李炜光：用民主程序减少公共决策失误

    2008年四季度开始实施的抢救性质的经济刺激计划，使中国经济背上了今后若干年都难以消化的财政包袱。短期巨额投资的背后，必然是草率工程、豆腐渣工程、低效率和巨额浪费，项目的科学性、安全性难以保证，未来国人将生活在这一轮投资带来的光明或阴影之下。果然，在付出了巨大的资源耗费和大气环境的代价之后，其调控效果却并不像有些部门所称的那样精彩，仅过去了不到三年时间，中国的经济增长速度便再次出现后继乏力的迹象，决策者又面临着反通胀和保增长的两难选择。
    铁路等大型基础设施建设项目的减速，加上社会对短期巨额投资的反思，变得越来越严肃，使得今年的积极财政政策已经无法复制当年的四万亿计划，地方政府和商业银行还想如当初那样“兴奋”起来也做不到了，政府的财政支出方向不得不做出调整。看来，要使调整和改革“断点续传”，将成为未来中国经济发展的难事一件，或将困扰我们很多年。
    过快过量的投资换增长带来的不仅是效率的损失，也使得原有的经济增长模式不断自我强化，经济结构调整和制度改革无法正常进行，不得不停滞下来，而民间的收入和消费则必然受到挤压，内向消费型经济增长模式的转换也就无从谈起，并进而影响社会稳定，于是“维稳”成本又大大增加，如此陷入恶性循环中难以自拔。近十年来，中国经济周期的波动越来越频繁，间隔越来越短，幅度越来越大，一收就死、一放就乱的循环一再出现，就已经向我们亮出来再明确不过的信号，中国经济结构再不调整转换，前景堪忧。
    政府的巨额投资也给反腐败带来影响，毕竟花别人的钱不如花自己的钱那么经心，如民谚说的：“崽卖爷田不心疼”。2009年我去日本讲学时，曾听到一位国家发改委的官员信誓旦旦地表示，中国多年来存在的年终突击花钱问题“已经解决”，“今后不会再出现”，实际情况却是，突击花钱年年有，“天价采购”、“公费旅游开会”、“收取和发放购物卡”的问题频频曝光，触动着只负责纳税而无问责权利的人们的脆弱神经。上海的蒋洪教授曾经在微博发起“对本届政府在反腐倡廉方面工作的评价”，“不满意”和“很不满意”的占到97.5%，其中“很不满意”的高达91.3%.这不是民意是什么？
    缺乏民主过程的经济决策很容易出错，并且纠错能力较差，由此导致更大的资源浪费。2004年，中央政府曾动用450亿美元外汇储备，注入中国银行和建设银行补充资本金，并成立资产管理公司剥离不良资产，谓之“花钱买机制”。其后，随着中行、建行、工行陆续上市，银行内部的贷款审查、审批制度逐渐完善，成立了审贷委员会，明确贷款风险和责任。有的国有银行50万以上的项目贷款必须经由总行审批。但是，这些花巨资买来的机制在4万亿投资洪流冲击下，完全不堪一击，刚刚建立起来的较为严密甚至繁琐的审贷制度的银行管理系统，迅速被冲垮，这个钱等于白花了。据说，某省官员由于某国有商业银行拒绝为其发放风险过大的配套贷款，恼羞成怒，竟扬言要把该银行的所有业务逐出该省。闹割据的军阀也不过如此。
    日复一日的巨额投资，使得全国地方政府设立的融资平台已经累积起10.7万亿的负债，其中超过一半以上的债务必须在两三年内集中偿还，同时还有大约同等规模的国有企业的银行信贷债务，成为影响中国宏观经济形势稳定的最大风险点。此外，一些耗费巨大、周期较长的大型工程项目如高速铁路，也具有准政府负债的特征，一旦现金流发生问题，也有可能转化为财政风险。如今，这些显性和隐性的政府债务像定时炸弹一样被分散在各地，正在频频发出预警，何时发生爆炸只有天晓得。近年来政府还以保值为名动用社保基金进入股市，在经济前景颇不明朗的情况下，其收益率亦难以保障，这就不是负债的问题，而是数亿国人的养老保险金的命运问题了。
    改变以上情况的有效办法是，巨额的和关键性的财政支出项目安排，应当加入一个“公共选择”的程序于其中，让更多的普通人和民意代表参与进来，才有可能少犯错误，以较低的成本和代价换取质量较高的增长和发展。财政支出、项目投资从来就不应该是政府自家的事情，公民也是利益相关的一方，有决定与自身利益相关的事情的权利，理应参与其中，而不是置身事外。这倒不是说政府决策“不行”，而是说缺了民主程序和民众参与的决策绝对不行。在决策过程中引入民主参与机制，可以有效地促进政府与公民之间的沟通和交流。缺了这个环节，制度、政策与社会现实之间的距离就会加大，即使执政者能够做到自上而下地进行制度或政策的更新，也是僵化的和脱离民意基础的。
    （李炜光 天津财经大学教授）