贾康：中国财政体制改革之后的分权问题

    [摘要]中国财政体制如何处理集权一分权关系，为人们所反复讨论。回顾总结已有的改革，应特别注重由“行政性分权”转为“经济性分权”所内含的制度变革逻辑。分析1994年以后深化财政体制改革的问题，不可陷入似是而非的“因地制宜”论和简单看待中央、地方收入占比高低，而应牢牢把握市场经济大局对财政制度规范的客观要求和中央、地方事权合理化这一“源头”问题，处理好扁平化、地方税体系建设、理财法治化与民主化、转移支付合理化等重大问题。较适当合理的中央、地方收入占比，主要应是在制度建设、机制变革中自然生成的。
    在改革开放新时期，财政体制改革一开始就是以分权作为宏观层面的突破口来运作的。在微观层面，中央推动了农村家庭联产承包责任制和深圳特区的局部试验。在宏观层面，中央并未选择取消指令性计划，实施中国社会承受不了的突变式改革，而是选择了“摸着石头过河”的渐进式改革方式。
    一、财政体制的演变：从“分灶吃饭”到“包干制”再到分税制
    党的十一届三中全会之后，中央很快确定了宏观层面的突破口是财政体制改革，改变过去高度集中的体制，实行分权。原来的财政分配体制，近乎于人们所说的“统收统支”，准确表述是“总额分成、一年一定”。改革的方式则是变“分灶吃饭”为“划分收支、分级包干”，“一定五年不变”。在向地方分权的同时，中央还明确地提出地方权力要继续下放到企业。
    这就拉开了改革开放新时期宏观层面改革的序幕。在财政向地方分权、地方向企业分权的过程中，形成了在计划、物资、人事、劳动、金融、投资等方面改革的一些相对松动、有弹性的空间，而整个国民经济仍由原来的指令性计划维系体制内的再生产，这就伴生出一个体制外区间。这是各种试验和改革的可能空间。财政体制改革在总体上为各项改革提供了可以试验的局面和条件。
    然而，当分权改革发展到一定程度，其内生的各种问题也显露出来。到20世纪80年代后半期，社会上已出现越来越多的对于“分灶吃饭”的负面评价，如实际上分配关系并不稳定，企业并不能真正搞活，并且出现了地方保护主义、市场分割等问题。于是，中央开始寻找改革新思路，讨论分税制的可能性。1992年邓小平同志发表南方谈话后，中国确立以社会主义市场经济体制为改革目标模式。财政改革也确定了实行分税制的基本思路。经过一段时间准备之后，于1994年启动了具有里程碑意义的财政体制改革，即实行“分税制”财政体制。
    1994年的财政分税制改革，支撑了整个中国市场经济间接调控的基本框架：国家主要以预算、税收、国债等财政政策和货币政策方面的经济手段为特色的调控工具配合，来实施宏观调控，让市场的各种信号，与这些宏观参数综合在一起以后，实现由国家调控市场、市场引导企业，从而构建起能够有利于解放生产力的整套“间接调控”的运行机制，使微观市场主体在分权状态下真正活起来。
    这种运行机制实际是和邓小平同志南方谈话的基本精神是一致的，即在运行机制上，并不涉及基本制度问题，计划和市场都是手段，且二者要结合起来，以解决资源配置问题。在取向上，更多建让市场发挥基础性作用。正是有了分税制，才可能实现上述目标。
    二、财政行政性分权与经济性分权的基本特征
    若要对改革开放以来的财政体制转变作一简要的总结，那么1994年之前可称为“行政性分权”，而1994年后则可称为“经济性分权”。
