个人所得税纳税遵从的影响因素及对策分析

    [摘 要] 个人所得税作为我国税收的重要来源之一，在筹集财政收入、调节收入分配方面发挥着重要的作用。虽然近年来税收收入逐年上升，但税款流失也日益严重。针对这种现状，在健全税制的同时，更应注重对个人所得税征管的完善，从分析影响个人所得税遵从度的因素入手 ，探讨提升税种征管质效的有效渠道。
    [关键词] 个人所得税，征管模式，纳税意识，纳税遵从
    随着我国改革开放进程的深入，经济不断发展，公民的个人收入持续增长。自我国开征个人所得税以来，税收收入逐年增加，在筹集财政收入、调节收入分配方面发挥了重要的作用，但与此同时公民的收入差距也在逐渐扩大，由此而引发的社会矛盾日益凸显。个人所得税作为与普通民众利益联系最紧密的税种，其职能作用的发挥不仅关系到国家税收利益的维护，更关系到构建和谐社会、促进社会公平正义发展的全局。从影响个人所得税纳税遵从的因素分析入手，探讨提升个税征管的有效手段，建立一种适应新时期要求的个人所得税征管制度，发挥好个人所得税的调节作用不仅有助于保障税收的经济利益，更具有极强的社会效益。
    1 经济社会发展因素分析
    1.1 经济社会发展与自主纳税分析
    新中国成立后的较长一段时间，我国实行的是计划经济体制，在这期间，个人拥有并能够投入生产过程的生产要素就是劳动力，其他要素均不归个人所有， 工资只用来维持基本的生活开支，其余生存项目由国家代为管理，个人不涉及多余所得，也不缴纳个人所得税。后来随着经济体制改革的不断深入，打破原有的“大锅饭”的分配模式，个人按劳取酬，多劳多得、少劳少得分配模式使得公民收入差异逐渐增大，国家开始对公民征收个人所得税。由于税种开征时间较短，公民纳税的基本权利义务内容及关系理解不到位，对法律的认知远未达到应有的高度，造成纳税人自主纳税意识淡薄。
    1.2 经济社会发展与税收监管分析
    由于我国金融体系发展相对滞后，大量的交易使用现金结算，这种结算方式不透明、不可控，难以对纳税人的收入形成有效的监控。另外，受社会整体信息化水平所限，全国范围内仍没有一套具备信息综合处理能力、适宜操作的征管信息系统，加之个人所得税属地方税种，地方税务局以省为单位区划管理，各省根据自己的情况自行开发征管系统，使得信息技术的应用程度受经济发展及人文状况的影响，差异较大。
    2 制度设计因素分析
    2.1 税收制度设计层面
    现行个人所得税税制针对各项收入分类课征、统一设定扣除标准，未将个人所得税与纳税人的生活实际即没有将税收与纳税人的切身利益紧密结合，在税制设计层面也合理结合、科学设置扣除项目，扣除规定刚性有余，人性不足，纳税人体会不到税收与生活的实际联系和利益回馈。在制度上未充分考虑调动纳税人的积极性，自主纳税意识较差。
    2.2 税种征管制度设计层面
    我国个人所得税实行的是代扣代缴征管制度，通常情况下纳税人取得的收入均为税后，自身不参与缴税的实际操作，没有对纳税行为的感性认识。实施代扣代缴与自行申报相结合的征管模式后，缴税款的数额也不会因与自行申报数额的差异而作相应调整，这种与纳税人脱离的征管模式难免对税种征管产生负效应。
    2.3 配套机制层面
    2.3.1 涉税信息获取困难
    个人所得税征管关键在于对纳税人取得的全部收入的掌握，由于税务部门与其他相关部门(如银行、海关、工商等)缺乏合作的制度保障，难以实施实质性的配合措施，导致信息共享不畅，难以准确、全面掌握纳税人收入情况，造成了税源的大量流失。尤其是随着经济的发展，纳税人的交易方式逐渐丰富，交易渠道趋向多元，由于缺乏有效的信息共享机制，使得信息共享平台也未得到有效建立。涉税信息不能够及时、有效地传递、汇总，使得征管效果大打折扣。
    2.3.2 税务代理发展缓慢
