贾康 梁季 张立承：“民生财政”论析

    近年来，在贯彻科学发展观、构建和谐社会的导向下，关注和改进民生成为持续的社会热点，财政如何支持民生的改进，也成为管理部门和社会各界关注和讨论的重要问题。讨论中，概念和术语使用不一，分析尺度口径各异，期望颇多，褒贬并存，意见往往相左，解释常有牴牾。除了学理上的分歧可能造成意见不一致之外，基本概念使用上的混乱，也是原因之一。在本文中，我们从研究者的角度，试求理清有关民生的一些基本概念，进而分析探讨公共财政与民生之间关系的一些基本点，以期对学界研究以及实际工作部门政策的制定、宣传与实施，提供参考。
    一、公共财政就是民生财政
    如从《辞海》、《中国百科大辞典》等中文工具书查找“民生”词条，只得“民生主义”（孙中山“三民主义”的具体内容之一）而不得“民生”正解。看来这类工具书编纂者认为民生显然为“民众生活”、“人民生计”之意，无需专门注解。另有“国计民生”的用语，《现代汉语词典（修订本）》仅简注为“国家经济和人民生活”。民生这样一个词意平白的概念，在当下实际生活中被反复强调其极为突出的重要性，应是和中国进入“中等收入阶段”后公众更加迫切期望改善、提升生活水平的诉求与心态有关，当然也和执政党体察、呼应社会诉求而更加注重和强调亲民、富民的施政纲领及一系列施政要点有关。在此背景下，已有研究者提出了建设“民生财政”、“民生税收”等概念，也出现不少管理者或学者试图分析全国或某一地区财政支出中有多大比重用于“民生支出”的具体例子。
    这些动议和讨论的出现，其必然性和积极用意是不言而喻的。但在相关的理论框架中，我们应当“正本清源”地指出：所谓“民生财政”，不可能是游离于或是作为替代物而对立于“公共财政”的另一事物，我国上世纪90年代后期以来为决策层所肯定，我们一向在致力于发展、健全的公共财政，其实就是民生财政。在公共财政支出中，如试图以笼统的“民生支出”概念，划出总支出中截然分明的一块（一个绝对额或占比），称为民生支出，其余部分则作为反义词而被称为“非民生支出”，这极易引出专门概念的混乱和实际工作中的无所适从。因为公共财政与民生财政，本为同一事物的两种称呼；所有的财政支出，都应是直接、间接地服务于民生的。
    我国公共财政是为适应经济转轨、政府职能转变以及社会主义市场经济发展而确立框架且不断完善的一种财政型态。改革开放以后，传统计划经济体制下的生产建设型财政已无法适应形势发展需要，尤其是1992年邓小平南巡讲话、确立社会主义市场经济改革目标之后，财政转型问题更是迫在眉睫。经过约二十年积极而艰难的探索，终于在1998年，决策层明确地提出以公共财政为导向的财政改革，用以指导我国的财政实践。以后十几年来，围绕公共财政框架体系建设，进行了一系列的财政管理改革，取得了显著成效，其间体制的完善、政府职能的转变，都归宿于人民物质文化生活水平的提高。仔细探析我国公共财政的特征，便可发现，公共财政的出发点和落脚点均在于满足社会公共需要，提供公共产品与服务，均指向于“社会主义生产目的”语境下“满足人民群众不断增长的物质文化生活需要”的目标，以及近些年财政分配中愈益突出的“推进基本公共服务均等化和体系化”的工作要领。一句话，均紧紧围绕于、服务于改进民生。所以，我们应当清楚地指明：公共财政就是民生财政。
    在这里还需要稍作展开分析：公共财政的实质是“公共化”，即以满足社会公共需要作为财政分配的主要目标和工作重心；以提供公共产品和服务为“以财行政”的基本方式；以法治化、民主化的规范的公共选择作为财政资源配置的决策、运行与监督机制；以公开、透明、完整的预算体系作为公共财政分配的运行载体。公共需要反映和体现全体人民的共同需要，既包括当前需要，也包括长远需要，既包括当代需要，也包括下一代乃至下几代的需要——这些需要也完全可以概括为“民生需要”。公共财政侧重于提供公共产品和服务，是为了清晰合理界定政府和市场的关系，以适应市场经济的运行模式，寻求公共资源配置的最优化、基本公共服务的有效保障和公众利益的最大化——这种取向也完全可以概括为“民生基本事项保障与民生利益最大化”；规范的公共选择机制是为了保证公众有平等表达其意愿和实现知情权、质询权、建议权、监督权的机制，最终落实真正“由人民当家作主”的可持续公共决策制度安排，保证满足公共需要这一基本目标的长久实现——这种制度安排体现着“民生”与“民权”的内在的深刻的关联，我们完全可以把它认知为公共财政服务民生的制度基础；现代意义的预算体系具有公开、透明、完整、事前确定、严格执行、进而追求绩效和可问责的特点，是公共财政所有追求的现实载体，也是其为公众理财、服务民生的具体运作形式。
