张红宇：强国农业的产业安全与风险保障

    11月20日，“中国农业风险管理研究会2022学术年会暨第二届中国农业风险管理发展论坛”在京举行。来自全国人大农委、全国政协农委、农业农村部、银保监会等有关部门领导及知名专家学者，共同围绕“推进农业产业安全体系和能力现代化”主题，就完善农业风险管理体系、粮食安全和农业产业链供应链安全、农业高质量发展和高水平安全良性互动及加快建设农业强国等议题进行了深入研讨交流，提出了许多真知灼见。清华大学中国农村研究院副院长、中国农业风险管理研究会会长张红宇出席并发表演讲。以下为演讲实录。
    习近平总书记在党的二十大报告中强调，全面推进乡村振兴，加快建设农业强国。加强重点领域安全能力建设，坚持底线思维，确保粮食等重要产业链供给链安全。
    一、产业安全是农业强国最重要标志
    全球农业发展到今天，衡量农业强国有多重标准和视角。但能否提供最大化的农产品产出，满足国民所需始终是最核心的标志和要求。习近平总书记就明确提出：“看看世界上真正强大的国家、没有软肋的国家，都有能力解决自己的吃饭问题。美国是世界第一粮食出口国、农业最强国，俄罗斯、加拿大和欧盟的大国也是粮食强国。这些国家之所以强，是同粮食生产能力强联系在一起的。所以，粮食问题不能只从经济上看，必须从政治上看，保障国家粮食安全是实现经济发展、社会稳定、国家安全的重要基础。”近日，总书记又在“杂交水稻援外与世界粮食安全”国际论坛发表的书面致辞讲：“粮食安全是事关人类生存的根本性问题。”总书记的要求深刻表明，建设农业强国涉及方方面面的问题，但最重要的始终是解决粮食和重要农产品的充分保障和发展要求。在此前提下，农业产业安全实现的目标可简洁概括为“增产增收可持续”，聚焦三个方面：
    1.保障重要农产品充分供给。粮食等重要农产品充分供给是我国建设农业强国最基本也是最重要任务。为此，要坚持“谷物基本自给、口粮绝对安全”的底线要求，始终将保障粮食和重要农产品充分供给作为第一要务，在保障粮食总量安全的前提下，统筹粮、棉、油、糖、肉、菜、果等重要农产品生产供给优先序。树立大食物观，向森林、江河湖海、设施农业要食物，向植物、动物和微生物要热量、要蛋白。构建多元化食物保障体系，牢牢把握解决吃饭问题主动权。突出我国农业资源禀赋多元优势，聚焦农业供给侧结构改革，既保“粮袋子”产品安全，又保“菜篮子”产品安全。
    2.促进农业从业者收入增长。不能为从业者带来平均利润率水平以上收入的农业，很难被认为是强国农业。换言之，继续推进工业化、城镇化，促进农村劳动力分工分业，减少农业从业人员，在维护小农户根本权益的基础上，以越来越少的人种越来越多的地为改革的目标取向，推进农村土地规模经营和服务规模经营，提高土地产出率、劳动生产率和农业资源利用效率，挖掘农业从业者在农业内部的增收潜力，努力使农业从业者获得全社会劳动就业人员的平均收益，实现农业与非农产业劳动效率和劳动报酬均衡，提高农业从业者的人力资本和生产积极性。
    3.促进人与自然和谐共生。绿色发展既是理念，也是农业可持续发展永恒的主题。历史经验反复告诉我们，什么时候尊重自然、保护环境，自然界就给我们丰富的回报。什么时候淡漠自然，破坏环境，自然界给我们深刻的教训。必须牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，宜林则林、宜牧则牧、宜渔则渔，但宜耕一定要耕。严格保护耕地，特别是保护好东北黑土地，提升耕地质量，强化土壤污染治理和修复，着力解决土壤重金属超标问题，实行耕地轮作休耕制度。健全绿色低碳循环的农业产业体系，实现投入品减量化、生产清洁化、废弃物资源化、产业模式生态化。通过市场化、多元化的生态补偿机制，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。
    二、产业安全要聚焦重点
