邵全权：保险监管与竞争政策协调发展(11月27日)

    国际保险监督官协会第十三届年会于2006年10月在北京举行，这是国际保险监督官协会在中国首次召开的年会，此次年会主题为“加快发展与风险管理-保险监管面临的挑战”。
    从理论上看，保险监管和保险产业政策是一致的。这种一致是建立在“政府与市场之争” 基础上的。究其根源，斯密的《国富论》影响深远，其自由放任的思想导致了延续数百年的政府仅作为“守夜人”的思路。20世纪30年代全球范围的大萧条催生了凯恩斯学派政府干预经济的思想在全球范围蔓延，随着上世纪70年代资本主义国家滞胀现象的出现，国家干预地位与作用有所放松，但是随着一些大公司爆出财务丑闻，加强政府干预的思想又开始抬头。这种市场与政府主导地位的变迁实际上是国家干预主义和经济自由主义的交替，这一现象在保险业同样存在而且发挥着重要作用。保险业是关系到国计民生与金融安全的重要行业，在经济转轨时期政府的作用尤为突出。笔者认为，我国保险监管面临的关键问题在于政府对保险进行监管、制定保险产业发展政策以及二者的协调。
    时至今日，对于是否有必要对保险业进行监管和制定产业政策进行探讨已经没有意义，世界各国对保险业的管制已成定论，只是程度不同。政府对保险市场进行监管，制定保险产业政策是必然的，关键在于二者协调发展的方式和程度。首先评价保险监管制度及产业政策的效率，并以此为基础探讨保险监管与保险产业政策的协调发展。需要指出，尽管保险监管与保险产业政策是两个不同的领域，但是我国现阶段都是在中国保监会领导下进行的（当然，一些国务院及其它部委制定的产业政策也可能会对保险业的发展产生一定的影响，但其作用并不是最主要的）。
    保险监管和产业政策是一种政府行为，尽管有关部门一直强调事前监管的重要性，但是由于种种操作层面的原因，我国保险监管目前还是以事后监管为主；而保险产业政策则更多是针对行业在一段时间内的发展进行的规划性安排，尚属于一种事前政策。我国保险监管机构一直将“保护被保险人利益”作为基本宗旨，从规制经济学的理论出发，这种思路背后隐藏的内核是监管的“公共利益”理论。从这一理论基础出发，可以设置如下保险监管效率衡量的标准：在特定的保险监管措施实施前后的保险公司与保险市场的表现；监管机构应用的保险监管工具；消费者福利是否通过监管行为而有所改善。考察我国保险监管近年来的各种举措，可以发现如下现象：第一、以中国保监会成立为标志，中国保险业发展与保险市场竞争行为开始走向规范；第二、经过几年的发展，我国保险监管目前已形成以市场行为、偿付能力以及公司治理结构并重的保险监管框架；中国保监会专管保险业的发展，成立至今以其稳健的监管作风获得社会各界的广泛赞誉，在投连险风波、SARS时期的保险危机以及健康险风波等大是大非问题面前表现出强大的社会责任感和使命感，实现了保险经济补偿、资金融通和管理社会的基本职能，使消费者利益得到保障、福利得到改善。随着保监会对我国保险业发展的“十一五”规划尘埃落定，保险产业政策的基本框架已出现端倪。
    但是，当前我国理论界和业界普遍存在将保险监管和保险产业政策作为保险市场建设和保险业发展之外的外生变量进行处理的思维方式，在这种思想的指导下，将保险监管和保险产业政策作为既定的、无法改变的。在这种约束下分析保险公司的行为会对保险市场及保险业发展产生何种影响等变化情况，即更多地研究和分析集中于对现有监管与产业政策的解读，偏重于监管和政策会造成何种结果。笔者认为，在保险业的实际经营中将监管与产业政策视为既定无可厚非，但是若在进行理论研究和规划我国保险业未来发展中保持这种思维则是不利于我国保险业长期发展的。
    采用上面提及思维的逆向思维，即将保险监管目标作为已知，再来为我们既定的监管目标寻找恰当的监管措施与保险产业政策。现在常说“我国保险市场处于发展初级阶段，很多问题是发展中的问题，随着保险市场的发展可以解决”，对此，笔者的看法是：我国保险市场的问题有的是发展中的问题，譬如由于历史问题造成的我国保险市场国有背景保险公司市场份额独大，这种问题是我们不应该也不能回避的，而且在恰当的监管与产业政策指导下，可以在发展中得到很好解决。而我国保险市场有些问题却未必是发展中的问题，譬如说个别保险公司各方面的不正当竞争和违规问题，即使在国外发展相对完善的保险市场也时有发生，这种问题随着我国保险市场的发展与完善也不是能够轻易解决的。从成本收益的角度分析保险公司不正当竞争可以认为：当其违规所得超过其处罚时，保险公司是有违规动机的，反之则没有违规动机。我国保险市场结构目前可以界定为一个斯塔克尔伯格竞争结构（主导厂商与跟随厂商市场），由于保险业存在相当明显的规模经济效应，大公司由于资本充足，当其开展不正当竞争行为时，违规所得与处罚都会相应增加，如果监管不力导致处罚相对于其违规所得微不足道，大公司必然违规操作。例如AIG集团财务事件以及国内的投连险风波、健康险风波。由于我国保险市场结构的特殊性，中小规模的公司容易产生“跟庄”心理，其行为（包括产品）紧随大公司，至此监管措施和保险产业政策无法贯彻到底。可以看出，解决这一问题的方法在于提高保险公司的违规处罚（成本），至少高于其任何不正当竞争所得。至少在这一问题上，前文界定的考察监管与政策效果的标准均未满足。显然，仅靠在现有监管制度和产业政策下这种革新很难开展。还有一种问题是不确定的，例如：尽管我国保险产业政策中没有明确，但在一些规定中有优先发展民族保险业的倾向，任何国家对保险业都有不同程度的保护，这种行为从国家金融安全等角度看无可厚非。关键在于民族保险业是依靠这种保护缓慢发展，还是通过这来之不易的空间快速实现自身发展。对这一问题的回答取决于中资保险公司的管理层和股东，而促使其选择正确答案的机制惟有通过市场化的竞争洗礼方可达成。
    现在转而关注如何设计监管制度和制定保险产业政策以满足“保护被保险人和保险人利益”的目标。社会福利是由消费者剩余和生产者利润共同组成的，作为弱势群体的消费者肯定要保护，但也不可有失公允压抑保险公司的发展，毕竟保险消费者福利从根本上还是依靠保险公司。由于保险监管制度和保险产业政策是相当复杂的整体，本文篇幅并不足以对其详细论述，在此仅提出一点原则供参考：首先，监管加大查处力度，确实起到威慑作用；其次，产业政策以促进保险业竞争为核心，产业支持等政策为辅；最后，坚持保险监管制度与保险产业政策的协调发展，将是否有利于以加强正常竞争作为检验标准。