    民生是民众生活的总称，涵盖方方面面，包括公民的生存权、发展权及相关的物质条件，以此逻辑延伸下去，广义的民生还包括公民的政治权，如平等参与政治经济生活的权利——当然这就又有机地关联于“民权”概念下的制度安排（当下中国不少地方由公众对于某年预算安排中“民生支出”的关注而引致“预算透明度”以及“听证”的要求，正是体现了这种关联）。所不同的是，处于不同生命阶段的微观个体和处于社会不同发展阶段的社会群体，民生侧重点会有不同。例如，处于孩童时期的微观个体，其民生的重点是生命权，而处于青壮年时期，发展权和生命延续权跃居为生活主要内容；战争时期的民众，争取存活下来成为民生的首要内容，和平但物质匮乏时期，吃饱穿暖成为百姓的最大期盼，而物质丰富之后，人们开始追求被尊重和人生价值的实现，等等。所有这些，体现着民生概念的层次性与动态发展特征，但都可以被公共财政的正面效应所包容和对应。
    从公共财政的特征来看，公共财政满足公共需要的目标和机制，也就是满足全体人民的共同需要即满足民生需要的目标和机制；从公共财政的实践来看，公平统一的税收制度体现民众平等的纳税义务和财政分配“取之于民，用之于民”的收入制度设计，财政支出用于教育、卫生、社会保障、住房、环境等方面，都与民众生活直接相关，用于国防、司法的支出与民众的生存权和财产权亦密切相关。即使那些从“一对一”的直观来看似与民生稍远一些的财政支出，如基础设施投入、科技创新、战略新兴产业补助等，其实从社会生活运行和长远效果看，也都与民生息息相关。试想，如交通基础设施一塌糊涂，人民即使有衣、食、住而无法顺利成“行”，民生也难以成为幸福状态——我国一年一度的“春运”不都是对于交通基础设施服务民生的最集中的考验吗？又试想，如无科技创新的引领和支撑，“第一生产力”不到位，经济发展没有后劲，物质财富和民众幸福感的增加也就失去了可持续性，因而财政支持科技创新，不但为当代人的民生搭建了平台，也为后代人的民生构筑了支柱。诸如此类，不胜枚举。即使是财政分配中体现政府运行成本的部分，也不能说与民生无关——任何人类活动都是有成本的，社会中不能无政府，因而也就不可能出现完全没有政府成本或行政成本的情况——关键问题只是如何尽可能合理控制与降低财政支出中必然要安排承担的行政成本、提高财政绩效。对此我们还将在后面专门讨论。
    总而言之，我们认为，公共财政既与当下的民生密不可分，也与未来的民生密不可分，既与基本层面的民生（生存权和物质需要）结合，也与高层面的民生（政治权和精神需要）贯通。公共财政的内在逻辑、基本框架和全部特征，都决定了它就是民生财政。不可能在公共财政之外再单独存在另一个民生财政，也不宜把民生财政截然划分为公共财政的某一个特殊发展阶段或某一个孤立的组成部分。
    二、公共财政的基本逻辑是要首先保障基本民生
    人类一切活动均与民生有关，从这个意义上讲，民生问题无所不包。但是，政府在市场经济中的职能以及政府掌握的公共资源的有限性，又决定了政府在改善民生这个问题上不应该也不可能大包大揽，无所不为。同时，特别要清醒地意识到我国目前所处的发展阶段仅是工业化的中期，并具有世界上第一人口大国、人均指标排位甚低的基本国情，我们必须吸取其他经济体曾落入“中等收入陷阱”的教训，分析与合理把握民生中的轻重缓急，从实际出发尽力而为又量力而行，动态优化各个时期财政的保障重点，理性地、有远见地处理好需要与可能、短期利益与长期利益的关系。
    ——需要与可能的矛盾以及轻重缓急的合理把握是财政分配中的永恒主题。世间某一个经济体不论如何富裕，也不可能在某个年度的财政预算安排中同时满足各个方面的全部支出要求，这种公共资源有限性（稀缺性）而决定的“需要与可能”的矛盾，是财政分配中永恒的矛盾。在发展中经济体，比如处于社会主义初级阶段和工业化中期、城市化初中期的中国，这个矛盾必然表现得更为鲜明和尖锐。为处理好这个矛盾，财政分配顺序与轻重缓急的合理把握，永远是必需的。
