加强财政支农资金管理的对策思考

随着强农惠农政策和资金支持力度的不断加大，财政支农资金管理使用已成为全社会及各级、各部门关心的热点问题。新农村建设和城乡统筹发展呼唤着财政支农资金管理使用工作的突破和飞跃，笔者拟对进一步用好财政支农资金相关问题作一粗浅思考。
    一、问题的提出
    
    近年来，各级财政部门认真贯彻执行党和国家各项“三农”方针政策，逐年加大财政农业投入，全面落实各项强农惠农政策，创新财政支农资金管理方式，强化财政支农资金管理监督，财政支农资金管理使用工作成效显著。但从有关专项检查和审计监督情况看，目前财政支农资金管理使用中尚存在少数强农惠农政策执行不到位、资金管理制度不健全、少数资金使用不规范、资金使用效益不高等问题。为进一步加大强农惠农政策执行力度，查找存在问题和薄弱环节，加强财政支农资金管理使用工作，提高科学化、精细化管理水平，2010年财政部等国家多个部门决定在全国范围内开展为期半年的强农惠农资金专项清查工作。这次专项清查工作，涉及部门之广，时间跨度之长，工作力度之大，前所未有，充分显示了党和国家对“三农”工作的高度重视，充分说明了财政支农资金管理使用工作的重要性和必要性。
    二、目前财政支农资金使用方面存在的主要问题
    
    财政支农资金的使用涉及安排（分配）和具体使用两个环节。安排（分配）财政支农资金的主体是各级财政和涉农主管部门，具体使用财政支农资金的主体是各个项目实施单位。据此，我们从这两方面入手，查找存在问题和不足。
    （一）安排（分配）环节。
    
    1．项目设置不尽科学。目前，在财政支农项目的设置上，尚存在设置不尽科学的情况，主要表现在以下几方面：一是与“三农”发展新形势、新要求和农业发展规划贴近不够。目前，大部分支农项目设置仍沿袭传统和常规。二是项目种类多而散。目前，项目多达百种且分散在众多部门。三是项目重复交叉设置。同一个类型项目，由于所属管理部门不同，分别各自申报和管理；有的同一个类型项目，由于资金安排渠道不同，由多个部门或同一个部门的多个职能处（科）室交叉管理。
    2．支持方式不尽恰当。目前，在财政支农资金的支持方式上采取了现金补贴、实物补贴、先建后补、以奖代补等多种形式，这在一定程度上发挥了财政资金的引导作用，促进了“三农”工作。但在具体方式的运用和把握上，往往不尽恰当和规范，给一些项目单位用先建后补、以奖代补名义套取项目资金和逃避管理监督以可乘之机。
    3．支持环节不尽合理。目前，在支持农业产业化发展方面的支农项目中，无论是项目数，还是资金额度，农业龙头企业和农民专业合作组织所占比重最高。毋庸置疑，由它们实施项目，对于发展高效设施农业、促进农民增收等方面发挥了一定的积极作用。但其中的一些农业龙头企业和农民专业合作组织由于自身规模较小，经济和综合实力不强，加之与农民产、供、销的连接又不够紧密，这些企业和专业合作组织难以有效发挥示范、带动、辐射作用，使得一些项目资金用于中间环节，有悖于项目扶持的初衷。近几年，农民直补资金虽增长较快，但在整个财政支农项目资金中所占比重仍不高；带有经费补助性质的项目资金在财政支农资金中所占比例虽不高，但涉及众多部门和小项目。这些项目资金，仅能起到缓解农口部门工作经费不足和加强自身建设的作用，而对农业增效、农民增收的促进作用微乎其微。
    4．项目筛选不尽准确。近几年，各级财政、农口主管部门在财政支农项目立项管理上，规范、完善项目资金管理办法和项目申报指南，积极引进竞争性立项、专家评审等科学方法，财政支农项目质量有了明显提高。但由于项目库不健全、申报时间仓促、申报和评审工作量大、项目主管机关把关不严等原因，在财政支农项目的筛选上，还存在不完全准确的情况，人情项目、照顾项目尚未完全杜绝。
    （二）具体使用环节。
    
