贾康：金融创新发展中监管的相关认识与基本思路

    
    
    本文系根据贾康先生2018年9月在“新监管环境下的金融业发展高峰论坛”上的发言整理。
    谢谢燕青！尊敬的在座的主办单位的各位领导，在座的各位嘉宾，各位专家，各位朋友，大家好！很荣幸接到邀请来和各位做个交流。我按照原来的约定是做个命题作文，在张军院长做了一个宏大的理论框架结合实际的深刻分析之后，我聚焦在一个对于金融视角的原来约定的题目上，就是谈一下怎么认识金融业创新发展中监管的相关学理，还有可以提出的基本思路。
    首先，先讲一下我作为研究者怎样看待金融业所迫切需要的创新发展。我觉得可以至少总结如下六个维度。
    现在大家都看重创新发展，中央说是“第一动力”，而对金融邓小平早就说了是现代经济的核心，它在创新发展中的重要性是不言而喻的。迫切需要的金融创新发展，第一条是它的出发点和归宿要落在更有效地为实体经济的发展提供融资支持。因为可以进一步说，这个经济的核心可以比喻为一个国民经济运行的心血管系统，这个心血管的核心地位和作用再怎么重要，它也是要服务于整个生命机体的健康可持续发展的。所以，出发点和归宿是落在经济中间的实体经济的部分，一般人把金融看作主要是虚拟经济的属性，即是要服务于非金融的实体经济的发展，而中国的实体经济现在面临的就是冲关期，怎么到了世界工厂之后还要升级发展，腾笼换鸟式发展，高质量的发展。在这个背景之下，中央的精神非常强调的是问题导向之下要纠正脱实向虚的偏差，中央金融工作会议和十九大以后攻坚战的要求，就是在这个主轴上要求金融更好地发挥它应有的作用，防止这个核心、中心变成空心。如果金融越来越自我循环式的虚化了，那么就偏离了在原理上和实际生活需要上所说的这个主轴。
    第二条金融的创新发展，一定要推进我其势在必行的“多样化”改革。金融的机构还需要进一步多样化，金融的产品更必须充分地多样化，形成一个对于现实生活需要无缝连接的金融供给体系。前些年有关部门讨论的时候我就知道，很多高端的金融人士对于金融领域存在垄断这个命题是不接受的，认为全国放眼看去已经有一千多个银行、金融机构天天在那里竞争，怎么还说我们垄断？现在机构数量可能至少要两三千家了，但是我的说法是反证一下，金融它供需之间长期存在着的卖方市场，长期存在着短缺，不光是对于三农、小微创新活动，就是对于一般城市居民、中心区居民的窗口式的金融服务，都是可以多年短缺状态，它反证出的一定是多样性不足。多样性不足的经济学解释，就是存在着过度垄断因素。中国金融的过度垄断，也可以从一般金融指标的中外对比来看出。我们注意到，美国这个代表性的金融比较成熟的经济体，它的前十位盈利水平最高的上市公司，第一位不是金融这方面的银行，而是高科技公司，第二位是银行；在前十位里，只有三家银行。而中国排出来以后会发现前十家统统是银行。另外，利润率在各个行业的分布，美国排列一二十个行业下来，它是一条比较圆滑的下降曲线，金融业也是排在高科技后面，是第二位。中国可不行，中国这个曲线出来以后，银行金融业是一枝独秀，第二位一下落下来了。它说明了什么？要素流动不足。所以，我强调金融创新发展要克服这样的一种情况，一定是需要多样化改革。金融产品的多样化，不能够脱开金融机构还要进一步多样化，最后落在无缝连接的金融产品供给体系，使各种类型的融资需求都能找到对应它的那种金融供给产品，这种状态就会健康化程度大大提高。