    ——公共财政的特征限定政府保障民生首先要侧重于对“基本民生”的托底保障。政府提供产品和服务，需要聚焦于公众共同需要，因而也必与民生相关。但民生需要的，未必一定由政府来提供，政府应只做那些市场（个人）做不了、做不好，或能做但效率过低（比政府去做还要低）的事情。比如，食品衣物均为民生需要，但市场和个人一般情况下能做且能高效做好这方面的资源配置，因此政府通常无需普遍地直接提供这类产品和服务，只是在救灾和低保的特定情况与特定概念下，才把其列为公共财政发挥职能的范围。政府保障和改进民生的顺序与范围，理论上讲大体应该是：第一，制度安排、法治环境、产权保护、宏观经济社会政策等为经济社会稳定健康发展所必备的制度与政策导向服务；第二，就业、教育、科技、文化、卫生、住房、社会保障等百姓生活主要事项中需要由政府介入来“托底”的基本部分。比如，“劳有所得、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居”所体现的民生保障，并不意味着政府应运用财政资金把就业、教育、医疗、住房和养老都包揽下来，而主要是表示政府应运用财政资金首先提供相关的基本制度环境和不低于一定标准的托底保证：如对教育，是九年义务教育加上高教助学金、助学贷款支持；对住房，是非产权房形式的廉租房与公租房；等等。
    ——有限的财力决定政府应有重点地统筹保障民生，且随发展阶段而动态优化保障重点，瞻前顾后衔接民生的短期与长期利益。即使严格界定政府保障民生的范围，但与政府可支配的公共资源相比，也通常是无法应保尽保的。更何况，随着经济社会发展，需要政府保障的民生事项范围在不断扩大，所要求的水准与质量也越来越高。因此，政府“应保障”与“能保障”两者之间，形成一对永远的矛盾，每个具体的场合，都需要去次留主、结合可用财力情况清醒把握当前主要矛盾，解决最迫切需要保障的民生事项。即政府的保障重点应随发展时期和阶段不同而动态优化。改革开放三十多年来，我国政府基本上是遵循此种原则循序渐进地解决民生问题的，尤其是1998年公共财政改革导向确定以后，这一特点也更加明显：改革开放之初，经济尚处于从崩溃边缘恢复的时期，吃饱穿暖成为民生的头等大事，随着国家“将工作重点转移到经济建设上来”，财政在此时和在其后一个期间，不断放权让利，调动地方、企业和个人的积极性，为尽快扭转贫穷局面、满足民众的最基本物质需要奠定基础。当吃饱穿暖这个民众生存问题基本解决之后，民众最需要解决的民生问题自然从吃饱穿暖向吃好穿好并追求文化生活和精神生活的方向发展。为了给“不断满足人民日益增长的物质和文化需要”这一过程奠定稳固的制度基础，在我国确立社会主义市场经济改革目标模式后，财政又首当其冲，率先改革，由1994年建立分税制框架，提供市场经济发展所需要的公平统一的财税制度，推动我国经济的大繁荣和政府可用财力的持续增长；其后，随着国民人均收入的增加，民众对教育、卫生和社会保障福利的需求也随之增加，民生事项的供需矛盾在一个时间段内也就显得更加突出，为此，我国适时提出了以公共财政为导向的财政型态转变，配之以财政改革从制度层面为主，向制度、管理和技术层面互动推进，财政管理的重心从收入主线向支出主线转移，对民生的保障也从综合支撑向直接受惠方向转换。在公共财政理念导引下，在不断完善分税制财政体制框架的同时，进行了部门（综合）预算、国库集中收入（单一账户）、政府集中采购以及“金税”、“金财”工程等管理和技术层面的创新和改革，这使政府财力的完整性逐步提升，
    透明度问题也顺理成章地很快凸显其意义，不但为深化配合改革打开空间，也大大增加了民众参与财政事务的机会，从而有利于真正贯彻公共财政“举众人之力，办众人之事”、“取之于民用之于民”、“取之于公众，用之于公益，定之于公决，受公众监督”的理念。2005年9月26日召开的个人所得税工薪所得减除费用标准立法听证会，在全国层面开启了民众以规范形式参与公共部门理财制度安排的先河，之后诸多财政事务也越来越注重通过各种渠道征求民众意见，民意逐渐成为政府决策中必不可少的重要因素之一。制度框架的基本形成，以及持续增长的财政收入，首先为公共支出向民众最能够直接感受到的领域（教育、医疗以及社会保障等）倾斜提供了可能，相应地公共财政建设的重点也从制度建设向使民众直接受惠的保障领域倾斜。2003年以后，用于教育、卫生、社会保障等方面的公共支出大大增加，比如教育，从“普九”到“义务教育全免费”，再到公共部门教育支出占GDP4%目标逐步加码；医疗从农村新农合的“人均30元”，逐年上升为50、100、120、150元乃至200元，并于2009年推出旨在覆盖全体国民的“新医改”方案，等等。这些都表明，如果没有前期制度建设和管理改进、没有持续增长的财政收入做保障，政府是没有信心提出也没有能力实现这些递进目标的，同时也清楚地表现了我国学者已原创性提出概念的“权益—伦理型公共产品”如教育、医疗等，其具体边界确实在我国现实生活中随经济、社会发展和公共选择程序的周而复始，发生动态的演变，财政统筹保障民生的操作重点，处在递延递进和逐步优化调整、升级之中。
