吴木銮：预算改革依旧任重道远

    摘要：在对地方政府预算编制和执行的调研中，地方政府审批预算权力事实上集中于县委书记和县长手中。即使在中央层面上人大的作用增强了，但在基层的政治生活中，人大预算的监督功能还是偏弱
    中国预算改革在地方的执行极不理想。在新的预算法修订中，这些问题几乎没有被触及。许多宣称是预算法修订的突破之处实为新瓶装旧酒，预算改革仍任重而道远。
    解析官方解读
    9月11日，新华社发布财政部部长楼继伟详解新预算法一文，认为预算法有六大亮点：
    1.政府全部收支入预算接受人民监督；2.避免“过头税”、预算审核重点转向支出预算和政策；3.规范专项转移支付减少“跑部钱进”；4.“预算公开”入法、从源头防治腐败；5.严格债务管理、防范债务风险；6.“勤俭节约”入法、违纪铁腕追责。
    第一大亮点涉及“全口径预算”，接受人民代表大会及社会公众的监督。事实上，“全口径预算”已经存在若干年。2010年6月，财政部印发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》，规定自2011年1月1日起，中央各部门的全部预算外收入纳入预算管理，收入全额上缴国库。因此从理论上说，2011年后地方政府不再拥有“预算外”资金。
    但事实上，许多新闻报道及研究人员的一线调研，基层特别是县级财政部门仍然拥有“预算外”收入。而且基层政府的“小金库”问题一直没有解决。这些问题说明，“全口径预算”需要更多的配套措施。至少，需要切实追究地方政府违反“全口径预算”的行政责任。
    亮点之二的内容有一定的新意，政府的预算不能仅仅管一年，而应该管多年。中长期预算有利于发挥预算的宏观调控功能。进一步，政府还可以灵活运用财政政策和货币政策来调节国内经济。不过，如果是做中长期预算和规划，首先财政年度的设定可能需要调整。现行的财政年度是1月1日至12月31日，而在一些发达经济体，财政年度的设定是跨年度。
    一般来说，中长期规划需要与国内的经济规划相衔接，而经济规划常常是按照公历年度进行的。而预算的审批通常需要一定时滞，因此财政年度滞后几个月份开始是比较合适的。调整财政年度还有其他的好处。比如现在我国的财政运行有两三个月是无授权状态。也就是在人大开会通过之前政府不应该进行相关的支出，而全国人大的会期是在每年的3月份。其次，中长期规划还需要理顺人大与财政部门的关系。之前人大对预算的审查只涉及一年的预算情况，而现在加入中长期规划，相关的信息量成倍增长。因此，人大专门委员会及人大代表需要更长的时间审查相关的文件。
    亮点之三涉及到规范专项转移支付。“跑部进京”对中国的公共治理伤害之重是无法评估的。不过，笔者在基层调研时，发现许多地方长官公开提倡“跑部进京”。人们不仅要问，为何地方官要如此公然违反中央政策？
    事实上，这是地方的无奈之举。在1994年分税制改革之后，一个持久的财政结构是中央强财政、地方弱财政。这个趋势在近年有增无减。地方政府接受大量的中央转移支付，中西部的省份尤其严重。如果没有中央的转移支付，大部分县级政府都可能处于破产边缘。而当前“规范转移支付”的措施是建立定期评估和退出机制。财政部几年前已经研讨、酝酿并部分推行此方案。实际执行是不乐观的。许多“戴帽”的转移支付体现的是上级部门的精神，而要取消转移支付是切断上级主管部门与下级部门的经济联系，这在中国的行政体系中是何等难的事。
    亮点之四涉及到预算公开。预算公开的重要性不言而喻。预算公开与预算民主是紧密相关的。也就是民众可以看到政府的活动，同时施加一定的影响。而修订后的预算法已明确规定预算公开的程序和时间。不过，之前的预算案也是公开的。在中国政府实施信息公开条例之后，许多地方的民众是可以在网络上查询政府预算的。但这些预算案都是相当粗糙。比如，预算案提到教育支出是5亿元，比去年增加10％。这样的数据意义不大。5亿元花在什么地方？而增加10％是因为调整教师的工资导致的，还是当地花了更多资金在建设校舍上，还是更多资金投入到学生的计算机课程上？任何一个答案对老百姓来说都是意义不同的。可惜预算的精细度就到此为止。
    而更为重要的，关于预算公开的条文中，还有“涉及国家秘密的除外”的条款。此条款是致命的。现实中，我国政府没有一个明确的清单表明哪些事项是涉及国家秘密。根据笔者的研究，公务员工资是不公开的事项。而在发达国家的预算民主中，公务员工资的公开是极为重要的。不是说政府公开每名公务员的收入，而是公开公务员的收入水平。从国内一些人士向财政部门申请公务员工资公开的情况来看，大多数地方政府是以工资事项不属于政府公开范围为由拒绝相关申请的。