    税务代理作为沟通征纳双方的纽带，为纳税人提供涉税服务，可以有效降低纳税人由于税法领会偏差造成的纳税风险，减少征纳双方的矛盾。在税制比较健全、征管制度相对完善的国家，税务代理业也比较发达。由于我国尚处于税制不甚完善，征管制度不断调整的阶段，税务代理业发展水平较低，行业规范性不强，故而有效需求不足，尚未对征管水平的提高发挥出应有的促进作用。
    3 税收执法因素分析
    3.1 征税成本高使得征管缺位
    从征税收益与成本的配比考量，税务机关容易倾向于选择从易于征收的项目中取得税收收入，对于个人所得税而言税源监控也集中在有稳定工作的阶层，而对于真正高收入人群的收入信息监控所需成本较高，而经常被忽略。这使得个人所得税的收入以工资、薪金所得等容易从源头管控的收入为主，工资、薪金个人所得税比重甚至占全部个人所得收入的一半以上。个人所得税不仅没有发挥出调节收入分配的作用，更助长了贫富分化，加剧了纳税人对征税的抵触情绪。
    3.2 收入利益驱使，税种重视程度不足
    各级税务机关对个人所得税重视程度不够，尚未深刻认识到该税种巨大的社会价值。尽管目前推行了针对高收入群体的信息搜集和整理，在一定程度上完善了个人所得的征管机制，但由于个人所得税收入占全部税收收入的比重有限，且属于共享税种，对征收机关收入利益影响能力较弱，仍未从根本上形成有效征管。
    3.3 涉税处罚力度轻，没有威慑力
    目前我国《税收征管法》中虽然对逃避缴纳税款的行为做出了较为严厉的处罚规定，但该规定的个人所得税实用性较弱，对个人所得税涉税违法行为的约束有限。另外，《税收征管法》和《个人所得税自行纳税申报办法(试行)》中对个人所得涉税违法行为的处罚手段太少，且力度较弱，其中针对纳税人的定额最高处罚为10 000元；针对扣缴义务人的处罚为应收未收税款50%至3倍罚款，由于在实际操作中对违法行为的界定难以把握，税务机关对自由裁量权的应用往往避重就轻。
    4 提升个人所得税纳税遵从度的几点建议
    现阶段，我国个人所得税征管手段相对落后，纳税遵从度不高，没有发挥其应有的作用。因此，我们要加快个人所得税征管体系的完善进程，使其更好地调节贫富差距，发挥好自动“稳定器”的作用。
    4.1 确立以公平收入分配为指导思想的个人所得税制度理念
    我国应将公平收入分配作为个税征管制度构建的目标定位。西方国家经济社会的发展历程显示，在人均GDP达到3 000美元的历史阶段是社会矛盾不断显现的转折点，保持经济社会持续稳定的发展，在这一关键时期要协调好经济发展与社会稳定的关系。构建一个高效率、低成本、相对公平的个人所得税税收和征管制度，在制度设计理念上确立公平收入分配的指导思想。一方面，有助于调节社会收入初次分配逐渐增大的差异，降低贫富差距过大产生的社会矛盾；另一方面，有助于加深公民个人对国家税收政策的心理认同，提高纳税遵从度。
    4.2 建立以人为本的个人所得税制度体系
    4.2.1 优化课税模式
    个人所得税政策要坚持以人为本的制度设计方针，在筹集收入、调节社会贫富差距的同时体现人文关怀。改变原有的以个人作为课税单位的制度设计，确立家庭与个人结合的课税模式，将一对夫妻定义为一个纳税单位，顺应大众传统的思维方式突显家庭作用；考虑我国目前的征管水平和纳税习惯，由纳税人自愿选择课税模式；根据我国城乡二元结构的特点，允许根据城市、农村特点分别设置不同的课税模式。
    4.2.2 完善收入扣除项目
    个人所得税的税制设计充分考虑“人”的因素，合理确定个人所得税费用扣除范围和标准，制度设计结合对社会传统的考量。①按赡养老人人数及不同年龄段进行扣除设计，符合我国进入老龄化社会及中华民族传统美德的要求，也有助于减轻社会保障的压力，弥补社保制度缺陷。②扣除项目全面考虑生活成本。现阶段我国家庭和个人在教育、住房、社保等项目上的投入占个人总支出的比重较大，而这些项目本身也是公民的关注点所在。对扣除项目的设计考虑此类内容，提高公民对生计费用的扣除标准，降低公民基本生活投入的税收成本；针对我国各地区自然、地理条件差异较大的特点，对有些地区由于自然条件的差异而造成的生活成本的差异设定不同的扣除系数。③浮动设置扣除指标。在基本扣除项目固定的基础上，对扣除的具体金额随国家汇率、物价水平和家庭生活费支出增加等诸因素的变动而变化。