    1．实施方案编制不规范。财政支农项目实施方案是项目实施的总计划，是财政部门和项目主管部门实施检查监督、组织项目验收、进行绩效考评的重要依据。因此，项目实施方案的编制、审核工作至关重要。而在财政支农项目的实施和管理工作中，存在少数项目实施方案编制不规范和项目主管部门把关审核不严的情况，这在一定程度上影响了项目的顺利实施。
    2.管理制度执行不到位。少数项目未按规定严格执行招投标制、工程监理制、政府采购制、法人负责制、合同管理制、公示制等管理制度。由于项目管理制度执行不到位，致使一些项目进度缓慢，建设标准质量不高，财政资金损失浪费。
    3．截留挤占挪用项目资金。一是弄虚作假骗取套取农机具购置等财政补贴资金和随意抵扣克扣惠农资金。二是提供虚假农户信息，以对农户直接补贴的名义骗取套取项目资金。三是将易地调剂资金、耕地开垦费、耕地复垦费、土地整理项目资金、新增建设用地土地有偿使用费、农业重点开发建设资金、防洪保安资金、水利建设基金、农业土地开发资金等农业专项资金违规挪作它用。四是在支农项目资金中违规发放奖金、福利，违规列支招待费、工作经费，违规提取项目管理费，违规列报其它方面支出。五是擅自调整项目建设内容，降低考核指标和改变资金用途。六是未按规定及时下达、拨付、列报支农资金。
    4．资金管理核算不合规。一是未对支农项目资金实行专人管理和专账核算。一些项目实施单位未按规定的农业园区会计核算办法对支农项目资金实行专账核算，而将其在“往来款”账户中进行核算，与日常公用经费和其它资金混为一体。二是超限额使用大笔现金结算支农资金。三是财务支出手续不完备和原始凭证不合规。四是财政报账制管理制度执行不到位。少数项目未按规定对项目资金实行财政报账制管理，少数项目虽实行了财政报账制管理，但报账手续不齐全，报账程序不规范，报账资料不完整、不真实。
    5．项目管理监督不严格。一是项目监管不力。一些地方疏于管理，未按规定对项目实施中期检查和评估，更未对项目实施事前、事中、事后的全方位监管。有的虽进行了跟踪监管，但由于监管手段不得力，监管力度不到位，整改措施不落实。致使监管工作流于形式，形同虚设，收效甚微。二是未按规定编报和审核项目决算。少数项目未按规定编报项目决算，未经中介机构审核并出具审计报告。三是项目验收把关不严。项目验收是对项目完成情况的最终考核和评价，在整个项目管理中具有举足轻重的作用。目前，在项目管理中存在验收把关不严，甚至出现走过场和虚假验收的情况。四是绩效评价工作不到位。目前，大部分财政支农项目均未建立、完善绩效评价制度。少数项目虽试行了绩效评价工作，但绩效评价指标体系不完整、不规范，评价工作的深度、广度远远不够。
    三、进一步用好财政支农资金的对策
    （一）全面提高思想认识。
    各级财政部门要认真学习和深入贯彻落实党的十七届五中全会和2010年中央一号文件精神，全面提高思想认识，充分认识管好用好财政支农资金的重要意义，认真贯彻和自觉执行党和国家有关“三农”工作的决策部署，将财政支农作为财政部门服务发展和深入开展创先争优活动的第一要务，将管好用好财政支农资金作为财政支农的重点工作和核心任务，从加快推进新农村建设、促进城乡统筹发展和理财为民的高度，加大财政支农资金监管力度，全面提升规范化、精细化、科学化管理水平。
    （二）科学设置项目目录。
    各级财政部门要会同有关涉农部门根据同级政府的事权定位和同级财政的公共服务范围，分别设置相应的财政支农项目目录。省以上财政支农项目的设置应按照“抓大放小、注重规模和辐射效益”的原则，侧重于对事关“三农”全局、促进农业产业结构战略调整、转变农业经济发展方式等方面重大项目的扶持；市以下财政支农项目的设置应按照“立足微观、务求实效”的总体原则，侧重于对本地区优势、特色农业产业、品牌农产品、带动农民增收能力强等方面项目的扶持。要按照党和国家现行“三农”方针政策及农业发展规划，根据“三农”工作新形势、新动向、新要求，结合上述设置原则，找准扶持重点，准确把握扶持方向和环节，对现有的财政支农项目目录进行一次全面的清理，在此基础上整合、出台科学、可行的新目录。
    （三）改进支农方式和环节。
