财政支出水平对地区收入差距作用的统计评价(上)

内容提要：我国的财政支出政策是影响地区间经济差距和社会福利水平差距的重要原因之一。随着区域经济发展不平衡，财政资源地区间配置不均等问题越发凸显，各地区人均财政支出的差距持续扩大，发达地区和欠发达地区的财政能力差距，特别是公共服务能力差距在扩大。本文从财政支出的角度对我国不同地区收入差距扩大的原因及其后果进行统计评价，并据此提出了相关的财政对策。
    关键词：财政支出，收入差距，财政政策，统计评价

一、引言
    地区发展不平衡是世界各国经济发展过程中的突出现象，特别是在经济转型或经济起飞时期更具有普遍性。在我国社会经济的发展过程中，也伴生着一系列不平衡、不协调的情况，进而导致了我国不同地区居民收入差距的扩大。形成这种情况的原因比较多，其中政府财政政策的作用不容忽视。国内外不少学者对我国地区经济发展和居民收入差距差距问题进行过较全面、多视角的探讨。本文专门从财政支出的角度对我国不同地区收入差距扩大的原因及其后果进行统计评价，并寻求相关的财政政策。
    分析地区差距时，许多学者从中央对地方的财政转移支付角度进行研究，如曾军平(2000)曾对我国中央财政转移支付制度的财政均等化效应进行了较为全面的考察，认为中央财政转移支付有助于实现财政纵向均衡，但进一步加剧了地区间横向财政失衡，原因在于转移支付资金分配办法存在着明显缺陷。马拴友、于红霞(2003)详细考察了我国中央财政转移支付对地区经济均衡发展的影响，认为中央财政转移支付总体上不利于缩小地区差距，主要原因在于资金使用效率低下，资金分配方法不够科学。郭庆旺、贾俊雪认为，中央财政转移支付在促进中国地方公共服务发展和均等化中未能充分发挥作用，原因在于其资金配置没有很好地权衡公平与效率，进而对地方政府行为的激励机制出现偏差。部分学者从人均财政支出角度分析了不同地区的差异情况，如柯卉兵从社会保障财政负担的地区差异、社会保障财政人均支出的地区差异以及社会保障财政支出水平的地区差异三个方面对我国社会保障财政支出的地区差异问题进行分析，认为我国区域经济的非均衡发展直接决定地方政府财政能力的强弱，从而引发地区间社会保障公共产品和服务供给水平的差异。由此可见，正确评价我国中央财政转移支付制度，正确分析财政人均差异对收入差距的影响，是未来政府间转移支付制度改革和基本公共服务均等化的重点和难点所在。
    二、理论分析
    以按经济性质分类，财政支出可以分为购买性支出和转移性支出。购买性支出由于政府以商品和劳务的购买者身份出现在市场上，与微观主体进行等价交换，因此对社会生产和就业有直接影响，对收入分配只有间接影响，而转移性支出是政府将资金直接转移到领受者手中，不存在任何交换活动，因此对收入分配有直接影响，对社会生产和就业的影响是间接的。不同类型的转移性支出对调节收入差距的作用力度也是不一样的。各类社会保险支出是体现个人收入自我平衡的特点，而财政对社会保险的“保底”支出提高了领受人的收入水平。社会救济支出是典型的使低收入受益的支出，而兴建公共福利设施、开展社会服务以及举办各种福利事业支出，增进每一个社会成员利益，也使低收入者的实际收入增加。财政补贴支出中对每一个社会成员的现金补贴，类似福利支出会使低收入者的收入效应更大，对低收入者的补贴支出可以使其增加收入或减少生活支出，而其他补贴支出对收入分配的影响具有不确定性，如财政对粮食生产的直接补贴可以直接增加领受人的收入，进而间接提高农民收入水平，但可能造成农村自身收入水平差距的扩大。教育和医疗保健支出虽然属于购买性支出，但是财政对教育和医疗保健支出是针对起点公平情况而言的，为最终实现结果公平创造条件，是影响收入差距的重要因素。农产品的生产有特殊性，对农业进行扶持和保护是各国政府所普遍采取的政策，特别我国由于存在较大的城乡差距，财政支农支出又体现了解决城乡之间差距的作用，这样财政支农支出对解决全社会公平能起到重要作用。
    行政、国防和投资支出作为购买性支出对收入分配只有间接影响，但不同的购买性支出对收入分配的影响也是不同的，首先从政府采购角度看，政府可以将所采购商品用于公共产品提供，但在政府采购时，为政府采购进行生产经营的企业和部门其员工的收入就有间接增加的可能性。其次看一看政府投资支出，由于政府投资有一定的目的性，对所投资的行业、地区有一定选择，能够接受政府投资的行业和地区的有关人员其收入水平也有可能间接提高。第三提高政府公务员工资和其他“吃财政饭”的人员工资，直接增加了这部分人的收入。以上三种情况导致有关人员收入水平的提高对全社会收入差距的影响，可以简单分析其原来的收入水平情况，如果这些人原来收入水平比较低，那么提高他们的收入水平有利于社会公平程度的提高，反之则会降低社会公平程度，因此这三种情况，由于受益人的收入水平的不确定性，很难评价其对收入差距的调节作用。
    本文重点分析对收入差距调节有直接关系的财政支出，这些支出的最新体现应当在据2006年财政部的《政府收支分类改革方案》制定的《2007年政府收支分类科目》上。按照这个方案，财政支出功能分类具有调节收入差距作用的类级科目有：①教育，分设10款，每款都具有调节收入差距作用。②社会保障和就业，分设17款，每款都具有调节收入差距作用，特别是行政事业单位离退休、企业关闭破产补助、就业补助、抚恤、退役安置、社会福利、残疾人事业、城市居民最低生活保障、其他城镇社会救济、农村社会救济、自然灾害生活救助、红十字事业对收入差距调节的作用更明显。③社会保险基金支出，分设6款，每款都具有调节收入差距作用。④医疗卫生，分设10款，每款都具有调节收入差距作用。⑤城乡社区事务，分设10款：其中的城乡社区管理事务、城乡社区住宅、政府住房基金支出、城镇公用事业附加支出具有调节收入差距作用。⑥农林水事务，分设7款，都体现了解决城乡之间差距的作用。以上六类科目中，目前中国统计年鉴还没有将社会保险基金支出数据列入财政支出数据中，但其中财政对社会保险基金的补助已经列入社会保障和就业类级科目。
    三、财政支出不对称性的表现
    通过上面的分析，结合中国统计年鉴给出的财政支出数据，我们可以将财政预算支出分为两部分，一部分是福利性支出，另一部分为非福利性支出。其中，福利支出=教育支出+社会保障和就业支出+医疗卫生支出+城乡社区事务支出+农林水事务支出。从理论上讲，财政福利支出的公平性的一个重要体现是各地区财政福利支出占全国的比重与当地人口数占全国的比重应该是大体相当的，这样才能体现公共服务均等化的要求。我们利用《中国统计年鉴(2009)》的数据，以各地区人口占全国人口的比重为标准，考察各地区财政非福利支出、财政福利支出占全国财政非福利支出、福利支出比重的差距，发现事实并非如此(见表1)。
    

