王和：加快我国巨灾保险制度建设(7月10日)

    日前，国务院颁发了《关于保险业改革发展的若干意见》（以下简称“国十条”），“国十条”明确指出：建立市场化的灾害、事故补偿机制，对完善灾害防范和救助体系，增强全社会抵御风险的能力，促进经济又快又好发展，具有不可替代的重要作用。“国十条”提出了要建立和完善多层次的农业巨灾风险转移分担机制。中国保监会吴定富主席在随后召开的保险工作座谈会上，进一步明确提出要建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。这一切使得我国的巨灾保险制度建设问题，再一次地被提上了议事日程，进一步加快我国巨灾保险制度建设，成为了政府和社会各界的广泛共识。
    我国面临严峻的巨灾风险
    我国属于巨灾风险高发国家
    巨灾风险一般是指可能给人类社会造成巨大经济损失和严重人员伤亡的风险，通常包括了地震、洪水、热带气旋等破坏力强大的自然灾害现象。各国对巨灾风险并没有一个明确统一的定义，往往都是根据本国实际情况对巨灾风险进行定义。如美国的保险服务局(ISO)按照1998年的价格水平，将巨灾风险定义为：导致财产直接保险损失超过2500万美元并影响到大范围保险人和被保险人的事件。
    我国因幅员辽阔，气候多变，自然环境及地质构造复杂，是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一。据联合国有关统计资料显示，20世纪全世界54次最严重的自然灾害中，发生在我国的就有8次，其中：地震、洪水、台风带来的损失最为惨重。仅以地震为例，上个世纪我国共发生六级以上的破坏性地震650多次，造成数亿人受伤，59万人死亡，1000余万间房屋被毁，经济损失达数千亿元。其中1976年7月发生在唐山的里氏7.8级大地震，更是造成24.3万人死亡,70多万人受伤和超过100亿元人民币的直接经济损失。根据我国的《减灾规划》：一般年份，全国受灾害影响的人口约2亿人，其中死亡数千人，需转移安置约300万人，农作物受灾面积4000多万公顷，倒塌房屋300万间左右。随着国民经济持续高速发展、生产规模扩大和社会财富的积累，同时由于减灾建设不能满足经济快速发展的需要，造成自然灾害损失呈上升趋势。按1990年不变价格计算，自然灾害造成的年均直接经济损失为：50年代480亿元，60年代570亿元，70年代590亿元，80年代690亿元；进入90年代以后，年均已经超过1000亿元。可见我国的巨灾风险的特点是：一方面灾害种类多，发生频率高，分布地域广；另一方面人们风险意识弱、灾害防御体系差，抵御灾害能力弱。再者，随着社会和经济的发展，人口和财富的增加并集中，灾害可能造成的各种损失与日俱增，将给人们的生产和生活带来威胁和日益严重的影响。
    随着人类社会的进步与发展，巨灾风险不仅没有降低，反而增加
    人类社会发展的历史，也是一个与巨灾风险抗争的历史。无论是原始社会，还是现代文明世界，人们总是希望通过各种形式的努力，包括应用各种先进技术来减少，甚至消灭巨灾风险。而不少人也经常误认为：随着科学技术的发展，人类社会的进步，风险就会不断地被克服，人们的生产和社会就会变得更加安全。但结果恰恰相反，科学技术的发展和人类社会的进步给我们带来的不是风险减少了，而是增加了；同时，风险事故可能造成的损失越来越大。究其原因：一是尽管人们一直在与风险做不懈的斗争，结果是既有的风险在一定程度上减少了，而新的风险又产生了。二是在人类社会的发展过程中，特别是由于人为因素对自然生态环境的破坏，巨灾风险不仅没有降低，反而是增加了。例如地球的温室效应问题，导致洪水和热带气旋的发生几率增加。又如一些大型水电站的兴建，使水库成为一个新的地震诱发原因。三是随着社会现代化和城市化进程，人口和社会财富的不断增加和集中，巨灾可能带来的经济损失将越来越大。如果以唐山为例，1976年大地震造成的死亡人数为24.3万，占当年人口总数540万人的4.5%左右；而2003年唐山市的人口已经达到了706万，如果按同样的死亡率计算，则地震的死亡人数可能达到32万。另外，大地震导致的经济损失为100亿元左右，是1975年唐山市GDP（21.6亿）的大约5倍，而2003年唐山市的GDP已经达到了1295亿元，按照等比推测，如果大地震发生在今天，经济损失可能达到6500亿元。我们还可以从另外一个事例得到佐证：在地震防御体系十分完善的日本，在1995年1月发生的阪神地区大地震，还是造成了高达1000亿美元以上的经济损失，虽然其地震的强度（里氏7.2级）与唐山地震相当，但经济损失却是唐山地震损失的80倍。
