贾康：改革路线图的财税节点

    核心提示： 改革与社会“矛盾累积”问题的赛跑，已被人形象比喻为“两只老虎的赛跑”，谁跑得更快一些，将决定国家的前途、民族的命运、“中国梦”的成败
    十八届三中全会的改革顶层设计是我们应对挑战的“关键一招”
    在中国各地稍稍调研就可以感受到，我们仍然处于“可以大有作为的战略机遇期”。在30余年高速增长后的新起点上，经济发展的势头和市场成长的潜力仍在，不论是大城市，还是中小城镇和许多农村区域，建设场景触目可及，给人印象深刻；但来自资源、环境的矛盾制约和来自人际关系的矛盾制约，更是日趋明显、咄咄逼人：雾霾已动辄打击大半个中国，地方某些新上马的重化工项目，一而再、再而三遇到民众的强烈反对且演变成震动全局的群体事件。进入“中等收入阶段”后，收入分配问题更为凸显，社会心态越来越明显地倾向于不少其他经济体曾在跌入“中等收入陷阱”前表现过的“端起碗吃饭，放下筷子骂娘”、追求“民粹主义基础上的福利赶超”的特征。
    中国经济“潜在增长率”已在“下台阶”，从10%左右下行到7-8%的区间是大概率，相关的下行因素包括劳动力成本上升，人口红利即将迅速消失，老龄化社会压力正迅速到来，以及较高基数上投资“报酬递减”的影响，等等。但可以对冲下行因素的若干上行因素，是最值得我们重视与争取的，这些上行因素包括新型城镇化红利、科技创新红利、社会管理红利，而使所有这些红利能够如愿释放出来的关键，是实质性“攻坚克难”的改革能否变为现实，进而可综合性地凝聚而成提升和保持全要素生产率、化解种种矛盾制约的“改革红利”。
    既然追求可持续增长和现代化伟大民族复兴的关键在于实质性地深化改革，那么“十八大”之后的2013年，将成为中华民族接受历史考验的新起点和关键性节点。十八届三中全会将出台的关于深化改革的“顶层规划”性质的中央文件，以及理应与之呼应、现实生活中不可或缺的“先行先试”创新推进，将是决定我们能否合格地应对挑战掌握机遇的“关键一招”。我们必须以更大的决心、勇气、魄力和更高的智慧与操作水准，推进“五位一体”的全面改革，在总体“路线图”下还要配之以多轮“最小一揽子”的改革“时间表”设计。
    现实生活正在呼唤新一轮价、税、财配套改革
    当前，在我国一般商品价格已由市场决定的情况下，但资源产品价格、不动产价格等方面仍存在着严重的比价关系不能理顺、价格形成机制扭曲问题，愈益形成对国民经济的负面影响。最突出的例子是社会再生产“命脉”层面“从煤到电”的配置机制扭曲，比价关系不能反映资源的稀缺性，不能有效形成产业上、中、下游全程各相关主体的节电、节能、降耗、低碳发展的内在激励。
    与此同时，从资源开发到社会总产品分配中的重要制度——地方税体系和地方政府阳光融资制度建设严重滞后，省以下财政分税制迟迟不能落实，成为政府职能转换、行为优化方面的明显障碍。基层财政困难、地方大量隐性负债、过度依赖“土地财政”等为人们所诟病的问题，都与此有关。
    新一轮价、税、财配套改革中，“营改增”改革将在减轻税负、推动产业结构优化和提振消费和经济增长质量方面产生深远影响；资源税改革有望成为我国基础品价改和电力体制改革攻坚克难的重要切入点，并在长远意义上产生节能降耗的杠杆作用；房产税改革试点适时扩大范围将引致地方税体系框架建设及其配套改革事项的一系列积极拓展，并在房地产调控、收入再分配优化等方面产生正面效应；个人所得税分步走向“综合加分项扣除”模式的改革，也势在必行，并将是我国打造现代税制中直接税制度从而调节分配促进社会和谐、共富的重要改革内容之一；而以省以下财政真正进入分税制为重点的财政体制与行政框架扁平化和政府职能的进一步转变，必将降低行政成本，优化财政支出结构和更好地释放千千万万市场主体的创业创新活力，缓解资源环境、人际关系等方面的矛盾约束，进一步打开我国未来可持续地高速、高质发展的潜力空间。