    应在实践的基础上，进一步改进、完善现有的支农方式和环节，使之更具有可操作性、科学性和合理性，真正使支农资金发挥其应有的效益。在严格审核有关农户信息资料、确保其真实性的前提下多采取对农户现金补贴、实物补贴的支持方式；慎用先建后补、以奖代补方式，严格控制、设定使用这两种方式的范围和条件；多增加与农民切身利益息息相关的农桥、农村道路、村庄河塘整治、县乡河道清淤、机耕路修建、农村清洁能源建设等农村基础设施、农民培训、对农民直接补贴的投入，重点扶持乡镇政府和农户直接实施的项目，严格控制、从严审核农业龙头企业实施项目，以减少中间环节，让农民得到看得见、摸得着的实惠。
    （四）加大资金整合力度。
    在总结现有支农资金整合经验教训的基础上，进一步扩大整合成果，向支农资金整合的深度和广度进军，实现真正意义的整合。首先，要打破现有的各类支农资金条块分割的管理体制，将农业综合开发、国土专项资金、农村交通设施建设资金、农业产业化项目资金、农业专项补贴等各类支农资金均纳入整合范围，综合平衡，统筹安排；其次，统一编制科学、合理的支农资金整合规划和支农项目库；第三，在实际安排支农项目资金时，在规划和项目库范围内择优筛选项目，防止项目资金安排的随意性；最后，应优化支农支出结构，尽量减少非生产性的一次性补助项目，突出重点、集中资金用于现代高效农业、农村基础设施建设、促进农民增收项目和落实支农惠农政策等方面。
    （五）严格筛选扶持项目。
    要加强对项目的可行性研究和前期论证工作，择优申报项目；各级财政、支农项目主管部门要严格按照有关支农项目申报指南规定的申报条件，引进现代管理方法和理念，打破传统的基数法、指标控制法等分配方法，全面推行因素法、竞争性立项、专家评审等科学方法，对申报的项目进行严格的筛选和审核，真正以项目质量高低决定取舍，坚决杜绝人情项目和照顾项目。
    （六）加强支农资金管理。
    一是对支农资金进行规范管理和核算。要按照现行支农资金管理制度，对支农资金实行专人管理和专账核算，确保专款专用，严禁贪污、挤占、截留、挪用、违规列支支农资金；对财政部门已经明确专门会计制度的支农项目资金，按规定进行专账核算；对没有明确专门会计制度按现行行政事业单位会计制度核算的支农资金，要在专款收支科目中进行核算。二是严格按照规定审核、拨付资金。各级财政部门、支农项目主管部门要及时审核、拨付资金，对应实行财政报账制管理的支农项目，要严格报账手续，规范报账程序，完善报账资料，严格按项目实施进度拨付和预留资金；对项目实施进度缓慢、未按规定要求和内容实施项目、未按项目资金管理要求进行规范核算和管理的支农项目，可采取停止拨款、追回支农资金、取消项目申报资格等处罚措施。三是加大支农资金审计监督力度。各级财政、审计、监察等部门要将支农资金管理使用情况列入年度审计和监督检查计划，作为审计和监督检查的重点内容，采取日常检查和专项检查相结合的方法，加大对支农资金的审计和监督力度，建立健全支农资金的追踪问效制度，对发现的问题要依据有关法律、法规进行严肃处理。四是建立支农资金管理责任追究制度。对支农资金管理实行行政首长负责制，一把手为本地区、本部门、本单位支农资金管理工作的第一责任人，对支农资金管理工作负总责，分管负责人为具体责任人。一旦发现财政支农资金违规违纪行为，将依法追究领导和有关人员的行政、法律责任。
    （七）强化支农项目管理。
    一是严格实行有关项目管理制度。对财政支持现代农业生产发展、高效设施农业、农桥建设、农业综合开发、河道疏浚、村级扶贫等项目继续使用GPS卫星定位仪实行“定点定位”管理，有条件的支农项目都要实行项目招投标制、工程监理制、政府采购制、法人负责制、合同管理制，对粮食直补、良种补贴、农机具购置补贴、扶贫、抗灾救济等涉及农民补偿和农民切身利益的支农项目要实行公示制度，接受群众监督。二是狠抓项目实施和日常管理。支农项目实施单位要严格按照项目实施方案明确的项目进度、实施内容组织项目实施，确保按期、保质完成项目建设任务。要建立完善项目财务、资产等各项内部管理制度，做好项目的各项日常管理工作；财政和有关项目主管部门要加强对项目实施的期中检查，对项目实施过程中发现的问题要及时予以纠正和整改。三是严格决算审核和项目验收制度。对投资额较大的支农项目应实行委托中介机构审核决算制度，对不合规支出坚决予以核减；对财务资料不健全、报账手续不规范、支出内容不合规、项目建设不符合规定要求的项目不得通过验收。四是建立支农项目绩效评价制度。要完善考评指标体系，建立健全支农项目绩效评价制度，对支农项目的实施效果进行认真的考核和评价，并将绩效评价结果与以后的项目申报挂钩。
    （作者单位：江苏省盐城市财政局）