在这里我们可以做一个程序上的假设，我们以各地区人口比重为标杆，首先分析各地区财政非福利支出占全国非福利支出的比重与人口比重的偏离程度，其次看一下各地区财政福利支出占全国福利支出的比重对非福利支出比重的修正情况，如果财政福利支出比重以及形成的预算支出比重对非福利支出比重的修正靠近人口比重，我们就认为财政福利支出对收入差距有合理的调节作用，否则就是扩大了收入差距。通过表1数据可以看出，在非福利支出上，各地区非福利财政支出占全国的比重与各地区人口占全国的比重表现出很大的不对称性，北京、天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、广东、海南、四川、西藏、青海、宁夏、新疆财政非福利支出占全国的比重高于各自人口占全国的比重，其中北京、上海特别突出，北京以占全国1.276%的人口却拥有全国4.180%的财政非福利支出，上海以占全国1.422%的人口却拥有全国5.460%财政非福利支出，而西藏的扩展比例的倍数最大，达到4.014倍；余下的河北等省区市财政非福利支出占全国的比重低于各自人口占全国的比重，其中以河南、山东、河北特别突出，河南以占全国7.10%的人口却仅拥有全国4.396%的财政非福利支出，山东以占全国7.091%的人口却仅拥有全国5.202%的财政非福利支出，河北以占全国5.263%的人口却仅拥有全国3.582%的财政非福利支出。下面考虑加上福利支出后形成的预算支出，对非福利支出不对称性进行修正情况，使预算支出占全国的比重低于相应的非福利支出占全国的比重(上表最后一列为正)的地区有：北京、黑龙江、上海、江苏、浙江、福建、广东、广西、四川、西藏。余下的天津、河北等省区市预算支出占全国的比重高于非福利支出占全国的比重。
    通过上述数据比较发现，财政福利支出缩小不对称性的地区分为两类，第一类是使财政支出占全国的比重下降，从而靠近各地区人口比重，这类地区有：北京、黑龙江、上海、江苏、浙江、广东、四川、西藏；第二类是使该地区财政支出占全国的比重上升，从而靠近各地区人口占全国的比重，这类地区有：河北、山西、安徽、江西、山东、河南、湖北、湖南、重庆、贵州、云南、陕西、甘肃，但山西、重庆、陕西、甘肃已经超过了该地区人口占全国的比重。
    财政福利支出扩大不对称性的地区也有两类，第一类是使财政支出占全国的比重上升，从而远离该地区人口占全国的比重，这类地区有：天津、内蒙古、辽宁、吉林、海南、青海、宁夏、新疆。第二类是使财政支出占全国的比重下降，从而远离该地区人口占全国的比重，这类地区有：福建、广西。