贺雪峰：评华生关于土地财政的观点

    华生是笔者尊敬的经济学家，他是一位敢于讲主流不喜欢听的话而他本人又很主流的经济学家。他讲“土地制度改革不是简单地把钱给城郊农民”，“城市化主体就是这两亿多农民工，以及另外两亿被迫分离的家属”，“我们的制度设计，要把现在地方政府拿来盖大楼、盖办公室、搞大马路、搞大广场的资金，包括郊区农民不正当获得的高额补偿金，统统拿来归公，归农民工及其家属”的观点。（见华生在中青年改革开放论坛（莫干山会议）上的演讲，2012.9），振聋发聩。
    华生一些观点也令人困惑，比如他讲“目前土地财政问题的关键不在于收益多寡，而在于征用农地的土地收益的使用。目前土地财政收益的使用主要用于城市的基础设施建设，而基础设施建设投资跟城市的房价成直接的相互推动的关系”（华生：土地制度改革需要顶层设计，华生新浪博客，2011.1.11），此论令人困惑。土地财政用于城市基础设施建设有什么错吗？没有良好的城市基础设施，城市化就难以为继，就不只是脏乱差而且效率低下交通不便生活不舒适。且基础设施投资跟城市房价成直接的相互推动关系？
    华生的有些观点看来有待商榷，比如他接受记者采访时说：“我们的土地财政也就是7、8年的事情，过去没有土地财政地方政府一样过日子，不是说非要靠土地财政。而且从全世界来看，全世界的政府都是靠税收财政，没有人靠卖地。唯一卖地的就是香港，香港的情况很特殊，当时是殖民地，而且它也没有农村，基本上就是一个城市，它也不用像我们这样收农民的地去卖，它当年从所谓官地，从中国批出去的土地，都在政府手上，所以我们的土地财政上是学了全世界最坏的典型就是香港”（“华生：小产权房是对法治社会的挑战，精彩回顾”，和讯2012年9月26日）
    华生还说：“另外就是土地收益分配问题。台湾的土地是私有制，但是平均地权，涨价归公。我们的土地是公有制的，涨价却全落到政府、开发商和囤地囤房者的腰包。所以必须要有一个大的结构上的改变。”（华生：经济最大问题在于土地和财富分配结构偏差，第一财经日报）
    华生还说：“土地垄断性的制度安排，使得土地收益以每年几万亿元的规模从农村居民向城市居民、向地方政府和开发商转移”，（上海证券报，华生：土地财政不消灭会动摇国家根基，上海证券报，2012年7月19日）
    华生还说：“土地财政本来并不错。全世界的地方政府都是靠土地财政。但是中国特色的土地财政的方向错了。错在我们的土地财政不是靠西方城市土地和房产征税的土地财政，而是靠剥夺农民土地的土地财政”。（华生：土地制度改革需要顶层设计，华生新浪博客，2011.1.11）
    概括起来，华生关于土地财政的观点比较复杂，可以大致归纳如下：
    第一，当前中国最紧要的事情是农民工的城市化，唯有低房价，农民工才可能买得起房子，才可能城市化，土地财政可能推高地价房价，所以不能搞土地财政。
    第二，政府要习惯过穷日子，不要指望靠抬升地价去获得土地财政收入，以用此土地财政收入建设城市基础设施，尤其不要搞大马路、大广场等形象工程。
    第三，土地财政的重点应是向城市土地和房地产商征税，而不能剥夺农民。
    第四，土地增值收益应该给到农民，但并非给到大中城市郊区的农民，“大城市城中村城边村的居民要价能力强，社会影响大，拆迁时往往无原则迁就，造成城中城郊农民的暴富和城市土地成本飙升。这样城市化的主体即农民工及其家属就更难进城落户了”（华生：土地制度改革需要顶层设计，华生新浪博客，2011.1.11），因此土地若有增值收益，应照顾到全体人民。
    第五，当前土地涨价，应归公，归全民，不能归到地方政府，更不能归到开发和囤地囤房者。
    二
