外，在交通大通道建成之后，我国内地经济发展条件发生了显著变化，内陆开放正进入全面加速阶段。
    12 资料来源：《中国统计摘要2021》。
    13 资料来源：《交通大国阔步迈向交通强国》，《人民日报》，http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2022-05/02/nw.D110000renmrb_20220502_3-01.htm,2022年5月2日。
    （二）基本经验
    1.推进市场体系一体化建设，重视发挥市场在资源配置中的作用
    在推进区域协调发展的进程中，我国逐步重视发挥市场在资源配置中的决定性作用，为此，在推动区域协调发展过程中，我国推出了一系列发挥市场作用的举措：促进城乡区域间要素自由流动，放宽城市落户条件，推动建立城乡统一的建设用地市场，建立自然资源资产有偿使用制度，开展建设区域性排污权、碳排放权等交易试点，水权、电力市场化交易。探索实施横向利益补偿政策，如在生态受益地区与生态保护地区、流域下游与流域上游通过资金补偿、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式建立横向补偿关系：在长江经济带有关省市开展上中下游开发地区、受益地区与生态保护地区横向生态保护补偿机制试点。如浙江和安徽共同在新安江流域开展了生态保护补偿试点工作，根据跨界断面水质达标状况制定补偿标准，促进地方政府落实行政区域水污染防治责任。粮食主产区与主销区之间、资源输出地与输入地之间建立利益补偿机制。2019年1月3日，上海、江苏、浙江和安徽三省一市于上海签署《长三角区域市场体系一体化建设合作备忘录》，根据此次签订的合作备忘录，三省一市在共同办好中国国际进口博览会等重大活动、统一企业登记规范、开展失信联合惩戒、加强食品安全监管协作、推动检验检测认证结果互认互通等方面进一步加强合作，建立跨区域市场监管合作机制，联合探索新业态包容审慎监管，共同营造良好营商环境，促进区域市场融合发展。
    2.推进区域合作互动机制的建设，重视发挥地区间合作的积极性
    在推进区域协调发展的过程中，中央十分重视引导有关省（市、区）探索区域合作机制创新，建立跨行政区的合作组织。如自2008年起，长三角有关省市政府层面实行决策层、协调层和执行层“三级运作”的区域合作机制。2018年长三角区域合作办公室成立，同年发布的《长三角地区一体化发展三年行动计划（2018～2020年）》覆盖12个合作专题，聚焦交通互联互通、能源互济互保、产业协同创新、信息网络高速泛在、环境整治联防联控、公共服务普惠便利、市场开放有序等7个重点领域。为了推动合作创新，长三角地区九城市共同建立了G60科创走廊，自2018年以来，长三角G60科创走廊九城市依托各自产业优势，相继建立了14个产业联盟和11个产业合作示范园区。2020年11月科技部、国家发改委、工业和信息化部、中国人民银行、银保监会、证监会联合印发《长三角G60科创走廊建设方案》。
    3.推进差别化的区域调控政策体系建设，重视区域调控政策的科学性及其与其他政策的顺畅衔接
    在推动区域协调发展过程中，中央逐步建立差别化的区域调控政策体系，实施差别化的环境保护政策和差别化的产业政策，提高财政、产业、土地、环保、人才等政策对区域发展支持的精准性和有效性。中央继续完善实施促进区域均衡的财政转移支付制度，将人均财政支出差异控制在合理区间。为服务区域重大战略，中央建立区域政策与其他宏观调控政策联动机制，使财政、货币、投资等政策能够更有效支持区域重大战略实施，利用财政、金融、产业政策协同的手段，支持跨区域交通、水利、生态环境保护、民生等重大工程项目开工建设。
    4.推进区域协调发展的责权利机制建设，重视对区域协调发展战略实施的领导、监督与评估
    中央根据工作需要成立推动京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化等区域重大战略领导小组，同时保留西部开发、中部崛起、东北等老工业基地振兴发展等区域战略领导小组。同时，中央有关部门建立了区域发展规划编制、实施与评估程序规范，构建了区域协调发展监测评估预警体系，建立区域规划与政策实施跟踪评估与动态优化机制，对区域规划实施情况进行中期评估和执行期满全面评估，按程序调整、废止或续编规划。为了区域重大战略实施，有关省（市、区）也建立了相应的领导小组，全国各省（区、市）都建立了推进区域合作的工作机构。
    四、政策建议
    实现全体人民共同富裕，必须推进区域协调发展。人民收入水平、生活水平的差距，必然会体现在区域发展差距上，人民收入水平、生活水平提升的快慢受到区域发展水平和发展能力的制约。在区域发展差距很大的情况下，要实现全体人民共同富裕取得更明显的实质性进展是不可能的。在新的发展阶段下，推动区域协调发展，必须坚持充分发挥市场在区域间资源配置中的决定性作用的原则，这是我国完善社会主义市场经济体制、建设高水平市场经济体系的必然要求。但发挥市场在资源配置中的决定性作用，决不是否定政府的作用，高效有力的区域协调发展机制的核心是坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。
    1.畅通区域内外循环，提升国内统一大市场建设水平
