贾康 申学锋：财政改革的历史镜鉴

    ■在错综复杂、牵动全局的纠葛中，财政改革宜力求“渐进式”、“统筹型”，关键在于“冲破利益固化的藩篱”而兼顾各方，不激进亦不积累矛盾至积重难返。
    ■财政制度是人类社会演变进程中最为关键的制度中枢，而历次财政改革是社会成员最关注的利益转换机制的总体考验。政治家主导的财政改革的首要任务就是采取一切手段追求相对的社会公平正义，通过必要的制度优化建设来理顺利益分配关系，特别是回应下层民众的利益诉求并引导全社会的理性精神，追求可持续性。
    ■当下，在新的历史起点上，也许中国的改革之路仍旧还很漫长，也必然艰难无比，但远见卓识者于“事在人为”的空间中，如能牢牢把握财政与民众生计、民主政治的密切关系，树立“为国理财，为民服务”理念下的全局观与创新观，勇于正视矛盾之所在而敢于、善于攻坚克难，冲破利益固化藩篱，即便前途有荆棘，过程有代价，但两岸猿声啼不住，长风破浪会有时。
    从中外财政历史可以看到，财政关乎民生忧患，联通民主建设。如何通过财政改革触动和改变既得利益格局既是一个需要统筹全局的技术问题，更是一项考验执政者智慧的政治问题，其艰难程度超出常人的想象。我们在财政史中能够看到很多故事：财政改革的错综复杂，阶级之间的斗争与合作，民众的生计维艰与激烈抗争，妥协、改良、利益调整、利益固化与革命的抉择，财税改革对民主政治的促动，等等。这些内涵厚重、精彩纷呈的故事不仅让我们真切地感知历史长河的缓缓流淌或突发潮涌，而且故事背后的经验教训也给予我们诸多启示，这些启示如同源自各方的江流，推动我们走进思考之海洋。
    调整利益格局的财政改革根本上是一种政治决策
    财政作为由公共权力主导的资源配置，不仅是经济制度的组成部分，更是政治制度的集中体现。古今中外，无论在什么时代和社会制度之下，政府的运作必然都要建立在一定的财政基础上，财政作为国家政权的经济支柱，既是政府经济收入与经济支出的反映，又体现经济资源在国家和公民之间的分配，涉及一国公共事务的政治决策过程。
    财政由国家政权的性质所决定，与人民生计与地位的确定、国家自由民主制度的构建、现代法治的形成等密切相连。换言之，向谁征税，收什么税，收多少税，怎么收税，公共资源的配置方向和数量分割，税收权、预算权如何分配，通过什么程序决策等等，都不是纯粹的财政问题，而是切实关系到民生、民权、法治的重大问题。正是财政这条主线，使得从民生到民权，再到政权，合乎逻辑地生成执政者“自然法”式的合法性的内在依据。
    财政与政治的密切关系，首先体现在财政深刻地影响民生，关联公平，进而影响社会政治局面的和谐或动荡。财政直接参与并调节国民收入、社会财富的分配，涉及国家和社会各阶层、各集团的切身利益。国民收入与社会财富分配如有利于民生安定，社会就和谐，反之就会产生冲突和动荡。在世界历史上，17世纪的英国、18世纪的法国很长时间都处在民生凋敝、财政危机和政治骚乱的状态中，根源在于民生的不振与民众感受的不平。在中国历史上，每个朝代前期，统治者往往能够汲取前朝灭亡的教训，实行轻徭薄赋的“与民休息”政策，注意各阶层税负的公平，节制社会财富的差距，从而取得社会安定局面。相反，如果统治者肆无忌惮地剥夺人民创造的大部分财富，并坐视社会各阶层在财富占有上严重不公平，弱势群体的反社会倾向就会日益凸显，最终形成声势浩大的造反行为。中国历史上发生过的数百次农民起义，大多是底层“民不聊生”之后为了“均贫富”而掀起的。
    其次，财政改革不能仅停留于经济领域的技术性变革，势必同时改变利益格局，顺应民权诉求，改进政治层面，否则改革会举步维艰，甚至完全失败，进而导致国家动荡乃至政权崩溃。1879年5月5日，法国的三级会议开幕时，恐怕没有人会想到，一个以财政改革为主题的会议竟然一步步引发天翻地覆的社会巨变。在获得路易十六支持的历次财政改革中，或多或少都包含打破旧制度下利益格局的内容，其核心就是废除等级特权，提升民权。但在召集三级会议的时候，路易十六却不再提及相关内容，只期望第三等级接受强加在他们头上的新的纳税方案，以此解决国家财政困难。这说明，路易十六没有认识到或不敢去推进实质性调整财政分配关系这一直接牵涉利益分配关系变化的既有利益格局改造。财政改革问题说到底是一个由民生利益而延伸到民主权利的政治决策问题，他只是把财政改革看作是纯技术问题，未能进行包括政治体制在内的全方位改革，期望通过局部矛盾关系的调整解决全局性问题。在民众的权利意识和民主精神已经有所觉醒、社会矛盾急剧激化的状态下，这种局限性极大的技术层面小修小补，充其量只能带来经济紧张状况的暂时缓和，却无法拯救旧制度的政治命运。