    总之，上述种种分析无非是在阐述一个道理，即在财力有限性这一硬性约束条件下，财政分配不可能在某一时期对于民生事项面面俱到，平均用力，只能在认真权衡各种利弊得失后，选择本阶段最需要保障且有能力保障的民生事项予以重点倾斜，即从基本民生的“托底”保障做起——而托底的具体标准可以逐步提高。政府在履行其保障民生职能时，必须充分考虑经济社会发展阶段及现实生活中的财政可承受能力，统筹兼顾民生的短期和长期利益，切忌眼光短期化。既要反对在改进民生方面的保守倾向，又要防止为迎合一时之需，设定出一些超前指标，吊高胃口而不可持续。
    三、“取之于民，用之于民”的公共财政分配中，收入再分配是其应有之义与关键内容
    财政分配的“取之于民，用之于民”，在现代社会中，早已成为国家政权在所谓“合法性(Legitimacy)”概念上作为执政主体的必然标榜——不论何种政权，形式上都不可能不认同和不宣传这个原则，当然在实质性的分配关系中，古今中外的实情则会有千差万别。政府在收入分配中尽责的基本原则，最简要的表述便是“取之于民，用之于民”，以改进民生。面对这“一取一予”的循环，曾有学者直观地把其概括为“财政分配即是公共融资”，或称之为“纳税人付出税金向政府购买服务”，但这类表述，都极易产生认识上的误导：殊不知财政分配在“一取一予”中，取和予所侧重的具体对象（人民群众的一部分）几乎是完全不相同的，即应是侧重于从富裕阶层“取”，而侧重于向低收入阶层“予”，这就是财政分配中实施“再分配”调节的天经地义和决定财政再分配必要性（为什么政府要作“取”与“予”的分配活动）的关键内容之一，也是政府介入而改进民生的资源优化配置的基本原理与运行机理之所在。
    说明这个道理，在当下的中国至关重要，它可以表明：第一，“取之于民、用之于民”不可能在社会中每一个具体的纳税人那里一一对应，无可回避的再分配，必然具有直观形式上对某些人“少取多予”（如对低收入弱势群体）而对另一些人则可能“多取少予”（如对“先富起来”的高收入阶层）的区别，关键问题只是这种区别及其机制设计是否合理化。第二，政府出面以税收等形式实施的“取”（征税的优化设计），不可能只是单向地一味实施“减税政策”，虽然减税在某些方面是必要的，并在某些阶段（如前几年世界金融危机冲击下我国出现的经济低迷阶段）是应当被特别注重的，但全面地看，既然有“结构性减税”，逻辑上就不能排除“结构性增税”，尤其在我们这样一个直接税（个人所得税、财产税等）制度建设还远不到位的发展中经济体，只讲“减法”不讲“加法”，只会误导公众，贻误决策，损害全体社会成员的长远利益和“共赢”前景。第三，政府出面以补助支出、转移支付等形式实施的“予”（惠民支出），不应当不加区分地“推平头”式发放，其基本精神必须是区别对待，“雪中送炭”，并注重机制的合理性与可持续性。没有区别就没有政策，就不成其为政府应负责实施的“再分配”；不加区别地以某种标准发放补贴（如前不久我国南方某地的一个极端例子是地方政府给亿万富豪发“住房补贴”；另一个更极端的例子是台湾地区给狱中的大贪污犯陈水扁发放据规定是“一人一份”的现金“红包”），只能归为公共资源的低效配置乃至误配置，换言之，是在低效使用、甚至是在糟蹋宝贵的公共资源。显然，没有合理区别对待的财政支出补助，不是在惠及民生，而是管理水准低下的表现，是不利民生、有损民生的。第四，有取有予和取予的侧重性在不同的公民之间各不相同，其本质是通过贯彻再分配的“能力原则”追求全社会共同利益的最大化，因为当具有高支付能力的富裕者于再分配中更多地向公共财政收入作出贡献的同时，也就使自己融入了有助于社会公平的再分配过程，这种合理的再分配会增进社会的和谐与稳定，在使弱势、低收入者改善境遇的同时，也客观上提供了使“先富起来”的这一部分人安享社会安宁的公共产品。所以，合理地对于有较高支付能力收入阶层的“多取”，也正是政府通过公共财政改进民生、惠及民生的必要组成部分，并且也符合这部分“多取”对象的根本、长远利益。
    总之，在我国收入分配关系成为“矛盾凸显”重要内容的现阶段，符合再分配优化理性逻辑的区别对待的取与予，必然成为中国完善公共财政和惠及民生的关键内容之一。
    四、财政管理的科学化、精细化是改善民生进程中提升公共政策效力的必然要求
    在市场经济环境下和现代社会发展中，普通百姓生活不是离政府越来越远，相反，政府行为与居民生活改善的关系会越来越紧密，特别是政府的财政收支行为直接影响个体收入水平、公共福利、消费意愿、理财观念等，财政管理水平也必然直接影响公共财政职能作用的发挥效果。从发展过程考察，财政管理的科学化、精细化改革，是改善民生进程中提升公共政策效力的必然要求。
