改进我国财政涉农补贴资金管理的几点建议——基于河北省部分市县调研情况的思考

近年来，我国相继出台了一系列惠农强农补贴政策，各级财政投入了巨额资金，有效地改善了农民的生活和生产条件，促进了农民收入水平的提高。但同时，一些地方在补贴项目的具体管理中也出现了一些不容忽视的问题，影响了政策实施效果。从河北省2个设区市（承德、廊坊）、4个县（隆化、围场、永清、三河）、15个乡镇的调研情况看，涉农补贴在发放管理和政策落实中确实存在一些不尽科学、合理之处，需要尽快研究改进。
    一、涉农补贴管理基本情况
    从承德市调研情况看，该市涉农补贴种类较多，多数仍在实行，个别补贴实行一两年后已经停止，如能繁母猪饲养补贴和优质后备奶牛补贴。涉农补贴由多个部门管理，并不都在乡镇财政所。隆化县由乡镇财政所发放的涉农补贴包括良种补贴、粮食直补、综合直补、退耕还林补贴、家电下乡补贴、汽车摩托车下乡，补贴、成品油价格补贴等几项补贴，均由财政所负责统计数据、报表，上级部门审核后拨付资金，打人农户存折。其他补贴项目由其主管部门负责统计数据、造表，上级部门审核后由财政所拨付资金。如，优质奶牛冻精补贴、高产奶牛胚胎移植补贴由畜牧站负责。围场县所有补贴资金都由县财政局统一拨付到乡镇信用社财政所账户，数据由乡镇财政所统计、编制、上报，县相应的主管部门审核，由信用社统一发放到惠农一卡通上。在补贴发放方式上，各乡镇财政所全部通过“一卡通”将补贴资金兑付在农民账户上，简化了补贴程序。
    从廊坊市调研情况看：三河市的乡镇财政所只负责涉农补贴中的粮食直补、农资综合直补和家电下乡补贴，其他补贴由主管部门负责；永清县的乡镇财政所几乎负责所有涉农补贴相关工作。在补贴发放方式上，全部实行“一卡通”或“一折通”发放。
    二、涉农补贴落实中存在的主要问题
    （一）涉农补贴项目繁杂，管理成本高。
    
    目前，中央和河北省省级财政用于补贴农民项目多达30余项，内容多而琐碎。而且多数补贴项目标准都较低。围场县有些乡镇的粮食补贴标准为每亩5元，有的农户只有几分地，补贴只有两、三元，甚至有的到不了1元，这点钱对农民收入影响十分有限。但涉农补贴直接关系民生，带有很强的政治色彩，落实并管好补贴非常重要，实际工作中每一项补贴都有专人负责，要到各村核实具体情况，包括用于补贴方面的票据、存折、车辆、纸张等花费了大量的人力物力，管理成本相当高。
    因为国家出台补贴政策时没有安排相应的行政管理成本，这些管理费用大部分由乡镇来承担。以双塔山镇为例，符合种粮补贴的村有16个，完成补贴兑付工作，需要经过村级申报、乡级初审、到村公示、乡级确认汇总、微机录入、县级审查复查、资金拨付乡镇、财政通过信用社发放到个人一卡通或一折通上等一系列程序。为保证此项工作顺利开展，乡镇要给每个农户印制财政补贴资金明白单、统一的登记表，还要召开不同层次的会议进行安排部署，深入乡村对补贴面积进行核实，对实施情况进行检查。据统计，完成这些工作至少需要支付办公用品、车用油、加班用餐费等项费用1.5万元左右。
    除此之外，为及时将补贴发放到农户卡中。财政部门还要与信用社等部门进行协调，并承担相关费用。调研中发现，银行或信用社对于经办惠农存折或信用卡不很情愿，因为资金小而且农民多数即存即取，形不成多少存款。按规定，“惠农一卡通、一折通”每个工本费1元，每季度信用社还要收取3元管理费。为不增加农户负担，县乡财政将这些银行方面的管理费用负担起来，全年下来也是一笔不小的开支。
    （二）补贴范围广而标准低，弱化了政策作用。
    
