提要选编：《中国城市经济发展评价与展望》

    刘治彦 等
    (中国社会科学院城市发展与环境研究所城市经济研究室原主任、研究员)
    本文就“2006—2009 年”城市经济发展成效进行了综合评价，并对其存在问题与缘由展开分析，指出投资与外向主导型、资源密集型以及垄断型的城市经济发展方式已经走到了尽头，居民收入分配制度不完善、产业结构不合理、城乡关系不协调等是当前突出问题。为此，要以法制化与市场化途径规范垄断行业与房地产业的健康发展，鼓励各地建立自主创新型城市，大力发展新型城市经济形态，优化城市体系与空间布局结构，促进城乡及区域的协调发展和可持续发展。主要分为以下三部分：
    　　一、城市经济发展成效评价
    “十一五”以来，城市经济在整个国民经济中的地位继续上升，大城市依然是推动国民经济发展的主导力量，其贡献度不断提高。城市GDP占全国GDP的比重始终保持着上升趋势，地级及以上城市的经济总量占全国国内生产总值的比重由2005年的57%上升到2008年的62%，城市无疑是整个国民经济增长的发动机。
    　　二、当前我国城市经济发展存在问题与缘由
    由于土地、资本等生产要素配置，受到政府干预较多、市场化程度低、社会监督力度弱，导致垄断行业及房地产业不能按市场规则正常运行，民营中小企业成长履步为艰，影响了城市经济整体效益。城市经济发展面临突出问题主要表现在：(1)城市居民收入与财富分配差距拉大, 消费拉动城市经济增长的力度不足。国有商业银行、石油、电信、电力等国有垄断垄断行业以及房地产业利润快速增加，劳动薪酬占GDP的比例下降，社会高收入阶层与中低收入的工薪阶层的收入差距拉大。同时，实现二次分配的社会保障制度尚未完善，广大中低收入者储蓄倾向较强，消费倾向较弱，内需难于启动。在地方政府与开发商共同利益驱使下，土地出让开发使用过程中出现问题较为严重。全国各地城市政府的“土地财政”现象比较普遍，2009年土地出让收入占财政收入的比例高达1/4，已成为政府的重要税收来源。同时，由于土地出让制度的不完善，导致房地产企业交易成本上升。房地产投资与投机性需求旺盛，抬升了房价，替代了大多数居民的潜在需求，掩盖了居民有效需求不足的事实。土地制度不完善、房价攀升所带来的社会财富分配调整是居民财富差距拉大的一个重要原因，导致政府在百姓中的公信力受损。由于目前居民消费热点主要集中于“住房”，对医疗健康、教育培训、旅游文化等新兴城市消费不足，不利于提高人口素质和改善民生，影响经济社会可持续发展。(2)城市产业结构不够合理。二产仍占GDP近半份额，特别是冶金、化工、建材等资金、资源与劳动密集型、环境污染型的产业仍占较大比重，加剧铁矿石、石油等战略资源供应偏紧。而先进制造业与高新技术产业发展较慢，生产服务业与新兴第三产业所占比例较低。产业技术改造的资金投入不足，在刺激内需过程中大量投资用于基础设施建设和传统产业扩张，导致一些传统产业产能过剩，产业整体竞争力与发展后劲不足，拉动就业与居民收入增长的作用不足，民间投资在总投资份额中所占比例趋于缩小。(3)城市经济对农村经济发展带动乏力。“十一五”以来实施的新农村建设，效果不够理想。城市一方面聚集了农村优质的青壮年劳动力资源，另一方面将社会保障责任推向农村。同时，农村以其农副产品廉价供应城市，而城市的资金技术却不能向农村有效扩散，城市剥夺农村、城乡分隔的格局仍未打破。在“农民工”的户籍、子女教育、社会保障等没有市民化的前提下，城市吸纳农村人口的拉力仍然没有发挥出来。(4)城市经济发展代价依然较大。随着全面建设小康社会发展目标的确立，居住条件改善与小汽车步入家庭的需求旺盛，拉动重化工业快速增长，资源、能源消耗急剧增加，环境污染加剧，支撑城市经济发展的资源与环境根基受到严峻挑战。原油与铁矿石进口依赖度进一步提高。全国各大主要河流、湖泊水质仍未呈现明显好转，空气质量仍未出现明显改善，城市垃圾无害化处理仍未找到根本有效解决途径。在减排与能耗增长的双向压力下，出路只能是大力发展低碳新能源和提高能效。其成功与否将决定今后我国城市化与工业化能否顺利推进，城市经济能否健康持续发展。