    农业强国内涵丰富，从全球农业强国成长的一般规律看，基于不同的资源禀赋以及经济社会发展条件，其实现路径和发展模式迥异，但保障国民对农产品的基本需求，保持其生产产品在全球有总量或单项竞争力以及贸易活动话语权是基本特征。由此，可将全球农业强国归纳于两大类。一类是基于农业资源禀赋丰裕，人少地多，以机械装备替代劳动力，强调农业劳动生产效率不断提升表现的强势农业模式，美国、加拿大、澳大利亚是典型的资源型规摸化农业强国；一类是农业资源禀赋相对稀缺，人多地少，以技术、资本替代土地，强调土地和资源配置效率不断提升表现的强势农业模式，荷兰、以色列、日本是典型的集约型精细化农业强国。
    建设有中国特色的农业强国，既要遵循全球农业强国成长的一般规律，更应着眼我国农业自然禀赋和经济社会发展条件，体现中国式现代化的深刻内涵和内在要求。
    1.体现中国农情。我国幅员辽阔，地形地势复杂，气候、物种具有显著的多样性，土地、水资源分布不均，加之经济社会发展不平衡、农耕文化传承不同，多元性成为我国农业最显著特征。资源禀赋多元，决定了农业产业产品生产类型多元，有的区域重在规模化生产，要求提高农业劳动生产效率；有的区域重在集约化经营，要求提高土地产出效率；有的区域适宜粮食等资源性农产品生产；有的区域适宜特色农产品生产。多元化成为我国区别于全球规模化、精细化两大农业模式的第三种模式选择，换言之，我国建设农业强国，要依据自己的国情农情，要有自己的选择，走自己的道路，努力成为全球由农业大国向农业强国转型的成功范例。
    2.平衡相关关系。在新形势下建设农业强国，需要处理和化解相关利益关系。一是粮食总量平衡与结构平衡。我国粮食连年丰收，但总量平衡难度越来越大。按全口径粮食自给率计算，“十一五”时期粮食的自给率首次低于95%，2012年已降到90%，2021年再次降到80%左右。从粮食结构看，小麦、水稻作为口粮做到绝对安全没有悬念，但作为饲料的大豆的对外依存度高达85%左右，玉米2021年对外依存度也达到10%。实现供需平衡有挑战。此外，粮食生产和经济作物生产效益不一，积极性有高有低，如何平衡也需要通过政策予以平衡；二是规模化生产与集约化经营。多年实践反复证明，决定农业从业者收益的重要因素绝非产业，而是规模。工业化、城镇化持续推进带来的最大绩效是从事农业的劳动力不断减少，农业劳动生产效率不断提升。但2021年从事第一产业的劳动力仍达22.9%，对应的第一产业增加值占比为7.3%。农村居民收入与城镇居民收入差距为1:2.5。如何进一步减少务农劳动力，实现就业结构与收入结构均衡任重而道远。三是市场配置资源与政府行为导向。从全球农业发展看，由于农业的自然因素与经济行为相交织的产业特征，决定了农业弱质产业本质。因此，对农业进行支持保护是全球农业共同的选择，也是发达国家农业强势的本源之一。我国加入WTO之后，对农业的支持保护力度不断加大，政府行为不仅支撑了重要农产品产出不断增加，也对农业从业者收入稳定提供了基本保障。但如何在WTO框架内继续加大对农业，特别是强化对粮食等资源性农产品生产经营提供支撑需要创新思路，实现支持保护政策可持续。
    3.解决关键问题。全面建设社会主义现代化国家最艰巨的任务仍然在农村。从产业发展角度看，保障粮食和重要农产品生产链供给链韧性，要聚焦资源、科技、人才三大问题，补短板、强弱项。一是针对我国人均最繁重耕地资源占有不足的问题，党政同责保数量、提质量、挖潜力，严防死守18亿亩耕地不破防，突出高标准农田建设的极端重要性，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，花大力气提升现有耕地的增产潜能；二是不断挖掘农业科技增产潜力，集成农业生物技术、装备技术、绿色技术和数字技术，针对我国最紧缺的粮食和资源性农产品，突出生物技术研发，抓单产水平提升，补上科技短板；三是提升农业从业人员的人力资本，通过学历和职业教育，培育农业从业者的职业素养，让专业人干专业事，实现农业从业者与非农从业者劳动效率均衡。
    三、农业风险管理要有所作为