    近年来，下达乡镇的涉农补贴资金越来越多，涉及面很广，几乎覆盖到农产品生产与消费的全过程。在生产环节上，主要有粮食直补、农资综合直补、农作物良种补贴和农机具购置补贴等；在消费环节上，主要有家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴、汽车以旧换新补助等。这些补贴项目虽然范围大，但因补贴对象过细造成补贴标准一般都较低。从面上看，确实考虑得很周到，但实际上补贴起到的作用有限，财政资金难以集中发挥效能。农民反映，化肥等价格涨幅高，政府补贴额度少，感觉不到多大实惠，甚至认为国家通过生产资料涨价来剥夺他们的利益。还有一些补贴项目，基层财政和农民认为并无必要：如出租车燃油补贴、能繁母猪保险补贴等，没有什么意义。
    （三）补贴多头管理，有效监督不足。
    繁杂的涉农补贴分属财政、民政、林业、农业、教育、计生等多个部门管理，乡镇财政无法实施有效监督。实际工作中，财政所缺乏对涉农补贴立项预算、审核和效益跟踪的管理，缺乏对其他部门主管补贴资金到位状况的监督检查。
    （四）有些涉农补贴管理存在“一刀切”现象，影响政策实施效果。
    “惠农一卡通”是现代化的非现金支付结算方式，财政部门直接将支农、惠农资金划转到农户的惠农卡上，避免了截留、挪用甚至克扣农民补贴问题的发生。按理讲，这是比较科学完善的管理方式，但调研中发现，实际上存入“一卡通”的补贴资金，有不少农户根本就没有提取，主要原因是补贴资金太少，农户因离信用社路远，支取很不方便。这个问题在围场县较为普遍，该县地域广阔，边远村组的农户到乡镇领取的补贴资金往往还不够到镇上的车票和饭钱，有的可能还要倒贴。因此，这部分资金没有按其本来用途使用，国家的政策性涉农补贴资金也没有达到预期效果。
    （五）涉农补贴管理中存在技术问题，影响工作效率。
    基层反映主要存在两方面问题：一是发放时间安排得不够合理。涉农补贴项目往往都有很强的时限规定，一般要求10天左右完成，县财政局通知下达后，乡镇财政所10天内要完成数据录入、审核、上报、公示、打印通知单和报表、报送县财政局和信用社等项工作，其中公示时间为7天。乡镇财政所现有人手少，在如此短的时间内完成如此繁重任务，还要确保不出差错，工作难度很大。另外一个问题是，政策规定的落实补贴时间没有充分考虑乡镇基层人员的具体情况。围场县反映，退耕还林补贴要求在元旦与春节之间发放，而这段时间正是编制预算、决算的紧要关头，乡镇财政所人员加班加点也难以如期完成，到腊月二十七、八还都在拼命工作。即使这样，由于中央补贴政策很早就以各种形式公诸于众，农民春节前拿不到补贴资金，就纷纷找上门来问罪，财政所职工有苦难言。二是退耕还林补贴系统操作起来不够方便。财政所同志反映，在登记“一轮（二轮）退耕面积”时，系统操作人员需逐户分年度、分树种计算应补贴亩数，再手工录入到“一轮补贴面积”和“二轮补贴面积”栏内，系统不能通过填报的基础数据自动生成“一轮或二轮补贴”数据。
    三、提高涉农补贴科学化精细化管理的建议措施
    结合河北省涉农补贴发放管理情况，从提高科学化、精细化管理水平出发，提出以下建议和措施：
    （一）从涉农补贴项目设立目的出发，清理整顿现行涉农补贴项目，合理确定补贴范围。
    
    当前河北省涉农补贴多达30余项，按照补贴设立的目的可以粗略分为6类，建议根据市场调节和政府引导相结合的原则进行改革，按照项目属性进行调整、取消或合并。
    1．对属于稳定农业生产、调动农民生产积极性、增加农民收入类的补贴项目进行整合。这类项目主要包括粮食直补、农资综合直补、农机具购置补贴、良种补贴、农业保险保费补贴、农业生产救灾柴油化肥专项补贴、小麦农田追肥补助，棉花良种补贴、测土配方施肥试点补贴等。从目前实施情况看，这类补贴项目并未完全实现设立初衷，只实现了部分功能，即对于调动种粮农民积极性、增加粮食生产、保证国家粮食安全方面发挥了明显作用，但由于补贴标准较低、补贴范围确定不够科学等原因，在增加农民收入方面效果不够显著。鉴于这种情况，建议对此类补贴进行整合，优化补贴方式，并尽力提高补贴标准，做到在总额不变或适当增加的情况下项目减少。
    2．对属于改良农业养殖品种、提高农业养殖质量类的补贴项目在归并的基础上扩大补助对象。这类项目主要包括生猪良种补贴、优质后备奶牛补贴、优质奶牛冻精补贴、高产奶牛胚胎移植补贴、蛋鸡规模养殖补贴等。此类补贴对于特定养殖业的发展发挥了重要作用，但是由于各地情况差异较大，补贴存在“厚此薄彼”现象。因此，补贴对象不应仅限于以上几类特定畜禽，应根据各地农业生产发展规划，从经济社会发展一盘棋的角度考虑，由各地从本地农业养殖结构出发，选择发展前景广阔、发展优势明显，、有利于发挥规模效益的项目进行重点培育，纳入财政补贴范畴。
    3．对属于促进生态建设和保护类的补贴项目应逐步提高补贴标准和扩大补贴范围。这类项目主要包括退耕还林还草补助、水库移民补贴等。此类补助对于保护生态，解决退耕农户生活困难问题发挥了显著作用。下一步应维持或适当提高补贴标准，并根据各地实际情况，增加一些有利于生态保护的补贴项目。
    4．对属于提高农民生活质量、激活农民购买能力、扩大农村消费类的补贴项目应简化程序，提高管理效能。这类项目主要包括家电下乡补贴、汽车摩托车下乡补贴、汽车以旧换新补助等。随着此类补贴的实施，农民得到了较多实惠，但也出现了补贴程序繁琐、补贴产品质量不过关等问题。下一步应从简化补贴程序、严把政府采购关等方面人手深入推进，真正提高农民生活质量、激活农民购买能力。
    5．对属于特殊时期的临时性补贴类项目应尽快清理并适时退出。这类项目包括能繁母猪饲养补贴、生猪活体储备补贴、特别困难奶农补贴等。此类补贴对于解决临时性问题发挥了较大作用，但由于调控对象的微观性，作为临时性补贴偶尔为之尚可，不宜长期存在。此种补贴只能解决问题于一时；不能解决问题于一世，最初就不很适宜出台，随着问题的解决应尽快取消。建议使用财政补贴手段进行宏观调控，理顺特定商品供需双方关系，而不是对微观经济领域进行过度干预。
    6．对属于社会保障类的补贴项目应逐步提高标准。这类项目主要包括农村合作医疗补助、养老保险补助等。随着城乡一体化进程的加快，应根据各地经济实力，逐步提高补贴标准。
    （二）从规范涉农补贴资金使用、安排、管理出发，优化涉农补贴发放方式。
    