    我国在巨灾风险保障方面存在的问题
    我国政府一直致力于巨灾风险的防范与控制，特别是在1998年长江流域发生了特大洪水灾害之后，国家更是斥巨资进行减灾工程建设。通过多年的努力，我国的减灾工程性措施方面成绩斐然：全国共修建防洪堤24.7万公里，大中小型水库8.4万多座，防潮堤1.2万公里，建成排灌站49万多处。对城市和大中型工矿企业的新建工程进行了抗震设防，对原有工程设施进行了抗震加固，完成了对一批大型水库、铁路干线、主要输油管线、骨干电厂和钢铁企业、大型炼油厂和乙烯工程的抗震加固工程。
    但是，与工程性措施形成鲜明对比的是我国在非工程减灾措施方面，尤其是在针对灾害发生后的应对和恢复方面的措施则显得滞后和不足。而从国外的经验看，减灾是一个系统工程，需要各种减灾措施同步和协调发展，这样才能够更好地发挥协同效应，取得良好的社会效果。我国在非工程减灾措施方面存在的不足主要表现在：（1）对减灾的宣传和教育重视和投入严重不足。减灾需要全社会的认同和参与，由于传统文化的影响，人们往往不愿意正视和面对灾害，而改变国人的态度，需要进一步加大减灾宣传和教育方面的投入。（2）减灾法制建设有待完善。虽然我国已经制定和颁布了《防洪法》和《防震减灾法》等相关法律，为减灾工作提供了一定的法律依据。但作为一个完整的减灾法律体系而言，还存在体系不完善的问题，尤其是缺乏一些具体的规章和制度。同时，在司法方面也存在着一些不配套问题。（3）灾害损失的经济保障机制仍处于研究阶段。从各国的经验看，在非工程减灾措施中建立和健全灾害损失的经济保障机制是一项重要的内容。目前，我国对于灾害造成的经济损失弥补，特别是灾后恢复的经济保障体制建设方面还很不完善，人们还习惯地依赖政府的救济和民间的捐助，这显然与我国社会主义市场经济体制建设的总体战略是不相适应的。
    我国巨灾保险制度建设的现状与问题
    我国巨灾保险制度的历史
    我国的巨灾保险制度的建设与发展大致可以分为两个阶段：第一阶段是巨灾保险试水时期。在新中国成立之后，1951年中央人民政府政务院做出了《关于实行国家机关、国营企业、合作社财产强制保险及旅客强制保险的决定》，在中国人民保险公司的具体推动下，到1952年底，国家机关、国营企业、合作社的财产绝大多数都办理了保险，而这些保险的责任范围中已包括了地震等巨灾风险。同时，为了保障农业生产安全，在我国的一些省份，还开展了以大牲畜和农作物为对象的农业保险，为农业生产提供巨灾风险保障。但是，由于历史的原因，到了1959年我国全面停办了国内保险业务，刚刚建立起来的我国巨灾保险制度就这样夭折了。第二阶段是巨灾保险恢复时期。改革开放以来，1979年国务院决定逐步恢复国内保险业务，从1980年到1995年是我国巨灾保险的恢复时期，在这个时期针对我国企事业单位的财产保险、机动车辆保险、船舶保险、货物运输保险的责任范围均包含了洪水、地震等巨灾风险。同时，居民家庭财产保险的保障范围中也包括了各类巨灾风险。另外，在这个时期，我国的农业保险也得到了快速的发展，为农业生产的巨灾风险提供了保障。因此，从这个时期的保险供给看，巨灾保险的体系建设已经初步完善。但从1996年开始，我国保险行业监督管理机构从控制和防范保险公司经营风险的角度出发，要求保险公司停止大范围开办地震保险，地震保险业务仅以个案特别审查批准的形式开展。因此，我国保险业提供的大多数企业财产保险和家庭财产保险中均将地震风险列为除外责任。2001年9月，中国保监会有条件放开商业财产地震保险的承保，保险公司逐步扩大了地震保险业务，但主要集中在关系国计民生，具有重大社会影响的大型项目。
    我国巨灾保险制度的现状和存在问题
    在我国的巨灾保险制度建设过程中，制约发展的因素有许多，有产品方面的因素，但更重要的是保险意识的推广和普及。从产品的角度看，在我国保险行业提供的大多数保险产品的责任范围是包括了地震等巨灾风险的，如工程保险、船舶保险、飞机保险、货物运输保险以及各类人身保险。而其他巨灾风险，如：洪水、台风等一直是各类保险产品的承保风险。目前，存在的问题：一是针对企业各类财产的保险和针对居民家庭财产的保险缺乏地震保障；二是针对巨灾风险的农业保险处于不断萎缩的状态。最后，我国巨灾保险制度建设的一个关键问题是解决全社会的保险意识问题，即自觉接受保险制度，主动购买保险。
