吴木銮：财税体制改革促中国式“进步时代”？

    最近在中国的各种会议上，关于财税体制改革的讨论不绝于耳。2014年6月30日，中共中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，有些评论认为，新一轮改革预示“分税制的退出”；也有评论认为，改革后中国的中央地方财政关系就会理顺，政府施政会进一步透明化。因此，财税体制改革在塑造着中国式的“进步时代”。
    笔者关注中国共产党十八届三中全会的报告，及其他与财税体制改革有关的报告，发现改革大多是讨论税收体制，而中央和地方的财政关系却多为老调重弹，迄今为止很难看出“分税制”体制即将退出，也很难看到许多因央地关系失调而引发的乱象可以得到解决。政府和民间立场相距甚远，短期内很难对分权或收权一锤定音。不过，协调中央和地方财政关系的机制须得到确认，以解决合法性的问题。
    从中共中央政治局审议通过的公告中，可以看到财税体制改革的重要性。公告称：“财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。”在《深化财税体制改革总体方案》批准通过后，今年7月财政部部长楼继伟对改革方案作出解读，他大篇幅谈及税制改革，最后部分提及了中央和地方的财政关系。
    他首先回应外界的批评，认为中国中央财政权力的集中程度不高，因为许多国家的中央财政收入比重是七成以上，而中国只有五成左右。其次，他认为要在保持中央与地方收入格局大体不变的前提下，合理调整中央和地方收入划分。在有合理的收入划分后，地方政府支出的缺口，可由中央财政通过税收返还方式解决。对中央和地方政府的事权，即分别承担什么样的公共服务，楼继伟认为，中央政府将负责国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理；地方政府则负责区域性公共服务。
    这些提法表面上看有些新意，事实上令人失望。对于收入权力的划分，近年来总体趋势是收入权越来越向中央倾斜。地方政府和中央政府的事权方面，财政部长的解读没有回应社会上的热点问题。比如一些专家认为，社会保障和失业救济等应上升为中央政府的事权，这有利于人员的流动。还有关于基础教育的支出，许多专家认为，省内的差异有时甚至比省与省之间的差异更大。因此，省级政府而不是县级政府应该作为基础教育的事权的责任人，这样教育均衡问题就有可能得到解决。也就是在一个省域内，各个地方的人均教育支出大体上一致。省与省之间的差异就用中央政府的补助资金来解决。可惜这些争议都没有得到切实的回应。
    权责必须相符
    1994年，中国实施分税制改革。此后，中央政府财政收入在全国占比大幅提高，而支出在全国占比则持续下滑。笔者2006年在《联合早报》发表《中国需要明智的财政分权》，提及分税制改革的一些负面效应。比如房地产热就与地方政府过度依赖土地财政有密切关系。近年来，有些海外学者在中国的一线调研认为，许多地方官花大量时间应付上级检查和督促，因此地方政府形成“空心化”的问题。地方政府本应将工作重点放在提供公共服务，现在却花很多时间和精力来讨好上级，以期获得各种政策和财政资源。因此，整个官僚队伍完全“上浮”：多花时间和精力与上级打交道对施政有很大帮助；花时间与精力同百姓打交道没前途。
    即使如此，中国政府为何不采取分权化的管理模式？这条道路在近期内似乎不可行。与前任相比，楼继伟更愿意表达观点，也更反对开展实质性的分权改革。比如2012年，他在《财经》杂志上发表题为“央地关系重构”的文章，在论及中央地方财政关系时说：“还有一种方向，现在成为潮流，认为中央收入太多，因此应大幅减少中央收入，提高地方收入。……这样的一个方向意味着在事权不调整的情况下增加地方征税权。我认为这个方向是危险的，是个分裂的体制。”
    在楼继伟2013年接任财政部长前，当时一些接近消息的人士就曾经说楼继伟是反对分权的，倾向于进一步集中中央的财权和事权；一些财政专家却持相反观点。他们认为，基于地方政府是提供公共服务的主体，中央应给予地方财政适当的收税权力，并让他们切实负起提供公共服务的责任。一些学者还认为，即使给地方政府很大的自治权，中央政府也可以有各种手段有效控制地方政府。
    在可预见的未来，关于分权和收权的争论还会继续。在无法达成共识的前提下，实现程序上的正义是有必要的。在中央全面深化改革领导小组中，或可增设一个小组来处理央地财政关系。许多发达国家都设有专门委员会，来处理政府间关系。比如加拿大的第一部长会议（The First Ministers Conferences）就有此功能。在此会议中，加拿大总理与各省和地区首长开会，讨论联邦与地方的财政关系问题。
    德国一套类似的制度也值得中国学习。德国的政府间关系比较复杂（特别是东西德合并之后），内部的利益冲突也较大。维系德国政府间关系除了有宪法外，还有类似加拿大的第一部长会议。德国甚至有分领域的会议来解决专项问题，比如基础教育的服务均等化等。
    中国的央地关系小组除了中央部委官员参与外，地方官员也应加入。特别是那些没有在中央任职经历的地方省级领导，应被吸纳进来，让他们公开阐述和捍卫地方利益。在公开讨论中，非官方人员和学者也应受邀参与讨论，同时讨论也可向媒体开放。经充分讨论，中央政府关于央地财政关系的决策会更有民意基础。事实上，这样的公开讨论可能一点也不会增加分裂的危险，反而增加融合的可能性。
    毛泽东曾说过：“有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多”；这就是所谓的既要讲“北京话”，又要讲“地方话”。一位学者说，在1994年分税制改革前，许多阐述央地财政关系的文件都会提及“发挥中央和地方两个积极性”，遗憾的是，这个提法在过去二十年几乎不见了。因此，要建立一个制度化的中央和地方互动，程序性公正需要得到及时的解决。
    作者是香港教育学院 亚洲及政策研究学系助理教授