    当前城市房价太高，已成众矢之的，且已经严重影响了中国城市化的顺利进行，这一点笔者甚为同意华生的观点，即无论如何，地方政府不能为了土地财政收入最大化，而有意抬高地价房价从而使城市化难以为继。但在以下四点上，笔者与华生的意见有差异，一是地方政府该不该建城市基础设施；二是当前主要用于城市基础设施建设的土地财政源自何处？即是从农地非农地使用中征收还是从城市土地和房产中征税；三是土地财政收益该如何分配；四是如何理解土地涨价。
    先讨论第二点。当前中国特色的土地财政主要来自土地出让金，即地方政府低价向农民征地而在市场高价卖地的差额。中国正处在历史性的快速城市化进程中，城市化必然要占用土地，因为城市聚集经济和规模经济的特点，就使得城市近郊的土地具有更高的非农使用价值，这就是农地非农使用会产生增值的原因（没有地利的位置比如远郊农村或更不用说边远地区，土地非农使用不会产生增值。反过来倒是农用可以有收益。有些人以为土地一非农使用即有收益，而看不到是因为城市发展所形成土地增值，是十分奇怪的）。同时，中国为了保护耕地，采取偏紧的建设用地供给策略，这进一步加剧了城市建设用地的稀缺，并因此提升了建设用地的价格。两者相加，在城市郊区征收的农村集体土地一旦变为城市建设用地，其价值会有大幅度的增值，这个增值是客观存在的，是经济规律的一部分，不可能人为地消灭。现在的问题是，这部分增值收益应该如何分配。华生也认为有这样一个增值收益，只是他认为，“土地垄断性的制度安排，使得土地收益以每年几万亿元的规模从农村居民向城市居民、向地方政府和开发商转移”，即他认为，每年几万亿的土地收益应归农民。他与周其仁、刘守英等人略有不同的是，他认为这个农民不只是指城中村、城郊村的农民，而是尤其包括农民工在内的所有农民都该从此土地收益中获益。
    既然有这样一个土地非农使用的增值收益，地方政府通过土地财政形式占用使用，总比仅仅给到城郊农民让城郊农民一富暴富成为土地食利阶层好（当然也必须保障失地农民的基本利益）。有此土地增值收益，如何分配，可谓见仁见智。现在的关键是，中国土地财政有两个与其他国家和地区不同之处，正是这两个不同，使中国当前的土地财政具有很大合理性。
    第一，中国正处在快速城市化进程中，快速城市化也就意谓着城市平面推进，大量农地要被征收为城市建设用地。这是历史性的。大量农地非农使用所产生的土地增值收益，就是孙中山先生所讲“涨价归公”中因为经济发展带来土地价格上涨中的涨价，这部分理应归公。中国目前土地财政主要来自农地非农化所产生的增值部分，一旦中国城市化完成，城市发展不再需要占用新的农地，而主要靠城市已有建设用地内部的调整和内涵式发展，则目前主要从农地非农化中获取的土地财政收入就不再有了。中国与当前欧美日等成熟资本主义国家的最大不同之一是，欧美日早已完成了城市化，土地非农使用的大格局早已过去，因此，欧美日地方政府的土地财政只能依靠城市土地和房产征税，而中国地方政府现在还可以通过分享农地非农使用增值收益来获得相当可观的土地财政收入，岂不很好！
    第二，中国土地制度安排中早已消灭了土地私有制，农民只有土地的承包经营权和使用权，而没有所有权，且农地非农使用必须经由国家征收（即土地发展权归国家），这是中国社会主义革命的成果，中国大陆与台湾的差异在于，台湾只平均了地权，大陆则已消灭了土地私有制。从而，从法律上乃至从社会心理上，中国不再有一个强固的土地既得利益阶级，这个阶级已经被社会主义革命所消灭。即使今天城郊农民要求分享更多土地非使用的收益，这些农民也只是在中国土地宪法秩序内提要求，而不是从土地所有权及发展权方面提要求。
    在一般的发展中国家，因为土地私有，城市发展带来的农地非农使用收益大部分落入到恰好处在城郊位置的地主手中，地方政府无法获取中国地方政府一样的土地财政收入也因此难建良好城市基础设施。这些国家地方政府没有中国式土地财政，非不为而是不能。此外，私有土地导致土地能源配制效率不高，交易成本高。
    因为以上两个与一般国家的不同之处，而使中国可以有相当不同于其他国家的土地财政，正是凭借土地财政，中国地方政府可以建设良好的城市基础设施，中国的城市化可以为中国经济发展提供有效的保障，中国才可能保持经济的持续增长。
