胡月英：财政体制改革的基本思路探讨

    [摘要]现行财政体制无疑是具有极大进步意义的。但随着经济社会的发展，进一步推进财政体制改革已迫在眉睫。文章认为，改革的基本方向应按照财力与事权相匹配的原则，完善非对称型分权模式。同时，财政体制的改革可谓牵一发而动全身，需要总体系统规划，与转变政府职能、明确政府层级设置、明晰各级政府事权等统筹推进。就财政体制本身而言，建议改革转移支付方式、完善税制、实行省以下多样化的财政体制。
    [关键词] 财政体制；非对称型分权模式；转移支付方式；税制
    我国自1994年开始实行的分税制财政体制，无疑是具有极大进步意义的。它初步确立了中国特色的分税制财政体制基本框架，十多年来，对于理顺中央和地方关系，增强中央政府的宏观调控能力，促进经济发展等，都发挥了积极作用。但由于受当时条件的制约，现行财政体制也存在诸多缺陷，并随着经济、社会的发展而日益突出，不能完全适应科学发展的要求，进一步推进财政体制改革已迫在眉睫。本文将围绕改革的基本思路，从改革的基本方向、需统筹解决的关键问题、改革的具体举措三方面进行分析和探讨。
    一、改革的基本方向
    财政体制的核心是中央政府和地方政府之间财权财力的划分。因此，如何实施“分权”就成为当前进一步推进财政体制改革的关键，也是改革实施的方向性选择。
    现行财政体制自实行以来，一直存在财权上收和支出责任下移的趋势，由于地方政府财政收入和支出责任不对等，基层政府财政极为困难，基本公共服务供给不足。现行财政体制因此而备受争议，不少学者认为这是导致当前地方政府“土地财政”和“债务财政”的重要原因。针对这一问题，学术界基本形成两种思路。一种认为，现在的问题是由于地方政府的财权和事权不匹配造成的，应该采取对称型分权模式，给予地方政府更大的财政权；另一种认为，应该进一步完善当前的非对称型分权模式，通过转移支付等方式增加地方政府财力，实现财力和事权的匹配。
    二者分歧的焦点是选择对称型分权模式还是非对称型分权模式，而选择的关键则是财权与事权的匹配还是财力与事权的匹配。其实，现行财政体制显现出的诸多问题，其根本原因并不是财权和事权不匹配，而是恰恰是过于强调每一级政府都要实现“财权和事权的匹配”。在此情况下，一些较为落后地区，虽然被赋予一定的财权，但由于税源较少而难以保证与事权相匹配的财力，导致财政困难。同时，在高度关注本级财政收入的驱使下，不顾资源环境等条件限制，过度开发，“负债经营”。在财力达不到的情况下，对公共基本服务的供给也就难以跟上，基本公共服务的差距逐渐拉大。
    可见，实现财权与事权的匹配并不能完全解决问题，而按照财力与事权相匹配的原则，完善非对称型分权模式应该是改革的基本方向。也就是财政收入倾向于集权，财政支出倾向于分权。在中央政府集中财政收益权和立法权的同时，由中央政府承担更多的财政支出责任，通过改革现行的转移支付制度，保障地方政府拥有足够的财力来履行支出责任，强化中央政府对基本公共服务均等化的职责。
    非对称型分权模式也是由我国国情决定的。我国区域发展还有很大差距，发展水平还比较低，需要中央政府集中相当的财力来进行宏观调控。我国单一制的国家结构形式，也决定了我国的财政立法权和收益权必须集中于中央政府，地方政府在中央立法的前提下，享有有限的财权。从世界各国的发展经验看，单一制国家，如英国、日本等均是如此，通过集中财权实现中央的政治控制力
    。
    二、需统筹解决的关键问题
    财政体制改革作为政府间财政关系的综合，既是国家行政管理体制的组成部分，又是国家经济管理体制的组成部分，在整个国家政治、经济生活中具有举足轻重的地位。因此，财政体制的改革可谓牵一发而动全身，需要总体系统规划，与各种外部制度统筹推进。纵观我国三十多年改革历程，每一次财政体制的改革也都是与整体体制改革相互呼应的。当前，改革财政体制需要与以下三个方面统筹推进。
    （一） 转变政府职能