    行政性分权最基本的特征是依企业行政隶属关系形成财政收入组织方式和控制方式。企业按照行政隶属关系服从自己的行政主管。分权之后，隶属不同层级政府的企业之间依然不能真正开展所谓公平竞争。哪怕实行“多种形式的企业承包责任制”，政企之间也不可能是平等的甲乙双方。这种问题即使在承包制框架之下，仍得不到一个真正优化解决的方案。所以，必须打破按照行政隶属关系组织财政收入的旧体制的症结。无论是分权还是集权，只要不改变这种制度安排，便无法真正建立起市场经济。
    在分税制体制下，一个辖区内所有的企业，无论大小，不分行政级别，在税法面前一律平等，企业该交国税的交国税，该交地方税的交地方税，税后可分配的部分，按照产权规范和政策环境，可以由企业自主分配。这样一来，各类企业间公平竞争，企业的行政级别随之淡化，企业的厂长、经理，哪怕作为国有企业和国有控股企业的领导，以后也越来越多地可以在不参照行政级别的情况下，靠企业家市场去挑选和配置。这些是企业真正搞活的关键，都是1994年财税体制改革确立新框架以后才形成的。
    现阶段，一般人认为企业跨隶属关系、跨区域、跨所有制、跨各种各样标签概念的兼并重组是很自然的事情，而在1994年以前，这种事情难上加难。企业和政府之间的关系也是在1994年经济性分权之后，才得到一个适应市场经济的规范处理，给企业画了一条公平竞争的起跑线。同时，中央和地方关系亦前所未有地进入一个相对稳定的状态。原来说的“一定五年不变”、“一定三年不变”，实际上是频繁变动。分灶吃饭后，中央曾三次向地方借钱，还开征了预算调节基金，以致在利益驱动下资金分散化，在预算内和预算外，还有为数可观的“制度外”资金。1994年以后，到现在为止也再没有说“一定多少年不变”的问题，只是说，中央拿什么，地方拿什么，怎么样合理优化调整。资金的管理规范化、预算安排的相对稳定与可预期，等等，才成为实际可能。这些都是正面的东西。
    总之，经济性的分权，在社会主义市场经济的最基本的经济关系－－政府和企业、中央与地方这两个方面，首先是真正形成了与市场经济发展内在逻辑相契合的制度安排。另外，还有一项关系即政府（包括中央政府和地方政府）作为公共管理实体的政权体系与公民、与纳税人之间的关系正越来越清楚。个人所得税改革引起了全社会的广泛关注，在客观上进一步唤醒了公民意识和纳税人意识，当然也带来了很多复杂的问题。
    与此同时，也要看到分税制改革以后出现的新的困境。一是在2000年前后一度特别严重的基层财政困难，二是最近几年广受指责的土地财政和地方隐性负债。实际上，出现这些问题，不应归咎于分税制，因为我国省以下并没进行真正的分税制改革，也迟迟未进入分税制状态。地方财政出现的这些问题，恰恰是来自于我们过去就知道它一定要出问题的领域，即现在省以下财政体制实际上还在运行的分成制和包干制。目前，我国所有省级行政区，包括最发达的地区，在省以下也没有进入真正的分税制状态，而是五花八门、复杂易变、讨价还价色彩较浓的分成制和包干制。
    因此，接下来的历史性任务，便是怎样把经济性分权进一步贯彻到省以下，真正把分税制从上到下贯通起来，让它形成市场经济发展的长效支撑机制。在这方面也有不同的认识，有的学者提出要因地制宜，分成农业区域和非农业区域，农业区域不搞分税制，非农业区域才搞分税制：同时中央和省一级搞分税制，省以下不搞分税制。听起来这似乎非常合乎中国国情，但这种认识实际上还没有把握市场经济所要求的财政制度安排的本质内容，因为整个财政体制和“以政控财，以财行政”财政分配所对应的是一个统一市场，这个统一市场应该横向到边，纵向到底。无论是在五级框架还是在三级框架下，只要省以下实行五花八门的分成制、包干制，整个中国市场经济发展和经济社会转轨的财政制度安排问题就不可能解决，而且还会有一种切实的危险：长期这样下去可能倒逼使中央和省的分税制都维持不了。现在有人认为，中央拿得过多，只要给地方更多的分成，整个局面就活了。回到分权概念上，我们坚决不能认同这种实际是搞五花八门的分成制的观点。