    1．推行以“资金一户管、补助一卡发、服务一站办、收支一本账”为核心内容的管理和支付方式改革。具体做法建议为：先由各个涉农主管部门，按照各级政府制定的涉农补贴政策，编制单项清册，提供给县（市）财政部门；由县（市）财政部门统一开设“财政补贴农民资金专户”，封闭运行；乡镇财政所在当地信用社给每个农户开设个人账户并办理个人存折，将补贴资金按政策规定的时间集中打入账户和存折上；年终，乡镇财政所向每个农户发放一份明白卡，告知农户全年应补贴资金额度，如有不符，农户可持存折和明白卡到信用社或财政所核对。
    2．探索新的涉农补贴方式。为改变目前部分涉农补贴力度小、效果差、农民受益感低的问题，在生产、交换、消费各个环节中选择对农民最有利的环节进行补贴。例如，鉴于农民普遍反映粮食直补资金几乎完全被肥料涨价抵消的问题，可以通过提高粮食收购价增加农民收入，节省下的补贴资金除了主要用于补助城乡低保户和贫困户群体，其他可以用于建立贫困救助基金，对一些困难户给予救助。还可以考虑建立各种调节基金、风险保障基金等，用于发展农业生产、公益社会事业。
    3．加强整合，解决程序繁琐问题。目前涉农补贴尤其是粮食类补贴项目多、分类细、资金分散，需有效整合，减少工作量，降低成本。例如，粮食直补、综合直补和良种补贴标准补贴范围统计口径完全相同，可以整合为粮食类补贴，以当年粮食播种面积为准，实行全年一次性发放。再如针对农民普遍反映的家电下乡补贴程序繁琐等问题，可在全省范围内推行财政与经销商直接结账制度，把方便留给农民。
    4．出台政策要充分考虑财力、地域和行业等差异，具有相对的灵活性和特殊性。政策制定时出发点虽好，但不宜“一刀切”，应考虑特殊地区的特殊因素、特殊情况，留有一定余地，使之更加符合实际。如围场县因地域辽阔导致涉农补贴难以及时发放到农民手中，对类似这样的地方，经审核批准后可不实行统一的“一折通”管理方式，可以实行财政所直接发给农户或是由村长代领补贴现金、回本村再发给农户的方法。
    （三）完善涉农补贴配套政策。
    
    1．安排相应的管理工作经费。当前涉农补贴政策大都没有安排相应行政管理成本，全由乡镇自己承担，给乡镇财政造成了不小压力。建议在执行涉农补贴政策或出台新的涉农补贴政策时，要充分考虑政策实施的配套政策措施以及基层财力状况，配套安排一定的工作经费，以保证惠农政策的全面实施，减轻基层财政负担。
    2．加强部门沟通协调。当前涉农补贴牵涉到财政、农业、畜牧、商业、社保、金融等部门，要从方便农民、提高效率出发，在相关部门之间建立协调机制，做到既不越位也不缺位，更不能错位。例如：当前涉农补贴农户个人账户一般都设在农村信用社，由于这类账户具有数量多、项目散、金额小、资金集中到账且到账后通常被集中快速取出的特点。因此，农村信用社不但得不到长期资金储存，而且还常常因取款集中影响其正常营业活动，为解决信用社不愿开设涉农补贴专户问题，上级财政部门有必要与农村信用社做进一步沟通协调，共同出台相应文件，做出权责利方面的明确规定，给下级财政部门和农村信用社以指导。
    （作者单位：河北省财政厅科研所）