    4.3 增强税种的法律约束力
    以法律的形式明确纳税人和扣缴义务人具有相同的法律地位，承担对等的法律责任。在明确扣缴义务人即支付纳税人收入的单位(个人)必须依法履行税款预扣义务的同时，要求纳税人本身必须自行申报其全年的各项收入，从法律的角度规范申报方式。通过明确了主体责任，加深对纳税人自主纳税的感受程度，增强对税收权力、义务的认识。建立严格的个人所得税处罚制度，加大惩处力度，增加纳税人违法成本，提高税法威慑力。对于涉税违法行为给予经济和法律双重处罚，增加纳税人的违法成本。可建议对不是由于主观故意造成的错误，不予以处罚，责令限期改正；对于故意逃避纳税义务的纳税人或扣缴义务人，予以严惩。另外，提高延期缴纳税款成本，参照对其他税种的涉税处理，对未按照规定申报缴纳或代扣代缴税款的单位和个人按照责任归属征收滞纳金。
    4.4 更新税种征收方式
    在个人所得税征管中引入企业所得税汇算清缴的理念，在取得收入时，由扣缴义务人代扣代缴个人所得税，将这部分税款作为预缴收入；没有扣缴义务人的纳税人，在纳税年度开始时依据以往年度收入状况估算出本年度总所得，按估算额分期预缴个人所得税。纳税年度终了时，纳税人必须在规定纳税期间汇算清缴。将全年的全部收入汇总填入纳税申报表进行纳税申报，税务机关对该纳税人全年收入进行综合计算并汇算清缴，多退少补。这种将申报与纳税人切身利益相结合的征管模式，有助于提高纳税人主动报税的意识，更有利于推动税收社会的进程。
    4.5 健全配套措施
    (1)加快全社会的信息化进程，尤其是加快银行系统电子货币化交易平台的建设，以法律的形式规范金融交易行为，减少现金的直接交易量，将交易最大限度地规范到通过银行转账实现，提高银行对个人收支的监控程度。建立税收信息平台，凡涉及或能够反映纳税人收入情况的部门进行信息共享，建立稳定的纳税人信息档案，将从搜集的纳税人信息集中以固定的税务代码为载体汇总，再利用信息操作软件将纳税人自行申报的信息、扣缴义务人预扣申报的信息进行汇总比对。
    (2)建立部门信息交换制度，建立以信息化为平台的部门合作制度，提高税务系统的信息处理水平。确立税务机关的定期信息采集机制，从其他社会职能部门定期获取信息，并通过大型计算机的集中处理，实现对纳税人各项涉税信息的汇总与监控。发现异常情况软件自动显示预警；根据纳税人纳税情况建立风险预警机制，根据其收入高低划分高中低风险群体，定期对收入额较高的高风险纳税人的各项数据进行测算并分析，如存在涉税疑点，可通过约谈或纳税评估进一步核实，排查风险。
    (3)加快社会信用体系建设，建立具有约束机制的社会信用体系，将涉税问题列为不良社会行为，提高不良信用记录的社会成本。实行“一号制”，将与公民生活密切相关的代码统一设置(例如个人的身份证号码、社会保障号码、税务代码等)，个人的所有收入项目都可以通过这样的号码进行汇总和查询。依据此号码信息建立个人社会信用档案，将涉税违法行为纳入对个人信誉的记录档案，与银行贷款等与生活紧密相连的业务挂钩并长期保留，提高涉税违法行为的长期成本。
    (4)推行税务代理制度，在现代市场经济的体系中，作为沟通社会生活的环节，代理行业是重要的服务力量。而代理业的分支——税务代理沟通征纳两方主体，形成主体间的良性互动。由于纳税人对税法的了解程度有限，限制了纳税人直接参与税款缴纳。纳税人可以通过税务代理进行纳税申报，一方面有效降低了由于政策理解不到位产生的错误；另一方面将纳税人的直接沟通对象由税务机关变更为税收中介机构，由相对专业的中介机构与税务机关进行专业的沟通，也有助于减少纳税人与税务机关之间不必要的矛盾。
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