    亮点之五涉及到债务管理。从目前各方的反映来看，债务管理应该是预算法修订中的重要部分。不过，实际的执行仍然值得观察。
    而第六个亮点是价值判断，纳入预算法修订的六大亮点实为令人不解。
    公共预算的本意就是替百姓看管钱袋子，当然要履行“勤俭节约”的原则。比如，香港政府号称是全世界最富有的地方政府之一，在全球金融危机的背景下每年都有数百亿的财政盈余，最后不得不派现金给普通老百姓。而在香港的政府活动中，“勤俭节约”也是铁律，违纪追究责任更是理所当然。在许多国家，预算一旦通过就是法律，因此违反预算执行中的若干条款可能构成违法。而检视我国地方的预算和决算数额，之间的差距可能是100％，但很少有官员因此被追究责任。
    执行中的扭曲
    1999年开始，财政部在全国范围内推行预算改革。其中许多改革比如部门预算改革的主要精神等均已写入修订后预算法。部门预算要求财政资金由每个政府部门使用，这样一旦发现问题，就可以直接追究部门的责任。
    实地调研发现，许多地方政府仍然将资金统一在某个口之下。比如一些官员认为，农业口的资金应该放在一起调配使用，这样可以“集中财力办大事”。在资金的实际使用方面，一些资深的中国问题观察专家也发现，地方政府不是严格按照预算科目执行，项目间的资金违规调剂是很普遍的。而一些地方官员在笔者的采访中还提到地方预算中的一句潜规则：“申报资金上级做主，拿到资金自己做主”。这表明，预算执行动态管理是不足的。
    财政部在地方推行的还有零基预算，政策推行目标是对预算项目进行实时评估，新一年的预算要根据当年的情况制定，与往年的基数无关。而零基预算在地方上就演化成多次申请拨款。比如一些部门在年初时上报数额较小的预算，之后数月再提出补充预算申请。
    因此，一些部门不仅拿到比往年更多的拨款，而且通过资金多次申请，资金使用的“灵活性”还大大上升。
    而在预算法的修订过程中，人们关注人大的监督功能是否增加了。在对地方政府预算编制和执行的调研中，笔者发现地方政府审批预算权力事实上集中于县委书记和县长手中，而不是人大代表。财政和预算涉及分配事项，也是地方权力行使的主要场域。县委书记和县长极为重视这场游戏，再加上地方人大常委会主任由县委书记所兼，因此人大代表可以提出异议的空间相当之小。因此，即使在中央层面上人大的作用增强了，但在基层的政治生活中，人大预算的监督功能还是偏弱。
    改革路在何方
    今年，经济合作与发展组织推出预算治理的若干原则（草案）。其中有数项内容对中国政府的预算很有启发。一是预算文件和数据应该是公开、透明和可获取的。在香港，市民可以点击鼠标，找到任何一个政府部门的预算。这其中，民众可以找到该部门的工作目标和细化的项目，而在每个项目之下政府人员投入和资金（公务员的薪酬等）等数据都是可以获得的。而购买一些设备的数据也是公开的。如果市民更有耐心，还可以直接向政府索取更为详尽的数据。这样的预算公开、透明就可以让民众实现其预算民主的权利。
    二是预算应是包容的、参与度高和务实的。这一点在许多国家的预算编制过程中可以看到。在这些国家和地方中，政府预算是人人均可以参与的，民众也可以将自己（群体）的需要写入到预算的建议中。而立法机关可以在辩论中要求政府回应社会关心的热点话题和进行财政投入。而从长远来说，这种公开、务实的预算辩论是有利于社会凝聚共识的。更重要的是，预算编制和执行中的官民互动可以培养公民的预算精神。
    三是预算应该提供一个公共财政全面、真实和公平的图景。这在预算民主中也是至关重要的。这至少表明预算应该是“全口径”。政府不能将一些收入藏在自己的口袋中，更不可能放到官员的腰包里。同时，预算常常是各种民意的交汇点，因此，预算案应该是全方位和公平的，政府要照顾各类利益团体的需求。比如在中国政府的预算编制中，关于经济建设的预算投入就相当多。这一方面反映政府官员的GDP至上主义，另一方面也反映商界的利益。而预算应该体现多方的利益，包括最底层民众的利益。
    四是预算的评估和检讨应该是实时动态的，而物有所值是预算编制的重要原则。中国财政部已推行各种预算执行的评估机制。不过，实际执行中却不理想。至少，政府各部门应该将每年进行的工作事项详细罗列出来，每个事项所花去的人工成本和设备等投入都要用数字来表示。而“物有所值”更需要深入贯彻。就像一个勤俭持家的家庭主妇一样，政府的支出需要确保“物有所值”。因此，政府要完善采购机制，也需要改善政府外包服务（更重要的是改善政府与民间组织的关系）。这样，政府的每一分钱，哪怕不是政府自己亲自花出去，也要让老百姓感受到纳税人的钱是花得“物有所值”。