    　　三、推进我国城市经济健康发展的战略取向
    当前我国城市经济发展出现的一系列问题，归根结底是由体制机制以及所发展阶段造成的。要以体制创新为保障，以发展方式转变为目标，以经济结构优化为抓手，寻找解决问题的具体办法与有效途径。
    (一)以法制化与市场化途径规范垄断行业
    首先，打破行业垄断。在能源、电信、金融等一些具有垄断性领域，减少国有持股比例，推进市场化进程，打破垄断行为。制定累进税制度，通过现代信息手段监控垄断企业的利润情况，大幅度提高企业和企业高收入群体的所得税比例，削弱垄断利润。其次，增加新生企业。地方政府要大力支持民间创业，简化企业创办手续，降低企业交易成本，鼓励以创业带动就业，把创业与就业作为地方政府绩效考核内容。第三，鼓励地方政府和民间成立创业基金。大力发展企业债券、市政债券等直接融资方式，规范股市、期货和保险市场，促进其健康发展，拓展百姓投资渠道。
    (二)加强房地产的市场调控
    在房地产领域，特别是住宅领域存在问题较多，要在供与需两个关键环节进行全过程管理。建立公众代表、媒体、社会组织联合组成的“第三方”督察员制度，形成在保证地方政府土地出让利润与开发商合理利润基础上的房价体系，合理利润参照系可以当地制造业的平均利润为基准，以高出一倍为上限。简化土地出让与房地产开发领域的审批手续，监督和打击寻租腐败行为。探索将一次性土地出让收益转变为“地租式”长期收益。在需求管理方面，通过物业税和法规的方式抑制“一户多房”的投资需求，坚决打击炒买炒卖的投机需求，大力发展“公共房屋”租赁保障体系。规范或取缔“经济适用房”、“两限房”等房屋供给方式。
    (三)鼓励建设自主创新型城市
    将城市知识创新及产业化作为转变经济发展的重要抓手，作为衡量城市经济发展绩效的重要指标，鼓励各地建设自主创新型城市。加大对新能源、新材料、生物技术与医学、现代农业技术、海洋技术、航空航天技术、环保技术等战略新兴产业展开高强度研发，为发展方式转变提供技术支撑。
    (四)大力发展新型城市经济形态
    随着小康社会的全面建设，居民支出中，休闲旅游、文化创意、健康医疗、教育培训等产品消费将会快速增加。另一方面，从产业结构优化升级角度来看，国内外形势要求必须发展低碳环保、资源节约型的新型产业，走新型工业化道路。因此，经济发达的大都市密集地区，应大力发展信息、物流、旅游、文化、健康医疗、教育培训新型城市经济形态，国家应在一部分条件适宜地区建立若干新兴产业发展基地，鼓励发展新型城市经济形态，以实现扩大内需、发展经济、保护环境的多重目标，从根本上转变经济发展方式，实现绿色发展。
    (五)促进城乡与区域的协调发展和可持续发展
    “十二五”期间城市化是城市经济维持高速增长的主要动力。随着城市化率超过50%，制度创新对城乡协调发展尤其重要。要建立城乡统一的户籍制度、统一的社会保障制度和就业、教育等制度，促进城乡一体化发展。根据自然条件与区位条件，规划布局与资源环境承载力、与经济市场需求相匹配的都市密集区，构建若干以超大城市为核心，城镇体系为支撑的城市区域经济体。通过高速轨道交通等快速、便捷的运输体系，将城市区域经济体内部以及各大城市区域经济体之间有机联系起来，形成城市聚集与分散有机结合，城镇聚集规模效应与区域资源环境支撑能力有机结合的城市区域新格局，实现低碳发展与可持续发展。大力发展低碳城市，建立低碳城市评价指标体系，作为考核城市政府绩效的一项内容。推广使用新能源汽车、减少城市污染。制定高能效产品标准，鼓励推广使用高效能产品。发展节能建筑与智能化建筑。充分运用信息技术，发展物联网，建立节能型社会和循环经济社会，促进城市可持续发展。
    (原文载于《城市发展研究》，2010年第8期，12千字，作者刘治彦、付晓东，摘编供稿刘治彦)