    三、培育地方税体系：实现经济性分权的可行路径
    改革中确实需要充分考虑中国的特色和特殊情况，但是发展到市场经济，其中必有一些共性的东西，现在已经可以有些总结。基本思路就是要找到1994年以后不能进入省以下分税制状态的症结所在，其实病理分析并不复杂。在经济性分权新时期，省以下不能真正实行分税制的原因就是财政层级太多，省以下还有四个层级。解决这个问题，应该另辟蹊径，探索走扁平化的道路，减少层级。
    农业税取消以后，以农业为主要财政收入的地方，乡镇没有或基本没有收入了，也无从谈论怎样建立乡镇实体财政的问题，也没有能力给乡镇配金库，因为工商、税收，其他方面的政府管理关系，都是按照经济区域而不是行政区域在下面设分支机构，实际上就必须放弃之前一再强调的建设乡镇财政的方针。下一步，行政方面也需要通过乡镇综合改革，最后走到把一般的乡镇（首先是农业区域的乡）变成县级政府的派出机构，不再是五大班子齐全，不再设七所八站，不搞乡的财政实体层级。“乡财县管”是过渡形态，已较普遍推开，虽然此事在珠三角和长三角地区可另论。发达地区像广东的东莞，镇以后该怎么样发展，有必要进一步调整，有些可变成区，像东莞设成地级市以后，下面没有区这一层级，以后可把若干镇并成一个区以后，区下面再设街道办事处。这种区以下的建制－－街道办事处，实际上就是把原来的乡镇层级，根据工业化和城镇化发展过程，走到与现在北京和南京这种大都市的基层情况差不多了。还有另一种情况要单独讨论：像新疆塔里木河流域沿一个狭长的水系.100多公里散居的几千人为一个乡，这样的地方，政权在基层怎么办，有其特殊情况，先不急于解决这方面的一致性问题，所以民族地区和边疆地区特殊情况可另说。在其他大部分的地方，乡镇综合改革的大趋势是非常明显的，也是不可逆转的。
    通过省直管县，可以把浙江经验全国化，就是市和县在行政不同级情况下，可与省级财政直接结算，财政不，必再分这两个层级各自配税基，以后逐渐走到中央文件现在明确说的“行政省直管县”。广东在此方面已经起步。从长期来看，省与省以下是两级：省和市县。这样加上中央是三级，原来五级分税制的问题就解决了。三级如何配置税基，有国际经验可以借鉴，我国也有相关的成功探索。
    真正把经济性分权贯穿到底，必须进一步培育地方税体系。在建立地方税体系中，我国可考虑的支柱税种有两个：一是资源税，中西部工商业虽不发达，但资源富集，所以通过资源税可使其形成大宗稳定的收入来源，像新疆先行先试以后效果就非常明显。新疆所实行的资源税改革，只涉及原油和天然气两项，但仅是这两项，从静态算账来看，一年就为新疆增加几十亿元收入，以后此类税收还会继续上升。与形成这种大宗稳定的收入来源相配套的资源税改革，意义其实更宽广，可使整个中国在市场经济发展以后，在可持续发展、节能降耗的问题上形成一个以法律为背景的长期有效的经济杠杆，也就是一种依靠经济内在利益的调整机制，逼着整个产业链上从资源开发开始，所有的主体在经济压力之下千方百计地节能降耗，开发有利于节能降耗的工艺、技术和产品。
    从大都市到乡村，情况干差万别，但是节电节水节能的内在动力都是不足的。以北京为例，改革开放后白菜价格翻了100多倍，而民用电价到现在仅为3倍，在整个资源配置中老百姓没有真正从内在感受上觉得需要节电。实施资源税改革，其内在逻辑展开了以后，除了给地方税体系提供配套之外，整个中国可持续发展便会进而形成一种强大、持续、规范的和可预期的经济杠杆作用，而且它势必会进一步扩大覆盖面，推动解决多年没有解决的理顺中国煤电比价关系问题，呼唤与之相关的配套改革。