    第三，金融的创新发展应该包括我认为不可回避要讨论的健康可持续的政策性融资体系。现在大家都接受的要发展普惠金融、小微金融、绿色金融，还有国家所说的战略性新兴产业必须得到强有力的投融资支持等等。具体考察一下，所有这些概念后面都有非常明显的政策因素，都必须讨论政策倾斜，光讲商业性融资体系是不够的。当然，这就带来一个挑战性的问题：政策性金融体系有国际经验，也有中国过去的探索，但是一直没有形成一个相对稳定的可持续运行的健康状态。把这个事情处理好，在供给侧结构性改革里它的复杂性会进一步使我们感受到，在很长的一段时间里我们可能还要跌跌撞撞地在这方面继续讨论和探索。我们特别推崇的一个认识，叫“守正出奇”，政策性金融体系首先得对接市场，必须充分尊重、适应市场的规律和力量，这是“守正”。但是又不能简单地说只是顺应市场，中国就可以一路现代化了，市场经济的一般经验在中国是不够用的，我们还必须在中国特定情况下，在市场决定性作用后面处理好怎么使政府更好发挥作用的这个“出奇”、而且出奇要制胜的问题。这在金融系统里的挑战性，涉及前面张院长分析的这样一个复杂情形：政府在比较多地介入经济生活，这种介入可能有它一定的历史必然性，但是会带来的就是复杂的双轨制运行里的设租寻租，你处理不好就是乌烟瘴气，大家都在处关系。但是如果能够在这方面处理得好的话，可能又变成我们“守正出奇”以后中国在比较窄的空间里能够推进追赶而又赶超的现代化战略，这是我们中国必须冲破历史三峡而对的一种历史性考验。所以，第三个方面要继续探讨：要想支持三农，支持小微，支持绿色发展、低碳发展等等，光讲商业性金融是注定不够的，怎样使政策性金融可持续健康发展？一系列的机制我们有所探讨，今天时间关系不能再展开说。
    第四个金融创新发展，就是一定要适应新技术革命的大潮。这个新经济来了，顺之则昌，逆之则亡，互联网+、科技金融这些概念大家都敏锐地意识到它的前沿性质，同时带来的也有困惑，也有我们要讨论的风险。一度热度很高的P2P，现在几乎成了过街老鼠，但是你从长远来看能把这个概念扔掉吗？以后的互联网+和科技金融在这里面怎么应对发展中间的起起伏伏和一些困惑，甚至是打击？阶段性的打击下来以后，我们怎样注意小孩子洗澡水不要一起泼出去？这个事情现在也是刚刚展开。
    第五个方面，我特别强调投融资的创新发展，一定要对应现在现实生活中很有影响，也带来很多困惑的PPP的创新发展。政府和社会资本合作这种伙伴机制已经超越了我们过去对于政府、市场和市场主体关系的那个“井水不犯河水”的认识阶段，螺旋式上升到在公共工程、基础设施、产业园区建设和运营、连片开发这种重大的投融资领域里政府和企业一起以伙伴关系来做，而且它是一种我说必须明确为平等的民事主体自愿签约的伙伴关系，才可能在法治化的保障之下有可持续性的这样一种机制，这显然在中国还是方兴未艾的探索。在现在这段稳一稳之后，它理应对接一个更健康的可持续发展，但同时也会带来一系列的挑战性的问题考验我们。
    第六个要说到，要想中国在强起来的时代真正实现现代化，人民币的国际化是势在必行的，而这对我们来说是个长期考验，也是看我们的配套改革什么时候能推进到有能力“自拆防火墙”的资本项目下可兑换，使人民币先具备一个真正货真价实硬通货的架构，然后接受全球要素流动的考验，看我们能不能自拆防火墙以后，能够经受住热钱、游资想进就进想出就出的考验，而我们真正成长为一个现代化强国。以上这些是第一个层次。
    第二个层次我想汇报的是怎么认识和防范金融风险，以及相关于监管这方面的学理上的认识要点。我认为需要把讨论金融监管的认识框架和我们现在探索的新供给经济学的一个认识框架结合在一起。我们承认，原来主流经济学里大家用起来很驾轻就熟的完全竞争假设，很简洁，对于我们认识经济的规律很有帮助，但是它已不够用了。它就像需求管理这个认识框架很有价值但是已经不够一样，我们必须有升级版。这个升级版的认识就是经济生活中的真实图景，是非完全竞争，以非完全竞争作为新的前提，2.0版的假设前提之下，我们就要看到必然会有一些必要的、但也可能走偏的政府干预和介入，一些政府作为主体的管制因素。