    财政是政府职能的保证，或者说是政府职能的体现，二者具有职能上的同质性。当前，我国财政体制在事权上的越位和缺位，与我国政府职能的越位和缺位密切相关。政府的职能主要在于提供公共产品和服务，弥补市场失灵。而长期以来，我国政府一方面过多地干预微观经济活动，直接包揽社会管理职责；另一方面，经济调节和公共服务职能过弱，基本公共服务供给总量不足，政府的“越位”和“缺位”状况并存。这成为我国财政没有实现从建设型财政向公共财政转变的直接诱因。我国基本建设支出占财政总支出的比例一直维持在12%左右，甚至一度上升为16.5%；行政管理费占比2007年为19.03%，而科教文卫事业费占比2002—2007年则一直维持在18%的水平。因此，改革财政体制，政府职能转变是前提。只有实现从全能型政府向公共服务型政府的转变，才能围绕社会公共需要合理确定财政支出范围，使财政从建设性支出中退出来，只涉及从事国计民生的大型公益基础设施的建设，公益支出由社会负责。
    （二） 明确政府层次设置
    为各级政府公共产品配置资金是财政体制的基本功能，而政府层级多少就成为政府间支出责任划分和收入划分的前提条件。我国实行五级政府体制，相应地就有五级财政体制。过多的政府层次，直接造成的影响就是各级政府之间的事权不容易划分。从世界上看，大多国家实行的是三级政府，每级政府都有主体税种，基本上是中央直接税、省级流转税、地方财产税，且税种数量一般在30个以上。我国税种较少，只有20来个，且财产税体系不健全，税收结构相对离散。在这种情况下，建立五级分税分级财政就相当困难，尤其是基层政府由于主体税种缺失，财政自给能力很低，对中央政府的依赖性越来越突出，而中央转移支付在层层流转中也难以实现初衷。因此，改革财政体制应综合考虑政府层级设置的改革。
    （三） 明晰各级政府事权
    政府事权是政府间支出责任的前提。因此，改革财政体制，应首先对各级政府承担公共产品的职责进行明确界定。当前，我国各级政府事权的界定并不明确，主要表现在两个方面。一是政府的基本事权不明确。从公共财政的角度看，政府的事权主要表现在履行财政的三大职能：资源配置、收入分配和经济稳定的职能。当前，覆盖城乡的社会保障体系的构建，对高能耗、高污染的经济增长所造成的社会利益损失的补偿，对财富差距的调节等都对我国政府的事权设计提出了新的要求。二是各级政府之间事权划分不明确。首先是中央和省之间的事权不够明确，省级以下政府间的事权更不清晰，四级政府职能高度雷同。在地方政府受托事权、自主事权和共享事权划分不清楚的情况下，各级政府之间的支出责任就很难界定，转移支付也很难达到应有的效果。因此，财政体制改革应与构建一个相对完整的政府事权划分方案统筹推进，剔除不属于基本事权的那部分权力，明确各级政府事权，从而在此基础上，按照以支定收的原则科学划分中央和地方财政支出范围。
    三、具体改革建议
    按照财力与事权相匹配的基本改革方向，在合理划分中央和地方事权的基础上，需进一步完善以下三个方面工作。
    （一） 改革转移支付方式
    我国现行的转移支付中，可用于增加地方财力的一般性转移支付比例较小，专项转移支付占比较大，而专项转移支付的设置、分配制度不够完善，上级政府和部门的自由量裁权太大，且要求地方提供配套资金，给地方财政造成了沉重负担。对此，我国应对转移支付的类型和项目进行简化整合，加大一般性转移支付的比重，收缩税收返还规模，减少专项资金种类。同时，在推行纵向转移支付为主的同时，适当探索横向转移支付方式，缩小地区差距，促进各地区之间经济社会协调发展。
    （二） 改革和完善税制
    税制是政府间收入划分的基础条件。中央与地方税种的划分应当兼顾税种本身的属性和与事权及支出责任相适应的原则，在中央与地方间进行合理划分。结合我国实际情况并借鉴国际经验，可将企业所得税、证券交易印花税划归中央税；正在试点的营业税改征增值税后，收入全部作为中央对地方转移支付的资金。在此情况下，在作为地方第一税种的营业税改征为增值税后，地方税体系急需构建。可在将车辆购置税、城市维护建设税全部收入划归地方的基础上，积极培育地方税主体税种。从国际经验和现实可行性看，东部、中部可将房产税作为地方主体税种，西部将资源税作为主体税种。同时，可适时开征遗产税，逐步建立以财产税为主体税种的地方税模式。
    （三） 实行多样化的省以下财政体制
    我国区域之间特别是中西部地区之间差距较大，实行整齐划一的省级以下财政体制，容易造成表面均等但实际财力远远不均等的情况。因此，对不同地区可以实行多样化的财政体制。可在近年各地探索的“总额分成”、“增长分成”等模式的基础上，按照财力与事权匹配的原则，发挥各地制度创新的积极性，探索适合各地区实际情况的多样化财政体制模式。
    （参考文献略。来源：《改革与战略》2012.10）