    国家财政制度的变迁
    财政运作机制的实质是如何运用社会集中分配权力来配置资源。在社会发展的不同阶段，财政分配权力运作的不同规则决定了不同的财政制度。从历史演进的全球走势看，可以清晰地知道：国家财政制度的变迁就是从专制、王权财政走向民主、公共财政的过程，而这种变迁首先是最为鲜明而有震撼力地表现在从中世纪走向近现代的英法王权政治向民主政治的演变。
    王权财政向公共财政的转化经过长期艰苦斗争的案例，在西欧中世纪，具有典型意义的首推英国。财政特权一直是王权的一个主要方面，其经济基础是国王作为封君对土地占有的支配权，而王权的专制倾向和随意征税行为所引起的对王权扩张的不满与抵制也持续存在。这种斗争的两个革命性的成果——《大宪章》和议会，即是围绕财政的斗争而产生，又进一步推动了财政分配规划由专制向民主转变。
    由专制财政、王权财政向民主财政、公共财政的发展演进，也是王权政治向民主政治转变的过程，在英国二者可谓一卵双胞，互为依傍，最终以“君主立宪”的政体实现了“虚君共和”的国体，居功至伟。从某种意义上说，这一现象是财政与政治密切关联之下实现社会代价较小的关键性制度转变的一种体现形式。
    财政改革直指执政者执政智慧
    财政制度是人类社会演变进程中最为关键的制度中枢，而历次财政改革是社会成员最关注的利益转换机制的总体考验。财政改革必然触及各阶层利益，尤其是高端既得利益集团。如何处理国家、民众、既得利益集团之间的关系，不仅直指执政者执政智慧，而且往往直接关联改革成败和国家兴亡、苍生命运。从英法财政历史以及中国历代财政改革史来看，财政改革在错综复杂、牵动全局的纠葛中应力求“渐进式”，尽可能统筹考虑各方面，同时配套其他改革。不敢触动高端既得利益集团而过分强调技术性的改良，或急于获取民众支持而过快过猛地冲击既得利益壁垒，都可能导致改革的困境甚至完全失败。纵观中外财政史，和风细雨的财政改革固然值得赞扬，但更多的则是方向早明而举步艰难、演进无方，矛盾眼睁睁积累到积重难返，最后酿成惊心动魄的“非规范的公共选择”，改革迟滞而引发社会动荡的事件不胜枚举。
    当改革成为迫切要求而社会形势存在着不易把控的新局面时，改革可能会激发动荡，不改革则最后必然崩溃，如何取舍与把握，就成为考验执政者的大问题。根据托克维尔的研究，社会动荡不一定起因于绝对剥夺，反而更可能由相对剥夺引发。当改革开始之后，旧制度剩下的部分就更让人难以忍受。旧制度好比一间牢牢封闭的铁屋，屋中人本已习惯了污浊的空气，此时改革措施为铁屋劈开一道缝隙，突然涌入的一丝新鲜空气为铁屋中的人带来了希望，也对境遇的进一步改善抱有更多期待。“最危险的时刻通常就是开始改革的时刻”，拆旧盖新本应力求有一个有序过程，但如果此时改革不得力、不得法、不持续，铁屋中的人对不平等待遇的怨气会比在没有希望时更大，他们会不顾一切地彻底砸烂铁屋，哪怕一时间没有挡风遮雨之所也在所不惜。很多人认为，在三级会议召开中途，路易十六如果能正确运用自己的权威，及时顺应民意，积极启动和推进政治体制改革，说服特权等级主动放弃一些不合时宜的封建特权，法国仍然有可能不必遭遇激烈的大革命而渐次迎来新制度的建立。但在特权等级顽固且愚昧的抵制下，以及对社会稳定表象的本能追求下，性情软弱的路易十六在正确的大方向下刚有新开缝隙之举，便再无实质进展，一步步错过了拯救法国和自己的机会。
    我们当然不能因为变革要付出代价就因噎废食，昧于大势而退缩或一味掩耳盗铃；另一方面，我们也不能全然不顾变革成本大小而一味肯定过激行径。这里的关键，就是能否有效化解既得利益的阻碍，实质性以“渐进式”、“统筹型”的改革取得“冲破利益固化藩篱”的效应而最终使改革取得正果。
    公共财政要回应公众诉求
    王权财政向民主财政的过渡发展成为客观规律，迟早要发生，在欧洲典型地体现为财政决策权由王权转向民意机构议会的过程。促使英国向民主体制发展的《大宪章》、《权利请愿书》、《权利法案》等具有里程碑性质的文件，都是在议会反对国王征税权的斗争中产生的。在这个漫长而曲折的过程中，最终主宰人类主流文明的民主精神得到树立和源源不断的承袭。在民主政治下，财政的实质就是议会中心主义，议会成功地拒绝了国王随意征税的要求，更成功地限制了国王的其他不合理决策权，这里面体现的是一种纳税人至上、王在法下的精神。正因为如此，马克思称税收是“可以用来扼杀君主专制的一条金锁链”，英国也流行有“税收是代议制之母”的俗语。