    近年来，国务院高度重视我国巨灾保险制度的建设工作，温家宝总理曾明确指示：“深入研究地震保险方案，加快推进震灾保险体系建设”。同时，在保监会组织下，各部委及有关保险公司共同组成课题组对我国的地震保险，特别是家庭财产地震保险制度进行了系统的研究和论证，为我国开展地震保险奠定了良好的基础。与此同时，一些保险公司积极推进，人保财险、大地保险公司已经推出了“居家无忧”、“大地解忧”等针对家庭财产的地震保险。
    我国巨灾保险制度建设存在的困难
    尽管，一些专家学者一直呼吁要重视我国巨灾保险体系的建设，国家的有关部门也予以了高度的重视，但我国的巨灾保险制度的建设仍然处于研究和探讨阶段。究其原因：一是整个社会对巨灾风险的危害认识不足。许多单位和个人对于巨灾风险的危害认识不足，总以为巨灾风险周期长，与自己的关系不大。还有一些人将解决巨灾风险的希望建立在国家和社会救济之上。二是缺乏对我国巨灾保险制度建设的系统研究。目前，我国的巨灾保险研究更多的是针对国外的体系和经验，这些研究固然可以启发思路、学习借鉴。但更重要的是针对我国具体情况的实证性研究。三是缺乏对我国巨灾保险制度建设的整体规划和协同推进。一个国家巨灾保险制度的建设是一个系统工程，需要有一个清晰的思路和整体的规划，这样才能够协调各个方面的力量，共同推动。四是有关部门对建立巨灾保险制度的认识存在误区。一些部门和人士简单地认为巨灾保险就是商业保险，因此，巨灾保险制度的建设就是保险监管部门和保险公司的事，其实不然，任何一个国家的巨灾保险制度都需要政府的重视和投入，需要相关部门的参与和支持。五是金融体制改革滞后，在一定程度上制约了巨灾保险制度建设的步伐。现代巨灾风险管理在很大程度上依赖于金融创新，如巨灾风险证券化技术。同时，我国的金融体制改革与监管水平还远不能适应这方面的需要。
    我国建立巨灾保险体制的建议
    明确我国建立巨灾保险制度的基本思路、原则和政策
    我国的巨灾保险制度的建设一直处于研究和讨论阶段，迟迟未能全面启动的一个重要原因是关于建立巨灾保险制度的基本原则和指导思想不明确，其核心是在巨灾保险体系的建设中政府职能的定位问题。在我国经济体制的改革和完善过程中，特别是在进一步转变政府职能，推动公共财政制度的过程中，一些人片面地认为政府就应当简单地退出。在这种思想影响下，巨灾保险制度的建设似乎就成了商业保险公司的事，殊不知任何一个国家的巨灾保险制度建设都不能仅仅依靠保险公司。从市场经济制度的原理看，社会的巨灾保险属于公共或准公共产品范畴，这种产品的供给需要公共资源的配给，而政府是掌握和控制公共资源的主体，离开了政府，或缺乏政府的实质和有效推动，巨灾保险制度的建设就难以推动！日前，温家宝总理提出：保险业的发展，一靠政策支持，二靠政府推动，符合中国的实际。在巨灾保险制度建设过程中，更应当体现这种理念。为此，首先应当明确政府主导的基本思路，国家应当设立专门的机构，协调和推动我国巨灾保险制度建设工作；其次，应当投入和配给一定的公共资源，这种资源包括了资金和政策，各级财政均应当对巨灾保险制度的建设予以一定的资金投入，建立巨灾保险的后备基金；第三，应当通过立法，明确巨灾风险管理责任与制度，通过强制保险等制度，推动社会巨灾保障体系的建设；第四，对于经营巨灾保险的单位予以税收减免政策，引导和鼓励社会力量参与巨灾保险制度建设。
    加快研究确定我国巨灾保险制度建设规划
    巨灾保险制度的建设是一个系统而复杂的工程，绝不仅仅是一个巨灾保险产品的开发和推出。从国外的经验看，巨灾保险制度的内涵是十分宽阔的，它既涉及经济领域，也涉及法律领域；既包涵了强制保险，也包涵商业保险；即需要政府部门的引导和推动，也要有税收政策的鼓励；需要商业保险公司的积极参与，还需要财政资金的支持；不仅涉及保险市场领域，还涉及资本市场领域，且这些内涵既是相互独立，又是相互交错、相互影响的。因此，国家需要尽快研究确定我国巨灾保险制度建设的整体规划，通过规划明确制度建设的总体框架，包括：指导思想、基本原则、总体要求、体系结构和内容，各个子体系之间的关系，推进的步骤、措施与安排等。通过建设规划能够进一步明确职责，协调各个方面的力量，确保巨灾保险制度的建设有序、协同推进。(未完待续)