    （一）随着社会发展进步，用于改善民生的财政资金规模趋于扩大，需要科学化精细化以提高管理效率
    以财政分配改善民生就是增加社会的公共福利。实现这一目标，从理论上分析其基本条件有三：一是政府要有足够的公共资源，有能力为改善民生“买单”。我国国民经济在抵御国际金融危机冲击后率先回升向好，财政收入仍然保持了较强劲的增长态势，2010年财政收入突破8万亿元。这说明国民经济的持续快速增长和财政增收为一系列民生问题的解决打下了良好的基础。二是政府公共支出向民生领域倾斜，更加注重为改善民生“买单”。近年来，这方面的努力与成效有目共睹，举凡加大教育投入、深化医疗卫生体制改革、加快建设覆盖全民的就业和社保网络、加大城镇保障性住房建设投入力度等，都是公共支出向民生倾斜的突出表现。三是投入民生领域的财政资金应该更有效率，更符合绩效导向，“少花钱多办事多买单”，这就对财政管理科学化、精细化改革提出了更高的要求。近些年“政府钱多了”，同时也伴随着社会各界对“政府如何花钱”更高的关注，这也反映了社会的整体进步。当前面的两个问题通过经济发展、财税改革有了显著改善之后，第三个问题便日益成为社会关注的焦点。这正是对我国的财政管理与绩效导向改革，提出了更高的科学化、精细化要求的大背景。
    （二）经济社会发展中改善民生的财政管理的复杂程度趋于上升，需要科学化精细化以规范业务工作全程
    随着经济社会发展，政府可支配的公共资源增加，政府在公共领域的能力与作用增强，公众关于政府提供公共服务的期望值上升，权益—伦理型公共产品的范围总体呈扩大趋势，财政管理的复杂程度也越来越高。公共财政要迎合多层次的民生需求，既要解决与人民群众生活直接相关的基本公共服务问题（教育、医疗、就业等），还要关注那些关乎国计民生未来的公共问题（战略性新兴产业发展、自主创新等）；既要保障目标稳定的基本公共服务项目（基础教育、基本养老等），又要处理好社会经济发展过程中新生的阶段性公共服务供给问题（保障性住房、农民工培训问题等）；既要满足全体社会成员具有共性的公共需要，又要确保特殊人群的某些群体化公共需求如残疾人事业方面的条件升级。公共服务的多层次、服务对象的多样化、供给结构的动态性，都对现有的财政管理提出了严峻的挑战。尽管中央和地方不同层面对政务公开、预算信息公开做了许多开创性工作，但是在公民意识和纳税人意识不断提高的新形势下，财政管理的复杂性很容易伴随财政报告“内行说不清，外行看不懂”等问题，引发更多的公众指责，并把矛盾指向行政成本偏高、财政分配绩效低下等问题。应该说，1998年以来，在“建设公共财政”纲领指导之下，已努力进行了一系列制度创新、管理创新和“金财工程”式的技术创新，同时还采取措施力求压缩行政经费，推行财政资金绩效考评等，这些举措使财政支出效率已有明显改善。然而，既有的进展与人民群众在政府预算信息透明度、预算安排合理性、预算管理的科学化方面的要求，还有不小差距。在新时期新形势下，我们没有别的选择，必须结合经济、行政乃至政治体制的配套改革，在财政管理的科学化、精细化改革方面狠下功夫，努力做到公共财政收支的业务全程规范而有理、有力、有序、有度，通过科学化精细化催生更为体系化的绩效评估、激励—约束机制和问责制度。
    （三）公共财政改善民生的政策取向需要“花钱买机制”，并需要以科学化精细化加以保障
    近年来，以教育、医疗等基本公共服务均等化为切入点，出台了一系列改善民生的公共政策，在取得成效的同时，这些政策的完善需要机制创新来配合这一点，也前所未有地凸显，并更清晰地表现为财政资金如何在加大公共服务的同时解决好“花钱买机制”的问题。
    比如，《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010－2020年）》要求到2012年实现财政性教育经费支出占GDP4%的目标。这当然需要各级财政在支出安排中给予教育更大的倾斜，而进一步加大财政教育投入力度的同时，应该更加关注“增量教育资金”的使用效率，力求减少“培养出的毕业生与社会需要脱节”等矛盾问题，否则只增加教育投入，并不能保证取得“让人民满意”的效果。又比如，在2010年新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险财政补助标准由人均80元提高到120元的基础上，2011年人均补助标准将进一步提高到150—200元，而这种人均财力投入的提高，更为鲜明地提出了对“新医改”的机制创新要求，即需要以新的机制保证把钱花得有效，而不是以增加的财力开办低效的“大锅饭”来养人。应该说，当制度或政策已经制定，目标能否实现的关键，就要看“实施”与“管理”的机制和水准了。