    既然历史发展规律如此，在非危机局面下的财政决策，就应有前瞻性，即有远见地发展民主化、法治化的机制。但手握统治权者囿于其偏见，往往对此认识模糊、举措被动。
    同中世纪的英国不同，中国在漫长的专制社会中，皇权一直得到延续和固化，没有任何力量能够与之抗衡。自秦始皇确立了“天下事无大小皆决于上”的原则以来，皇权专制始终是传统政治的唯一核心，其间虽然也出现了一些多少限制君主权力的手段，如封驳、台谏等，但皇权专制制度的自我抑制只能在极其有限的范围之内，其专制性不仅不可能被有效消除，相反会随着自身内在逻辑规定的方向恶性发展。
    随着王权政治的消亡，近现代的民主政治框架逐渐建立起来，公共财政则应当以充分实现法治民主前提下的理财为核心。政府运作公共财政的权力是人民赋予的，政府的存在和运作来源于纳税人以纳税方式提供的物质基础。在民主政治下，人民有权依据宪法制定财政方面的规则和制度，财政收入的征取是国家合法分取公民财产的行为，财政支出则涉及政府是否在为人民利益最大化提供公共服务的问题，因此财政收支等重大问题必须要由人民“当家做主”去决定。
    从一定意义上说，财政民主的核心是资源和利益配置上“规范的公共选择”。人民基于自由意志，把个人的权利转让给国家，以此换取国家对人民权利的保障，民主政治及其规范也由此而生，这是人类文明发展、上升过程中代价最小、痛苦最轻的公共选择形式。在理论抽象上最简约地说，人类社会公共事务的决断这种“公共选择”的形式可分为两类：一类是规范的，即以可预期的程序、社会代价较低的方法完成的公共选择；另一类是非规范的，即以难以预期的矛盾爆发成外部冲突、社会代价极大的方式实现的公共选择。前者以民主为代表，后者以非民主之下矛盾积累后的社会革命和暴烈冲突为代表——中国专制历史上几十次改朝换代、几百次农民起义是最典型的非规范公共选择，几乎每一次都要以付出巨大的社会代价来做了结。
    从历史可选择的弹性空间而言，
    人们当然应力求当权者引导和顺应社会的理性发展即规范的公共选择。在财政视角上，财政分配的基本要求是：人民依法通过一定的程序和方式，行使对国家重大资源配置事项的决定权，即重大的财政事项必须经过代议机构的同意，并由其制定法律予以规范。如果没有议会决定或法律授权，无论是财政收入还是财政开支，都可能被指责为违反人民意志。财政民主与法治的制度安排，作为民主政治的实现途径，是实现人民权利与国家权力和谐统一的基础。
    《史记》有云：“千金之子，坐不垂堂。”意思是说，有钱有身份的人养尊处优，总会爱惜自己的性命，也不会对社会表示不满。反之，历史上每次揭竿而起的都是民不聊生的中下层群体。所以，回应公众诉求是财政的重要功能，即财政分配要有利于促进生产发展和改善人民生活，这样才能保证政权的稳固安宁。同时，财政改革还需要以广大民众的利益为根本出发点，把民众短期利益与长期利益协调起来，推动社会进步。
    然而，认清和顺应历史潮流、自觉而有作为地在社会发展的正确方向上化解利益固化的阻力而推进变革和降低社会成本代价，毕竟是伟大政治家的千秋伟绩，万世功业。社会经济在发展中会不断发生波动，利益结构中的矛盾、社会财富分配的问题，总会引发财政危机和社会危机因素。在这种情况下，政治家主导的财政改革的首要任务就是采取一切手段追求相对的社会公平正义，通过必要的制度优化建设来理顺利益分配关系，特别是回应下层民众的利益诉求并引导全社会的理性精神，追求可持续性。“计利当计天下利，谋功应谋万世功”，是具有远见卓识，有抱负、有担当、有作为的政治家的应有情怀。
    无论是英法等国的历史，还是美国“进步时代的启示”及其后成为头号强国崛起的历史，抑或中国自身的历史，财政发展与改革的历程都彰显了财政在一国政治经济生活中“牵一发而动全身”的重要地位，也充分说明了财政与相关各方的制度安排必须与时俱进。改革是永不停歇的发展主题之一。当下，在新的历史起点上，也许中国的改革之路仍旧还很漫长，也必然艰难无比，但远见卓识者于“事在人为”的空间中，如能牢牢把握财政与民众生计、民主政治的密切关系，树立“为国理财，为民服务”理念下的全局观与创新观，勇于正视矛盾之所在而敢于、善于攻坚克难，冲破利益固化藩篱，即便前途有荆棘，过程有代价，但两岸猿声啼不住，长风破浪会有时。十八大和十八届三中全会之后的顶层配套改革和下层先行先试创新开拓的积极互动，必将为全面建成小康社会并延伸至其后“中国梦”的宏大愿景，贡献决定性力量。
    （贾康系财政部财政科学研究所所长，申学锋系财政部财政科学研究所财政史研究室副主任、研究员）
    来源：上海证券报