    另外一个地方税体系中可以寄希望的支柱财源，就是现在上海.重庆已经试点的不动产保有环节的税收（即房产税）。要使中国走向现代社会，必须有现代不动产制度，必须有现代意义上的和不动产相配套的调节制度，构建不动产保有环节的税收是不可回避的－－不可能中国进入现代社会而没有现代的财产税制。在“十二五”期间，要进一步适应社会需要，优化再分配和财产配置，而不动产保有环节的税收就是主要抓手。
    在收入分配优化中，可做的事情实际上寥寥无几。最低工资只能起到辅助性的、信号式的作用－－最低工资太低了，市场自然就抬高了，不用政府来管；最低工资拾得过高了，是逼着企业用其他要素投入替代用工投入，恰恰是恶化了政府本来想支持的边缘人群的就业条件，使他们更难得到就业机会和收入。组织工会和资方开展集体谈判，也可能产生不利的局面。有学者提出，在推动职工集体谈判的同时，必须加上一条“不允许工会之间串联”，而现在是互联网时代，根本不可能这样来控制局面，所以这个方面也没有多大的空间。真正要优化中国的收入分配和收入再分配，中央决策层必须考虑和选择这些方面能够做什么事情。
    省以下经济性分权按逻辑在打造地方税体系主体税种方面的推进，就是牵一发而动全身的。从长远发展来看，财政体制改革必须考虑怎样进一步走向现代社会而政府职能必须怎么样转变。中国各级政府以后越来越多要在税收方面形成稳定、大宗的、可预期的收入来源，政府就必须越来越透明地向社会公众说清钱“从哪里来”、“用到哪里去”的问题，就必须越来越认同所谓“无代表不纳税”的基本规则，这是显而易见的。那么现代税制也必然要求发展参与式预算，就是让群众认识到自己的利益，为自己的利益而努力奋斗，同时越来越讲求现代税收制度、现代预算制度的规范。从透明度、公开性做起，事前充分磋商讨论、充分听取民意，然后强调反复磋商讨论以后经过最高权力机关审批的预算要具备足够的严肃性，这个严肃性必须做到一丝不苟严格执行，不能苒留那么大的弹性空间，如有必要可以调整，但要走调整程序。这样一来又有了一个前提条件，可以进一步发展绩效预算，通过绩效预算进-步加强对官员的问责制和制度安排的动态优化。
    四、余论：财政集权与财政分权之争
    在集权和分权的概念下，进一步作深入讨论，中国财政改革一定要和现在不可避免的顶层设计之下全面配套改革融为一体。如果在这方面通过地方税体系的建设。把省以下分税制一步一步配套推进，便要进卜步注入一种制度安排：走向民主化和法治化。经济社会生活的民主化和法治化，可以缓解社会矛盾，进一步催生中国社会管理的优化，鼓励民间的力量更多参加公共资源配置，包括“第三部门”的发展，促进公私合作伙伴机制更好地发挥作用。
    在此对中国模式之争作出回应。现在并未形成一个相对稳定和清晰的中国模式，“中国特色”之下的进一步探索，现在还是两种力量在赛跑，开始人们说的是改革和社会问题的赛跑，后来有人说是改革和革命的赛跑。如果这个事情处理不好，矛盾激化了可能不好收拾，“三步走”的战略目标也就无法实现。因此，关键是要有长期的、建设性的考虑和办法。如果能够通过借鉴他国的成功经验，推进财政的民主化和法治化，通过预算和税收这样实际的抓手，把所有要解决的缓解中国社会矛盾、维护良好发展态势的事情，作一个系统化的处理，中国再往前走且避免出现较大的失误和波折，再实现20年左右的高速增长，都是有希望的。有学者不同意中国还会维持十年的高速增长，更不相信还有20年，认为中国经济发展已经进入一个转折点，进入一个潜在增长率回落的低速阶段。实际上，从内在动力来说，中国经济快速增长的过程现在才走了一半，最代表性的标志就是整体的工业化水平之外，还要看城镇化的阶段与水平。有工业化、城镇化这样强大的增长引擎，如果用经济手段不断释放城镇化和工业化进程弥合二元经济中的巨大需求，在WTO全面开放的框架下，得到来自全世界所有资源的回应，形成这样的循环来继续往前走，那么维持20年的高速经济增长不会有实质性的硬障碍。问题的关键是，从决策层到执行层，有无一定的远见卓识，把必须解决的深化改革的事情掌握好。