    五、政府提供公共服务与管理必然要支付成本，行政成本的合理化与民生的改进是相互呼应的关系
    只要国家存在，支持国家正常运转的各类政权机构存在，行政管理费用便必然发生，任何时期任何国家概莫能外。犹如一个生命个体，即使不进行任何生产活动，仍需要摄入一定食物，维系生命，即所谓的生命体的“基础消耗”。一台打开的计算机，即使不处理任何应用程序，仍有多个系统软件持续运行，从而消耗电力、占用硬盘和内存等资源，这种资源消耗被称为“系统消耗”。
    以相关术语来说，我国的行政管理费是2007年之前财政支出中的一个预算科目，大致归集了“维持政权运行”的各项费用，也被称之为“人吃马喂”的支出部分，常被用于衡量我国政府的行政成本。2007年政府收入分类改革之后，该预算科目取消，原归集在其下的各项费用被分散于现行的各科目之下，如教育方面的行政成本（教育管理部门费用）被归集至“教育”预算科目下。从这个意义上来说，“行政管理费”在我国预算科目中已是一个“过时”的词汇，近年已经无法获取与其真意相匹配的数据对它进行量化分析。但是，当前社会各界仍习惯沿用过去说法，用行政管理费来指代我国政府行政成本。
    我们在此，是在定性的意义上使用“行政管理费用”这一词汇，指代政府行政成本，并讨论其与民生的关系。
    （一）行政管理费用关联于政府为改善民生而提供的一系列公共服务所必须支付的运行成本，任何时期任何国家都存在，无法“消灭”，只能尽量降低，而中国面临的这方面挑战尤为严峻
    对于行政系统的存在，当然应当附加鲜明的效能要求，但行政成本必然存在，哪怕作了最大的努力，也不可能使之归零。更为重要的是，各类政权机构在维持其正常运转的基础上，还提供了制度政策类的公共服务，行政成本与这种履职过程与功能发挥机制，通常都密不可分，共同构成经济社会运行的基础，所以，在某种意义上说，行政成本在现代社会中不可或缺，不可替代，相应也成为民生改善的基石之一，因此行政管理费用开支与民生改善，首先是相互呼应的关系而非对立的关系。正因为如此，西方经济学将行政管理费用看作是政府提供制度政策类公共服务所必须支付的成本，认可行政管理费用投入带来的产出——制度类公共服务的价值，反映在国民经济核算中，则是公共部门也创造GDP，政府作为这类产品的提供者，参与国民收入的初次分配，以生产税的形式反映制度的成本和价格。另一方面，现实生活中，行政成本确实具有某种摆脱约束自我扩张的内在倾向，各国也均会发生行政成本支付不当或偏高的种种具体表现。因而如何最大限度地降低行政成本，成为公共财政谋求公众利益最大化和惠及民生的一个永恒的课题。在正处于经济社会转轨过程中的中国，这方面的挑战更具严峻性。
    （二）我国行政管理费用高企，有特定的国情、发展阶段等方面的原因，对与之相关的复杂问题需全面认识分析
    我国行政管理费改革开放以来有增加的趋势①，这固然与政府行为中存在铺张浪费、效率不高等有关，也与我国特定的国情、历史传承因素以及三十多年来特定发展阶段上的相关因素演变等有关。
    ——国情因素。由于人的基因等多种因素的不同，每个人的基础消耗各不相同；源于计算机配置相异，不同计算机的系统消耗也有所差异。一国的基本行政管理费用与本国的具体国情直接相关，比如，假定其他条件相同，地域大的国家其行政成本一般较高；同样地域面积的国家，山地面积比重大的，其行政成本一般较高；假如山地、平原比重也相仿，行政管理层级较多的，其行政成本一般较高，等等。特别是，基本行政管理费用的高低，与政权组织形式有很大关系，在我国，各级有“五大班子”，是政权组织的基本形式，同时我国又是独特的五级政府体制，这与行政管理费用支出比较高直接相关。行政成本高低还与本国所采取的特定经济和社会政策有关。比如，我国实施计划生育政策，必须有相应机构和人员负责实施这项国策，所以必然存在与人口计划生育相关的行政管理费用，等等。
