提要选编：《中国城镇化进程中两极化倾向与规模格局重构》

    魏后凯
    (中国社会科学院城市发展与环境研究所副所长、研究员)
    近年来，中国城镇化进程中出现了特大城市规模迅速膨胀、中小城市和小城镇相对萎缩的两极化倾向。本文采用系统数据深刻揭示了这种大城市偏向下的两极化倾向：一方面，大城市数量和人口比重不断增加，一些特大城市规模急剧膨胀，逼近或超过区域资源环境承载能力，大城市病问题凸显;另一方面，中小城市数量和人口比重减少，中西部一些小城市和小城镇甚至出现相对萎缩迹象，城镇体系中缺乏中小城市的有力支撑。其结果，中国城市人口规模结构有可能从正常的“金字塔”形向“倒金字塔”形转变的危险。这种两极化倾向反映在空间格局上，就是城镇空间结构的失调。
    要深刻揭示中国城镇化规模政策的失效，必须对这种两极化倾向的形成机理进行多视角透析。总的来讲，传统发展理念、资源配置偏向、市场极化效应、农民迁移意愿和政府调控失效是导致这种两极化倾向的根本原因。传统发展理念的影响，主要表现在，由于认识上的偏差，各地在推进城镇化的过程中，往往贪大求全、盲目追求GDP。资源配置的双重偏向，指中国的城镇发展带有浓厚的行政化色彩，政府资源配置的行政中心偏向和大城市偏向明显。这种资源配置的双重偏向及其相互强化效应，是导致近年来中国城镇增长两极化的根本原因。市场作用的极化效应体现在，城市是人口、要素和非农产业的集聚地，也是人类经济社会活动的重要空间载体，人口、要素和非农产业向城镇集聚，可以获得多方面的集聚规模效益。进城农民的迁移意愿，主要是由于目前中国的优质教育、文化和卫生资源都高度集中在少数特大城市。面对这种悬殊的差异，进城农民大都愿意流向或迁往就业机会多、公共服务好、收入水平高的大城市尤其是特大城市。政府调控手段的缺乏主要表现在，为严格控制城市建设用地尤其是中小城市建设用地规模，1997年以来，除个别情况外，中国建制市的设置工作基本上处于停滞状态。
    这种两极化倾向还诱发了一系列的深层次矛盾。一是特大城市人口快速增长与资源环境承载能力不足之间的矛盾。随着资源、要素和产业的大规模集聚，一些特大城市拥有较多的发展机会，就业岗位充足，人口吸纳能力较强，由此导致城市人口规模迅速增长。二是中小城市和小城镇加快发展意图与人口吸纳能力不足之间的矛盾。中小城市和小城镇数量多，分布广，进城门槛低，资源环境承载能力充裕，未来发展的潜力巨大。三是农民向往大城市的意愿与农民的承受能力不足之间的矛盾。面对就业机会、公共服务、工资福利等方面的悬殊差异，进城农民大都愿意到大城市就业和定居，但大城市房价和生活成本高昂，农民进城的门槛和市民化的成本也较高，单纯依靠农民工的低工资收入很难承受这种高额成本。
    构建科学合理的城镇化规模格局，主要是考虑区域资源环境承载能力、城镇的公共设施容量和人口吸纳能力等因素，而不是某些学者所倡导的单纯城市最优规模.具体包括以下五个方面：一是区域资源环境承载能力，尤其是水资源、土地、环境等方面的承载能力，决定了城市或区域可承载的城镇人口规模极限，接近或突破这一极限将会对生态环境产生巨大压力和破坏，降低城市的宜居性和居民福利水平。二是城镇人口吸纳能力。它取决于城镇形成的持续产业支撑能力和能够提供的稳定就业岗位。三是城镇公共设施承载能力。包括城镇现有基础设施、公共交通、医疗卫生、文化教育等设施的容量。四是进城农民的迁移意愿。吸纳农业转移人口，鼓励农民进城，必须充分考虑农民的迁移意愿，坚持自愿、分类、因地制宜的原则，而不能把政府的意志强加给农民，使农民“被城镇化”、“被市民化”。五是设市工作的恢复。需要尽快恢复建制市的设置工作，逐步把那些有条件的县改为县级市，并采取“切块”的办法推进“镇改市”，使新设的建制市成为吸纳农民进城的重要载体。
    为构建科学合理的城镇化规模格局，本文主要提出以下几点政策建议：考虑到资源环境承载能力、城镇人口吸纳能力、公共设施容量、农民迁移意愿和设市工作的恢复，未来中国特大城市、大城市、中小城市和建制镇吸纳新增城镇人口的比例由目前的36:8:9:47转变为30:18:18:34比较合适;提高城市规模等级的人口标准弊多利少，中国城市规模等级的划分应侧重增加层级，以巨型城市(1000万以上)、超大城市(400万～1000万)、特大城市(100万～400万)、大城市(50万～100万)、中等城市(20万～50万)和小城市(20万以下)6级为宜;实行多中心网络开发战略，积极培育壮大世界级、国家级和区域级城市群，推动形成全国三级城市群结构体系，使之成为中国推进城镇化的主体形态和吸纳新增城镇人口的主要载体;实行差别化的人口规模调控政策，严格控制400万人以上的特大城市人口规模，着力提高中小城市和小城镇综合承载能力，推动形成以城市群为主体形态，大中小城市和小城镇合理分工、协调发展、等级有序的城镇化规模格局。
    本文发表后，《中国社会科学文摘》2014年第8期予以转载。
    (原文载于《中国工业经济》，2014年第3期，21千字，摘编供稿魏后凯)