这种必然发生的非竞争的这些因素，对于金融来说又有它特殊而浓厚的色彩，在金融实际运行中你放眼看去，全球金融业务都是要求高度专业化，因为它的社会影响就是“传染性极高”，这个金融的链条一旦出问题，很快可能扩散为全局性经济和社会生活混合在一起的危机局面。所以，在实际生活里面，对金融主体的资质要求比一般的市场主体资质要求就是高得多，而且在政府现在已经形成的管理套路里，它就要发牌照，必须认定资质以后才能允许开展业务。这种情况下我们认为应该直截了当地认识，我们讨论的金融进一步的多样化，其实是必须放在垄断竞争框架之下来讨论的，它决定着金融风险的防范，还有金融监管这方面它的特殊性，它比别的行业要更多的讲求资质，讲求监管这方面的有效性，讲求对于风险因素比较早的识别和比较有效的遏制。这些东西在投融资里又带来一个困惑，我说的就是如果要在广义上讲，金融对应的投资融资活动可以说风险点是无处不在的。其实经济生活就是由种种活动里的风险因素和可能控制风险以后取得的高回报这种动机综合在一起，不断地在运行过程中展开的经济事务的演变。这种经济活动中间投融资的高度的专业化性质，又带来它风险识别上特殊的一些要点，看任何金融业务它的全程，你会看到许多许多的风险点，可能它合在一起。无处不在的投融资的风险点，到底怎么让我们去防范它的不良影响？我想强调一句：我理解对防范金融风险中央特别强调的这个命题的“真问题”，是有效防范所谓“系统性风险”，因为你如果讲到广义而言的风险点无处不在，实际上最实质性地要解决的问题就是这些风险点会产生，要容忍它存在的同时，不要让它们一下合成一个过界的对我们经济生活的打击、总体局面的败坏，所谓危机局面的形成那就是系统性风险的实际表现了，我们必须防止这种局面。我觉得中央的指导精神的实质应该落在这个层面上，但现实生活中确实它又有复杂性和微妙之处。人们得说要见事快，要防患未然，那个风险在“风起于青萍之末”的阶段上，你就要开始对它有所识别，就要开始想着怎么防范它。这个事情的掌握在某种程度上变成一种艺术了，很多时候可意会不可言传了。多少经济学家想量化这些风险，得了诺贝尔奖的经济学家的被业界承认与推崇的公式，并没有能避免在金融危机打击下他自己所处公司按照这个公式指导的业务活动全面的溃败，这都是我们反复看到的问题。所以，这里的复杂性是不言而喻的。但是我们别无选择，必须寻找在这里面怎么样掌握好防范金融风险，做好监管。这个学理上的要求，就是理论要密切地联系实际，在滚动的发展过程中去提高我们实际的认识水平和掌控防范风险的能力。美国的金融如果说走到了研究生阶段，那么中国的金融充其量是走到了高中阶段。但你看研究生阶段，它也出事儿，它在金融深化的过程中本来信心满满，结果来了个次贷危机，引出的是金融海啸，又是全球金融危机、打击所有国家的经济。当然由于有它另外一些别的国家不可相提并论的那种实际支撑力，在满城风雨之后，美元却成了各方首选的避险资产，而且它又加上我们必须进一步研究的一系列供给管理的措施，在西方发达国家里率先进入复苏过程，现在人家已经在那个升息轨道上运行很长一段时间了，这些事情都有非常值得我们进一步探究的复杂性。这是我说的第二层次的学理上的一些粗线条认识看法，一言以蔽之是在讲完全竞争框架下认识和掌握发展与风控的复杂性。
    再抓紧时间说说第三个层面，进一步推到怎样掌握金融监管的基本思路。想提出几点探讨性的看法。我的核心的认识思路，是要把握好“发展中规范”与“规范中发展”的权衡关系和必须掌握的顺序。第一个要点，回到一开始的命题，创新发展是第一动力，任何创新都必须给出试错的空间，都得有弹性。这个创新的过程中看到有试错这个必要性的话，首先是要讲于发展中再去寻求规范，因为这是个大前提。我理解没有这个弹性空间，实际上就等于说我们可把法制推到极致，所有的白纸黑字的规则先要非常正确和明朗，我们才能做金融活动。实际生活中间你要想金融创新的话，恰恰没有这个大前提，我们很多的创新，比如互联网金融是典型的（现在科技金融跟着互联网金融扩展的概念，
    
    