    下一步应重点研究公共预算和财政体制改革，其牵一发而动全身，把整个中国若干个“五年规划”之下怎么走向现代社会的很多东西全串在一起，从基层到社会管理的方方面面都在这个大的概念之下内部串通了。
    在讨论集权和分权的问题时，单纯讲集权多_点还是分权多一点好，没有多大实际意义。关键是要考虑什么性质的分权，以及什么样的事权方案。有人说，提高地方政府收入的集中度，就可以缓解现在的矛盾。我不认同这种观点。实际上现在中央和地方的事权还没有很好的划分，应该在“十二五”期间尽快形成事权明细单，然后根据事权要考虑中央政府必须发挥转移支付功能，然后再去匹配中央和地方财政的比例关系，这个比例关系高一点或低一点，看起来是分权和集权的标志，其实不是这么简单的关系，更多是要看是不是符合经济性分权的内在逻辑，是不是处于市场经济所要求的分税制真正贯通的情况下。过去美国和日本都是中央政府或联邦政府层级要拿整个财政收入的接近70%，而中国现在只占了一半。如果简单地说地方多拿一点，那么另外一些矛盾可能尖锐化起来。中国欠发达地区实际上需要中央吏多的转移支付。
    在转移支付方面具体怎么优化，有大量的问题需要讨论。在中央与地方财政收入占比背后还有很多更深刻的问题，就是现在的事权框架里面，不应简单讲中央多一点还是地方多一点，而是作更有建设性意义的从本源开始理顺的讨论。有人认为，中国现在很多应该中央做的事情，中央没有真正承担起来，如维持法律的公正，很多经济事务上的司法权就不能再给地方，特别是涉及跨地区的经济纠纷的司法权，应该统一上收到中央，中央可以是垂直的、巡回法庭式地来处理这些经济方面的司法问题。这样才能使地方的司法不再从自己的局部本位出发，来处理各自踉利益相关的案件。司法一旦不超脱于局部利益，就极为容易形成非常明确的不公正情况：如缉私等事情，显然需要中央政府更多来承担事权并加以强化。美国农业部有几万人，其整个农业的管理系统是垂直的。可见，并不是中央玫府财政收入所占比重越低越符合分权要求。在有些方面，中国现在按照事权合理化这个取向要做的事情，动作可能会很大，但是在做研究时不得不考虑这些问题，考虑能不能哪怕是渐进式地作一些必要的调整。有些事情是很显然的，如果按照现在地方分别形成自己的公检法体系，那么在利益驱动下不公正的事情可能会日趋严重，因而有必要从事权合理化的角度来推动相关的全面改革。
    在集权和分权概念下，关键的还是能不能在“十二五”期间开始由粗到细形成事权明细单，加上其他的配套改革。该收到中央的权力往中央收；该更好、更彻底下放到地方的，落到地方。中央和地方在总财力盘子中各拿多少比例，是随之生成的，而不应该是事先设定的，不能“因地制宜”地来划定不同地区最主要税种的分成比例。一定要认清听起来似乎有理的“因地制宜”的实质，绝对不能跨过共享税一视同仁这条底线。其他所有因地制宜的事情，要靠转移支付来解决。中央和地方分享的税收，必须按照1994年划定的框架来落实。所有需要进行利益调整、区别对待的东西，通过优化、强化转移支付，包括发展横向转移支付，将之系统化，使之具有可持续性。