    财税体制改革任务紧迫
    我国经济持续30多年高速增长，与财税改革的推进密不可分，在几轮重大的经济体制改革中，财税改革都成为先行者和突破口。财政是国家政权“以政控财、以财行政”的分配体系，财税问题实质是公共资源配置体系与机制问题，具有“牵一发动全身”的联动效应，与公共权力主体的改革息息相关，也和社会整体资源配置机制的优化息息相关。
    上世纪80年代以来，我国以放权让利和“分灶吃饭”财政体制为突破口，启动了经济体制改革。1993～1994年，以统一财务会计制度起步，实行税利分流制度开路，统一税制为主旋律，初步理顺国家与企业的分配关系，特别是以分税制结合转移支付理顺了中央与地方的分配关系。20年来，国内外经济形势和我国经济社会运行状况发生了巨大变化，我国社会经济发展中面临的新情况、新问题、新矛盾，都需要在深化财税改革中加以解决。
    比如，中央与地方政府分权方面，宪法中仅有原则性规定，实际上除外交、国防等少数事权专属中央外，地方政府事权在很多方面与中央政府事权同构。各级政府之间的职责也缺乏立法层面的界定，出现财力向中央集中，而事责向地方尤其是基层政府集中的现象。有人将其形容为“中央财政喜气洋洋，省级财政满满当当，市级财政勉勉强强，县乡财政哭爹喊娘”。由于收入能力有限，地方政府对土地出让金依赖严重，加上“GDP挂帅”机制作怪，地方平台公司失控，大规模隐性举债，财政风险积累不容忽视。
    我国目前财税改革任务紧迫。如果不能在短期内使改革有较大突破、缓解各种矛盾、加快经济发展方式转变，不但会丧失发展机遇，还可能使各种矛盾集中爆发，危及国家稳定和长治久安。
    化解既得利益阻碍，是改革的最难之处
    在三十余年改革开放之后，中国改革的实质性深化在当下却是一个颇有些沉重感的话题。走到了改革“深水区”，阻力前所未有，所有“帕累托改进”式的“只有人受益而不会有人受损”的改革事项都已做完，现任何一项深化改革的任务都会面临既得利益的“固化藩篱”形成的强有力的障碍。而且各项改革大都已经深度关联交织，“牵一发动全身”，过去在局部发力寻求突破就可以改观全局的空间，已明显收窄，更多更大的考验，正集中于“全面改革”这个基本概念之上。
    自十一届三中全会开始，到邓小平南巡后实施1994年宏观层面以财税为重点的配套改革，再到千年之交前后以“入世”锁定全面开放格局，一系列改革创新打开了生产力解放和国家现代化的新时代。但如前所述，渐进改革中既得利益也渐成局面，尾大不掉，虽然深化改革、加快转型自上世纪九十年代后一路强调至今，但在“利益固化的藩篱”面前步履维艰。十八大之后，高层关于“壮士断腕”的改革决心已有明确表述，但社会上、企业界、市场中对于在体制内“自我革命”的怀疑仍未消除，且与意识形态因素的阴晴变化迭加。在深化改革努力与既得利益阻力的博弈背后，是改革与社会“矛盾累积”问题的赛跑，已被人形象比喻为“两只老虎的赛跑”，这两只老虎各自要素齐全，似乎也看不大清楚对方，但都在往前跑，谁跑得更快一些，将决定国家的前途、民族的命运、“中国梦”的成败。化解既得利益阻碍，是改革的最难之处。
    总之，实干兴邦，事在人为。中国“做好自己的事情”的最大热点和难点、最需要做实的大事，就是改革。客观地说，我们这个世界上最大“二元经济”体和新兴市场，在新起点上的新动力仍然雄厚，但同时很大部分的动力是以“潜力”形式存在的。要如愿地使潜力释放、活力激发、真正实现发展方式转变、质量与幸福感提升，必须义无返顾、“壮士断腕”般地推进和深化历史性的全面改革。
    （作者为财政部财政科学研究所所长、研究员、博导）
    来源:人民论坛