    建设有中国特色的农业强国是一项伟大而艰巨的事业。在复杂多变的国际形势下，发展重要，生存重要，安全也重要。因此，要坚持问题导向，保产业、保安全，以确定性的稳产保供应对不确定的外部环境。这决定了农业风险管理事关重大，不仅要关注自然灾害、动植物疫情等农业传统风险，也要关注农产品质量、价格波动、贸易摩擦、生物安全等非常态风险，更需要警惕公共卫生、地缘冲突等“黑天鹅”、“灰犀牛”等突发事件的传导影响，提高防灾减灾救灾处置能力，确保粮食等重要农产品产业链供应链安全。为此，要强化思想认识，在制度创新、科技应用和政策组合等诸方面付出努力。
    1.强化思想认识。新冠肺炎疫情全球蔓延以及俄乌地缘冲突给我们最大的启示就是面对不稳定、不确定性明显增强的外部环境，要进一步增强忧患意识，坚守底线思维，强化农业风险管理，把产业安全主动权牢牢握在自己手里。这两年我们研究会每年组织撰写《中国农业风险管理发展报告》，不仅仅是为了填补农业风险管理事业发展史上的空白，而是树立一个风向标，希望把农业风险管理作为完善农业支持保护政策支撑，服务乡村振兴，建设农业强国，实现高质量发展的重要手段，推动农业风险管理向战略层面转型的具体行为表现。
    2.动员社会力量。坚持以我为主的农业产业安全观，要强化农业基础设施建设，聚焦农业科技攻关，维护市场秩序，优化贸易格局，保总量、保产能、保供给、保产业链供应链安全。同时，动员全社会力量，充分释放社会各界的积极性主动性，为确保农业产业安全提供支撑作用。最近两年，中国农业风险管理研究会陆续成立了有关耕地保护、粮油生产、食品安全、智慧农业、遥感科技、金融农业保险等具有不同功能的分支机构，发挥不同风险管控手段研究的智囊作用，其目的就是推动农业风险管理事业由事后处理向事前预防转型，及时知损止损减损，实现增产增收，保产业安全，保社会稳定。
    3.实施制度创新。制度约束行为，制度激活市场，制度推动发展，制度保障安全。建设农业强国，需要在制度创新上有所作为：一是土地制度。在坚持农村基本制度不动摇的基础上，进一步释放土地“三权分置”的制度效应，保障农户承包权，发挥其财产功能，推进土地经营权有序流转，优化配置土地资源，促使土地经营规模化和托管半托管服务规模化发展。二是经营制度。既要考虑到小农户兼业经营的普遍性和长期性，又要顺应农村劳动力分工分业的长期趋势，大力发展家庭农场、农民合作社、社会化服务组织以及农业企业等新型农业经营主体，努力实现工农两大产业效率均衡、利益均衡。三是金融保险制度。建立商业金融、政策金融、合作金融有机统一、协作高效的金融体系，创新服务产业、服务主体的金融产品和金融工具，发展数字金融，提升普通农户和各类新型农业经营主体金融获得感。完善政策性农业保险制度，增加政策保险覆盖品种，发展再保险和巨灾保险事业，支持商业保险创新保险险种，探索“信贷+保险+期货”等多种政策组合模式，提高农业保险的风险保障水平。
    4.加强宏观调控。加快建设农业强国，对农业宏观调控的理念、手段、方式和能力提出了新要求。一是要转变观念，体现建设服务型政府的要求，着力提高农业公共服务能力，为农业发展创造良好外部环境。强化提升抗风险能力、国际竞争能力，加快农业强国建设步伐。二是要创新思路，农业风险管理既要服务小农户发展，又服务于家庭农场、农民专业合作社、社会化服务组织、农业企业等新型经营主体。既服务农林牧渔业等资源性产业生产，又服务农产品加工、农村休闲旅游、“互联网+”等新产业、新业态。三是要创新手段，促进粮食生产，需要通过增加种粮补贴、提高粮食收购价格、控制生产成本等经济手段，调动从业者种粮积极性；提高农产品质量安全水平，需要通过完善市场准入制度、加强农产品市场监管等法律手段，形成完善的监控体系；稳定农产品市场价格，需要综合运用价格保护制度、健全市场体系等经济手段和维持市场秩序等法律手段。四是要开拓视野，一方面，随着农业和国民经济的联系越来越紧密，需要更加重视宏观经济形势对农业的影响。特别是随着农产品的金融属性、能源属性日益凸显，货币政策、能源价格、投机资本等因素对农业的影响不断加深，需要密切关注。另一方面，应坚持把我国农业置于全球农业发展大环境中，研究带有全局性、前瞻性的重大问题，提高处置突发事件的应急能力和非常态管理能力。
    （来源：中国农业风险管理研究会微信公号）