    要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就必须加强制度基础设施建设，畅通区域内外循环，进一步提升国内统一大市场建设水平。经过多年的改革，我国的市场机制逐步完善，在资源配置上发挥的作用也越来越充分。但当前仍有一些因素不利于形成国内统一的大市场，如在要素流动上，无论是土地、资本，还是劳动、技术，仍然存在区域间和区域内、城乡间流动梗阻，加快制度基础设施建设步伐，要求解决好要素在区域间和区域内的流动性梗阻。为了推动本地产业发展，各地都出台了系列产业政策、产业链供应链现代化政策，每个地区因为发展阶段、发展水平、资源禀赋上的差异，有因地制宜地推出产业政策、产业链供应链现代化政策等的必要性，但这些政策不能破坏竞争性政策的基础地位。建立国内的统一大市场必须强化竞争性政策的基础地位，对各地出台的区域性产业政策、区域性发展政策进行公平竞争审查。为了发挥有效市场、有为政府的作用，我国在处理区域间关系时，还应强化市场化政策工具运用机制，如推进排污权交易制度、碳排放交易制度、生态价值化建设等。
    2.在实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当上提升水平
    实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，不可能完全靠市场，而是要靠更好地发挥政府的作用。在实现这三大目标上，要更好地发挥政府的作用，必须以有一个合理的标准为前提。当前制约这三大目标实现的因素之一，就是我国就这三者并没有形成一个完善的全国性的标准。没有标准，实践起来就会有困难，为此，要完善国家基本公共服务、基础设设施通达比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的全国标准。这个标准是动态的，要兼顾经济社会发展情况和财政承受能力进行动态调整。有了标准，中央财政可以以此为标准，向相对不发达地区提供支持，地方可以对照这个标准提供公共产品。一些社会资本也可以以标准为指引，参与到此类公共产品的提供中来。¹⁴
    14 参见《“十四五”公共服务规划》，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-01/10/content_5667482.htm。
    3.扎实实施乡村振兴战略，巩固攻坚脱贫成果，进一步提升城乡协调发展水平
    习近平总书记指出，促进共同富裕，最艰巨、最繁重的任务仍然在农村。¹⁵2020年，《中共中央国务院关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》（以下简称《衔接意见》），《衔接意见》明确提出，要在巩固拓展脱贫攻坚成果的基础上，做好乡村振兴这篇大文章，接续推进脱贫地区发展和群众生活改善，到2025年，脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴全面推进，脱贫地区农民收入增速高于全国农民平均水平。到2035年，脱贫地区经济实力显著增强，乡村振兴取得重大进展，农村低收入人口生活水平显著提高，城乡差距进一步缩小。《衔接意见》明确提出，要建立健全巩固拓展脱贫攻坚成果长效机制，支持脱贫地区乡村特色产业发展壮大、促进脱贫人口稳定就业、持续改善脱贫地区基础设施条件、进一步提升脱贫地区公共服务水平，在实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接上做到财政投入政策衔接、融服务政策衔接、土地支持政策衔接、人才智力支持政策衔接。
    15 参见习近平，《扎实推动共同富裕》，《求是》2021年第20期。
    4.优化产业链空间布局，协同推进区域间产业链升级与社会升级
    适应产业分工深化要求，积极推动产业链供应链跨区域融通协作：发挥新兴增长极、新兴产业集群、经济大省的动作用，既要考虑超大城市、大城市的产业链供应链布局，同时也要考虑中小城市、农村地区的布局，实现超大城市、大城市、中小城市、农村地区产业链供应链的融通发展（张其仔、周麟，2022），实现城市群、都市圈建设与产业链供应链现代化相衔接，实现城市群、城市圈的产业链供应链水平提升与乡村振兴相衔接；提升中西部地区产业承接能力，实现东中西产业链供应链梯次衔接格局；在特殊类型地区全面推进双向产业转移协作工作，实现发达地区与特殊类型地区产业链供应链现代化相衔接（张其仔，2022）。在实现跨区产业合作时，协同推进产业链升级与社会升级，避免在优化产业链空间布局的过程中部分地区出现工资下降等社会降级现象。
    5.建立支撑区域协调发展的大国治理体系
    现阶段，为了更有效促进省际协调，中央有关部门应率先推动京津冀、长三角等重点区域探索新型的区域治理模式，待时机成熟时建立常设的区域协调发展机构，其主要职责是负责组织实施有关跨省（市、区）协调的区域重大发展战略和国家区域政策。与之相适应的，中央有关部门应继续完善区域协调发展新机制，充分发挥大国纵深条件和超大规模的市场优势，引导生产要素自由顺畅流动和产业有序转移。深入推进浙江高质量发展建设共同富裕示范区，及时总结推广省域内部协调发展新经验新做法。强化地方省级政府贯彻落实区域协调发展的责任，加强对省域内特殊困难区域的帮扶援助，有效缓解我国地区发展不平衡不充分问题。
    参考文献
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    张其仔,叶振宇.推动区域协调发展，夯实共同富裕的区域平衡发展基础[J].China Economist,2022,17(04):26-49.DOI:10.19602/j.chinaeconomist.2022.07.02.