    实际讲的一回事儿），很多应有的规则还无从讨论怎么确立，你首先得给出一块试错空间，有弹性地让人家去试错，让人家试着去创新，这就是先进入发展中后面才能讲规范的一个初始阶段。
    对金融创新怎么创看不清，相关的风险状态看不准的时候，不能先讲规范，中央也好，地方层面也好，似乎这个道理是相通的。如果从中央层面，我想举一个我观察的很有意义的中国现实例子，是对于现在实际生活已很有影响的微信。李克强总理说，前几年内部讨论的时候，曾经有一派意见是已经感到微信对政府会带来麻烦，是不是要把它管住，怎么管呢？那时管住的办法就是把它掐死。那时没有别的更多可区别对待的地方，是让它发展还是不让它发展，其实就是当时讨论的核心问题。总理当时给了一个态度，4个字：“审慎包容”，你别急着动手，审慎就是要看一看，要有一定的包容性。过了几年以后总理回过头来直接讲这个事情，审慎包容的结果是现在看来微信虽然还有别的种种可能不如人意的地方，但是显然已经在发展的方面大家都接受了它，而且它对于中国经济繁荣的贡献已经可以形成共识了。你说现在微信它借助于互联网，借助于移动互联，给政府造成的麻烦是不是继续存在呢？比过去可能更明显了，要不大家在朋友圈里怎么动不动看到“404”，政府必须有很大的成本，据说雇至少几万人24小时轮流转，在那儿删帖。但是微信现在是中国整个经济生活中从草根层面给居民提供便捷金融服务的不可或缺的部分，而且它还有很好的垄断竞争之下的对手，一个微信，一个支付宝，都可扫码支付，千方百计提供让用户体验提升的这种金融服务，使中国草根层面的老百姓，在街头巷尾买煎饼果子手机一扫，解决了。很零碎的小钱，可以在手机上连通理财服务，天天通知你高于银行定期存款的具体收益率。这种金融服务很便捷地把它的普照之光照到了社会中的这些角落上，使外国人惊呼，中国由这样的一些创新成果应用跨越了信用卡普及阶段，它带来的是什么？就是我们经济学上所说的，便捷和生产费用、交易费用的降低，促进了繁荣，使供需更好的互动起来，这不就是支持着我们的景气吗，在这方面是重要的加分因素，是对老百姓美好生活的一种很好的有效供给的回应。
    从这个案例来说，没有前面的审慎包容，就不会有中国后面的超常规发展。这个原理我想还是应该在当下，大家都在讲防风险、都在讲严监管的时候、仍然应当放在第一位说到的。
    第二个层面，当然监管当局守土有责，谁坐在监管的位子上，你都必须出监管的政绩。这个监管政绩需要在发展中严密追踪金融运行的风险状况。当看到有八九不离十看准了的风险，应该说有一定把握的时候，就要及时出手来控制。所以有跟着的第二个概念，强调“规范中发展”是对应有一定把握、可识别的风险因素，怎么样把它封住。前面金融办的领导说得也很生动：“从无到有，从松到紧，从笼统到具体”，符合认识规律。当然，在事物波浪式发展过程中也可能到一定阶段，也需又来一个“否定之否定”，就是减少一些繁文缛节，删繁就简，抓住最核心的监管要领。像PPP，最开始草创阶段没有现在这么多的文件，而现在PPP如要按照文件流程走下来，一般来说最快也得半年，现在已有这种规范的必要性，但我觉得以后更成熟的时候未必这么走，当然那是后话。总体来说，监管当局要争取见事快，对能够识别的风险取得了八九不离十的认识把握以后，要比较果断地出手。现在已经有人说我们对P2P等等一开始强调让他们试，后面应该有的监管措施出晚了。可能有这样的特点。所以，那种庞氏骗局的事情已经传染得比较不像话了，才出手防范问题，最近一段时间在资金链紧张的情况下，出现了种种爆雷，这是值得我们进一步总结经验的。