    ——历史和发展阶段因素。各国行政管理费用支出必然与该国的历史发展阶段有关。比如，美国建国之初奉行“小政府”原则，1835年美国行政部门人数只有2万人，但其后，20世纪初达50万人，一战期间为100万人，1930年为315万人。自政府管理职能加强后，机构数和工作人员猛增，至1984年美国各级政府雇员达到1640余万人[1]，因此美国行政管理费用开支是在一个较低的基础上逐渐增加的。我国的情况有所不同。计划经济时期，政府无所不能，无所不包，政府系统工作人员薪酬压得很低，而机构数较多，1975年国务院部门为52个。改革开放后，虽多次实施行政机构精简，国务院部门1982年裁并为42个，直属机构由42个裁并为15个，办公机构由5个裁并为3个，1988年又将国务院部门减为41个，但同时，“事业单位”规模随社会发展迅速上升，至1994年底，我国各级有130多万个事业单位，2600万从业人员；1998年，虽将国务院部门压缩至29个，2008年再将部门压缩至27个，然而特设机构等逐渐增加，事业单位在岗人员数量已增至3000万人以上。在这个演变过程中，公职人员薪酬水平也已明显提高。因此，我国行政事业的管理经费开支是在一个“全能政府”框架下，于较高的机构基数上演变而来，且在不断调减过程之中受制于多种因素，财政供养人员实际规模有增无减不断上升。更为重要的是，我国三十多年来正处于经济社会急剧转轨过程，计划管理和服务调控职能并存，既要发展，又要改革和维护稳定，行政管理费用高企与特定的发展阶段也有直接关系。比如我国各级“维稳费用”的迅速上升，是近些年来的一个行政成本演变特征。此外，客观分析，三十多年来行政成本上升与我国行政事业单位办公条件改善，驻外机构扩展及人员待遇提高，占行政事业开支比重甚高的交通差旅、餐饮、住宿等支出事项的价格上涨明显快于平均物价上升水平，等等，也都有十分密切的关系。
    ——行政管理费用高企，并不能否定我国以行政成本支撑的制度与政策产出，对民生改善产生了巨大正效应。当我们从产出和民生视角来看待我国的行政管理费用开支规模时，应当理性地运用两分法：虽然我们应当特别强调降低行政成本的必要，但也需要指出，总体而言，我国行政管理支出中的很大比重，毕竟是支持了我国市场经济体制的基本确立、各项改革的顺利推进、三十多年来中国经济持续高速增长、社会事业发生翻天覆地的变化、人民生活实现巨大改善。正如社会主义市场经济改革大潮中的沙泥俱下，并不能否定这一改革主体上的必要性与历史功绩，我国行政管理费用的垫付，虽包含了过高因素，但主体上还是应当肯定其对民生的改善产生了并将继续产生正面的影响。同时，我们也要高度重视、努力消除行政成本偏高、过高所形成的负面影响。
    ——努力降低行政成本是新时期公共财政和政府管理面临的重大挑战与重要任务。我国社会成员的“公民意识”和“纳税人意识”，随社会的发展进步而提升，公众的心态日益趋向于关注财政支出的透明度问题和行政成本的管理控制问题，这是我国政府管理主体、机构部门必须高度重视的大势之所趋、必须应对的重大挑战和必须完成的历史性任务——这也应成为我们努力控制和降低行政成本的压力和动力。当然，完成这个历史任务，并不能只依靠财政部门的努力或仅仅通过几个部门的合作，其本质的要求，在于财政与方方面面配套实施全面的改革。
    六、降低行政成本、增惠民生需要深化财政改革和全面配套改革
    行政管理费用高，绝不是一个孤立现象，在其背后既有存在于财政内部的体制、管理、技术等方面的原因，又有行政体制、政治体制层面的更为深刻的问题。解决这些问题，关键的要领是需要深化财政以及与之相关的全面配套改革。
    我国财税改革的核心任务，于“现代化”维度和导向上看，是为完成经济社会转型、贯彻落实科学发展观来提供“以政控财，以财行政”方面的有效制度供给。“十二五”及以后的阶段上，要在新一轮价税财配套改革里解决资源价格、财产价格、人力资源价格等要素价格形成机制与配置机制的合理化问题，并实质性推进怎样以经济手段为主实施宏观调控和怎样实现转为公共服务型政府的变革问题，同时也要解决行政体系、决策机制、政治体制等方面无可回避的配套改革问题。正是由财政而关联、扩大、延伸至各相关方面的全面配套改革，才能顺应社会主义市场经济发展与社会进步的新要求，有效地实现控制和降低行政成本的任务目标。
    （一）财政体制改革
    在财税体制改革方面，需要把握“财权与事权相顺应、税基合理配置、健全转移支付、最后达到财力与事权相匹配，构建有利于科学发展的财税体制机制”的改革思路，在省直管县和乡镇综合改革的基础上，在“十二五”期间争取使五级财政扁平化到三级框架于多数地区初具型态，从而破解省以下无法实质性贯彻落实分税制的难题，并通过财政体制扁平化改革带动“减少行政层级”的政府体制改革，为市场经济的健全和行政成本的降低奠定基础、配备制度条件。在以事权明细单形式由粗到细理清各级事权的同时，需特别重视地方税体系制度建设，打造主要以不动产税（房地产税）和资源税为大宗、稳定收入支柱的地方税体系，使地方政府的收入激励与职能转变优化形成内在的契合；地方债制度，也应在2009—2010年“登堂入室”的基础上，按照“阳光融资”的导向继续规范发展，适当扩大其规模。与这些相互呼应，需要继续积极推进转移支付体系的制度建设，从近期至中长期着力于动态改进一般性转移支付因素指标体系，适当减少专项转移支付的比重，积极探索横向转移支付制度等。