    再讨论第一和第三点。即土地财政是否应该用于建城市基础设施和土地财政收益该如何分配。
    良好的城市基础设施不仅仅是形象工程，而且是一个经济体能否保持效率的关键。即使有些基础设施现在看来有点过于先进了，但用发展的眼光看，先进的基础设施也不会浪费。十年前以为城市马路太宽大，现在却是正好，建大广场固然浪费，为城市居民提供一个休闲去处倒也不是坏事。且当前城市基础设施建设中，主要的投资都用在了诸如交通、水电气、下水道等保障性基础设施建设上面，真正用在形象工程上的投资并不多。大城市比如武汉市，仅仅地铁投资就是数百亿甚至过千亿，没有土地财政，这都是不可想象的，没有良好的基础设施，大中城市不只是生活不便而且恐怕生产也不便。中国目前相对一般发展中国家投资环境的优势，不仅包括人力资源和土地资源的优势，而且包括且越来越表现在基础设施的优势上面。因此，地方政府用土地财政建设城市基础设施，即使其中有点浪费也总体来讲是好处居多，利绝对大于弊。中国目前正处在快速城市化阶段，利用农地非农使用所形成增值带来的土地财政投资建设城市基础设施，良好的城市基础设施又推动土地增值和城市扩张，从面产生更多农地非农使用的增值收益，进一步扩大土地财政。等到中国城市化扩张接近完成的时候，我们就可以是一个城市基础设施良好的象样的高水平的城市化，而不是象一些拉美国家以贫民窟为特征的脏乱差的低水平的城市化。
    因为有土地财政的支持，地方政府可以自建城市基础设施，从而降低了对中央财政的转移诉求，中央财政因此可以更多用于民生事业包括向全国农民进行转移支付。这是最近10年中央财政在民生事业上大幅度增加支出的原因。土地财政虽然是地方财政的一部分，但正是地方有了财政能力，中央财政才可以更多用于民生，用于发展战略产业，及用在其他全国公共性事业上面。地方财政包括地方土地财政，与中央财政都构成了国家能力的极为基础关键的方面，相互之间不应割裂。
    最后讨论第四点，即如何理解土地涨价。其实，土地涨价中，有两个完全不同的涨价，一是农地非农使用所产生的土地增值，一是城市建设用地自身的涨价。前者的涨价具有必然性，这是与经济发展城市扩张密切相关的，是随着具有规模效应和聚集效益的城市扩张，邻近城市的农地因此具有了远高于农用价值的非农使用增值收益，这部分收益是因为经济增长和城市发展所带来，在中国目前的土地制度安排中，其增值收益主要归到地方政府成为地方政府土地财政收入的主要来源，此谓“涨价归公”，这个涨价，是只涨不落的，是与土地农用变非农使用有关的。
    另外一种土地涨价，是进入建设用地市场的土地可能涨价，但也可能跌价。因为进入市场后，所有人都会预计土地涨价或跌价，土地当前的价格就已经包含了对土地未来预期的部分，实践中，这种预期可能错误，由此导致土地投资或赚或赔，这种涨价或落价，是市场经济的一部分，完全不同于前一种涨价。虽然这几年地价房价在涨，但今年温州炒房团不是血本无归了？日本房地产泡沫的破灭，不是也有投资投机的血的教训？
    因此，不应将政府行为与开发商，与囤地囤房行为等同起来，这是完全不同的两类行为。
    三
    从以上讨论中，笔者以为，虽然不能说当前中国土地财政没有缺点，但就主要方面来看，正是土地财政及其背后中国特色的土地制度，为中国持续经济增长提供了最强大动力，也是未来中国城市化可以又好又快地进行的保障。
    华生其实对此也有认识的，他说：“政府垄断征地使城郊土地改变用途的级差地租主要落到了城市政府手中，这样就为城市的迅速扩张和升级提供了财政来源。显然，劳动力的解放和自由流动，很少保障的非规就业，作为最终保障的均分承包土地，垄断的城市化和工业化低价征地，是中国经济30年高速增长最重要的源泉之一”。（华生《中国改革：做对的和没做的》，东方出版社2012年，第65页。）
    我们应该认真研究当前中国土地制度及土地财政，而不是匆忙地宣布要消灭土地财政。