    顺便说一句，中国有些有作为的监管者很不幸，有所作为可能是把自己送到下台的位子上。大家想想最近的疫苗事件，疫苗事件这种极端的坏案例是怎么发现的？是在任的领导者发动了严格的、较真的飞行检查，发现了问题又要及时去制止，制止的结果是他最后和其他人一起辞职下台。这样的事情在中国是带点儿讽刺性的，可能也是我们改革中不得不探索的监管部门确实左右为难之处，它要防范可能出现的风险，但是做到一定时候社会群情汹汹，种种因素合在一起，他自己的位子可能都坐不稳了。这也说明了监管工作不好做，说明了它的复杂性。
    前面说了两个层次，发展中规范和规范中发展，原理上说这两个层次不能颠倒，不能反过来先讲规范中发展，但实际工作中确实可能又不是那么截然分明的。所以，接着要说，必须动态权衡在某一个具体领域里它是怎样一个转换点，大致到了一个临界点的时候，原来强调的发展中规范必须转到规范中发展。到了某一个地方政府辖区之内，我觉得对应于我们过去所说的地方层面有较大可塑性的政策性融资，它的舞台是相对开阔的。过去早就有财政贴息、政策性信用担保，还有现在大家已经认同的产业基金和产业引导基金等等，这种实际是要把地方的财政政策与资金作为后盾去支持金融方面的政策性金融，再对应上可引致的商业性金融，在地方层面实现金融创新发展。这方面在某一个具体的领域里，什么时候要强调发展中规范，什么时候要强调规范中发展，确实往往没有十分清晰的一定之规，是需要我们进一步总结经验去掌握好它的权衡点的。
    第四，我觉得从中央到地方的金融监管部门，在自己公权在手的情况下发挥监管作用的同时，还要有个意识，在优化工作中的协调机制和应急机制的同时，在所谓调动行业、企业、市场主体他们的自律和内部风控的机制方面，应该形成相得益彰的互动。这也是上情下达、下情上达、国家推进现代治理特别要追求的一种新的机制连接境界。因为“治理”和“管理”实际上有重要的区别，管理那就是比较简单的自上而下的掌控架构，而所强调的治理一定是管理和自管理、组织和自组织、调控和自调控融为一体，调动一切潜力和活力，又能控制风险，又能更生机勃勃地发展。这样一个追求对我们来说，当然也有挑战性，但是已经是在十八届三中全会以后点明的一个我们在创新发展中的核心理念。国家治理体系和治理能力的现代化，指的就是这个新境界，我们在金融监管方面当然要追求它。
    另外，我在前面听到张院长等发言以后，我觉得还有一条很重要，就是我们现在掌握监管，一定要再放大到“跳出监管看监管”，即监管部门和其他相关部门，怎么一起去推动攻坚克难的配套改革。前一段时间的央财互怼，那是过去多少年没有出现过的一个情况，可能也表现了中国发展过程中的矛盾凸显，已经凸显到了这两大综合部门由于种种原因公开在大众面前来过招儿，本来应该内部协调的一些认识，现在变成了互怼。老百姓有人说这是好事儿，让我们更透明地知道你们各自是什么观点。但我那时候强调了一点，有些央财互怼的是非论据，在这个层面上是找不到答案的，因为它面对的是整个经济运行体制里从企业到金融机构和银行的软预算约束，这种软预算约束跟张院长刚才分析的过度的行政介入、过于复杂的政商关系，有不解之缘。中国必须以系统化的配套改革对整个经济体系做治理，这个任务不抓住的话，再讲多少金融监管，很多东西也只是治标，没有涉及到治本。怎么样去处理？比如大家都认为不应该刚性兑付，但压力来了以后不得不刚性兑付，你怎么解这个死扣儿，这显然是个系统性改造的问题，不是央财这两个部门自己能解决的问题，同样也不是各层的金融监管机构自己想做好工作，在自己的业务范围内能解决好的问题，一定是个配套改革命题。这个配套改革到了深水区，怎么攻坚克难那是一篇大文章。但我们要把它放在心里，这样才能使我们整个经济生活里最后达到一个相对而言比较合乎意愿的“金融像金融，财政像财政，市场像市场，银行像银行，企业像企业”，那时候跟比较成熟完善的中国特色社会主义市场经济这个意愿中的目标，可能就比较接近了。
    这些看法汇报出来，请各位批评指正。谢谢大家！