    （二）税制改革和公共收入体系改革
    税制改革方面，资源税、房地产税、增值税扩围以及个人所得税的改革应该是“十二五”时期的改革重点。房地产税改革在打造地方税主体税种的同时，还可以起到优化调节财富分配的作用；资源税也同时承担着打造地方主体税种和促进资源节约的任务；通过增值税扩围改革，将形成统一的对市场经济专业化分工保持“中性”的流转税体系，适度降低我国第三产业纳税人税负而促进其更好发展；个人所得税则应缩减税率档次，下调低档税率和实行“综合与分类相结合”等形式，切实优化和更好发挥其收入再分配功能。从中长期来看，社会保障税、环境税等的开征也应积极纳入改革方案之内。
    税制之外，非税收入方面的国有资产收益和国家特许权收入上缴制度等方面的改革，也应成为今后一个时期公共收入体系改革的重要内容。
    这些改革，将更好地夯实改进民生的财力基础，同时也可以策应降低行政成本、追求绩效的支出方改革和相关配套改革。
    （三）预算管理改革
    财政的改革总体上可认为包括三个层面的创新：体制创新、管理创新和技术创新。体制创新从公共财政制度顶层设计的角度把握财政改革的大方向和形成财政改革的大框架。管理创新是在具体的管理运行中，建立与体制创新相匹配的新机制，而技术创新则要为制度创新和管理创新提供技术支撑。下一阶段三层创新中的一大重点和交汇点，是预算管理创新。在公共财政导向下，我国先后实施的部门综合预算改革、国库集中收付改革、政府采购改革、收支两条线改革和绩效考评改革等，初步构建了现代预算管理制度，而在政府预算进一步公开、透明的要求下，深化预算管理的改革势在必行，今后亟应着力在政府预算信息透明度、预算安排合理性和预算管理科学化、精细化水平的提高等方面下功夫，建立通盘协调、全面细化、全程周密监控和精细化管理的预算体系，实质性推进我国政府理财的民主化、法治化，也实质性促进行政成本的控制与降低，从而增惠于民生。
    （四）以财政改革与经济体制、行政体制全面改革相配套
    通过财税改革、预算改革，以理财的民主化、法治化拉动经济、社会生活的民主化、法治化和实现公共资源配置的民主化、法治化，是在我国形成惠民生、降行政成本可持续机制的可行路径。降低行政成本，仅仅依靠财政改革是远远不够的，一定要将改革延伸到综合的、行政的，乃至政治体制改革的方方面面。
    当前，在我国行政体制改革和政治体制改革思路一时无法形成共识、无法形成可操作方案的情况下，“美国进步时代的启示”尤显可贵。如我们能从各方无法拒绝的加强改进财政管理这一点来切入，通过公共财政建设，形成具有现代的税收制度和预算体系，并相应建立健全政务透明机制和民意表达机制，推动法治不断进步，我们就有望进一步打开中国“渐进改革”已形成路径依赖后深化改革的空间，促进整个经济社会的民主化、法治化而造福于长久的国计民生。诚然，这套现代意义的预算管理体系的建立，也有赖于现代信息处理技术手段的支撑，“金财”、“金税”工程等将更多地发挥这方面的作用。以财政的制度、管理和技术创新推动现代意义的预算体系形成，进而促进政府职能转变和社会民主化法治化氛围与环境的形成，最终促进和加快经济体制和政治体制的全面创新改革，对行政管理费用的规模或行政成本的控制，便可自然回归至一个合理且民众可接受的水平，公共财政将以适当的成本、不断提升的综合绩效，支撑民生改善和人民生活水平的不断提高，服务于我国现代化的历史进程。
    [参考文献]
    [1] 陈宝森.美国经济与政府政策——从罗斯福到里根[M].北京：世界知识出版社，1988：24.
    ① 1978年，我国行政管理费占财政支出的比重为6.87%，2005年该比重上升至26.49%。
    (责任编辑 于朝霞)
    [作者简介] 贾 康（1954-），男，湖北武汉人，经济学博士，财政部财政科学研究所所长，研究员，博士生导师；梁 季(1973-)，女，江苏徐州人，经济学博士，财政部财政科学研究所副研究员；张立承(1973-)，男，天津人，经济学博士，财政部财政科学研究所副研究员。
    《中共中央党校学报》2011年第2期