我国地方财政体制改革研讨会综述
1994年,我国实施了分税制财政体制改革,在各级政府间事权划分与支出责任不明确的制度背景下,公共资源配置成为学术界、各级政府部门以及财政实际工作部门关注的焦点。与此同时,随着我国市场化改革的不断深入和社会公共需要支出的不断扩大,现行的地方财政管理体制也暴露出种种问题。2009年6月20日,《经济研究》杂志社、云南财经大学财政与经济学院、云南财经大学公共政策研究中心联合主办了“我国地方财政体制改革研讨会”,来自中央财经大学、上海财经大学、西南财经大学、中山大学、河北经贸大学、山东财政学院等高校和研究机构的30余位专家学者以我国地方财政体制改革为主题,提出了许多颇有价值的见解。
一、政府间事权划分和支出责任与地方公共品供给制度研究
在现行财政体制下,我国各级政府间事权与支出责任划分不明确,地方政府尤其是县乡政府财力与事权不匹配导致了地方公共产品的供给不足、县乡财政困难等问题。为此,探讨各级政府间事权划分和支出责任成为本次会议的焦点之一。
上海财经大学公共政策研究中心主任蒋洪教授认为,影响地方财政的两个因素是公共资源在中央和地方政府间的配置、公共资源在地方各种用途之间的配置,并提出决策机制是公共资源的内生变量,只有改变决策机制才能够改变现有的资源配置状态。
首先,对于中央和地方政府间的决策机制和资源配置关系,中央政府占有决策权,将财力下移到地方政府,从而形成现有的地方政府花钱少多办事、财力上移和事务下移的决策机制。如果不改变现有中央与地方公共资源配置的决策机制,地方财力将受到过度挤压,地方事务大于财力和财权的状况将是一种制度常态。因此,要从根本上改变这种状态,必须将决策权转移到地方政府,让中央政府成为地方政府的服务者。
其次,对于地方政府与公众的决策机制和资源配置关系,蒋洪教授认为,政府占有决策权,公众难以对决策产生影响,从而导致行政支出扩张、政绩工程占用大量资金、公款消费盛行等现状。如不改变地方财政的决策机制,私人部门资源必定会受到过度的挤压,公共资源的使用必定向权力相关群体倾斜,与公众利益密切相关的公共服务供给不足将成为常态和趋势。因此,要从根本上改变这种状态,必须让公众通过其代表来进行决策,使得政府成为公众意志的执行者。
最后,蒋洪教授分别提出了改革中央和地方之间的资源配置决策机制的立法提议和改革公共决策程序的立法建议。其一,中央与地方之间财力分配、财权及事权的划分应通过全国人民代表大会的立法程序来决定,对中央与地方之间财政体制的调整需经过全国人民代表大会的批准;其二,要公开财政信息,修订保密法,保障人民对政府知情权、参与权、表达权、监督权,同时要修订预算法,强化人大审批监督,限制行政部门自由裁量权,终止税收授权,让税收立法权尽快回归人大。
针对决策机制问题,西南财经大学财税学院院长刘蓉教授提出了构建“地方公共产品需求表达机制”的思想。政府是纳税人让渡部分权利而形成的政治实体,政府的权力来源于纳税人让与的部分自然权利;另一方面,政府存在的物质基础来源于税收,纳税人之所以纳税是为了消除自然状态下自然权利的不确定性,使权利的实现得到保障,国家之所以征税是基于社会契约的约定,即政府承诺将纳税人所纳之税用于提供公共产品。因此,政府提供地方公共产品应以纳税人的需求表达为导向。据此,刘蓉教授提出构建我国地方公共产品需求表达机制的七项措施:依据城乡二元结构,分别构建需求表达机制;拓宽需求表达路径,构建纳税人的民意平台;推广县乡直接选举,减少需求表达传递偏误;优化人大代表结构,扩大人大代表的代表度;完善我国听证制度,增强纳税人的参与程度;大力提倡一事一议,确保农村基础设施建设;改革干部政绩考评,扭转官员行政责任方向。
河北经贸大学科研处处长张晋武教授探讨了农村公共财政体系的内涵、体系建设的指导原则和模式选择,以及农村公共财政的职能定位,并为农村公共财政体系的构建和完善提供一种基本规范。农村公共财政体系是公共财政框架中关于满足农村公共产品需求的一系列制度安排。一方面,我国现阶段农村公共财政体系建设的指导原则与模式选择,应同时考虑公共财政的一般需求和农村地区的经济社会现状及改善农村地区公共产品供给的特定需求;另一方面,农村公共财政职能的定位应“量职”、“量能”,并在合理划分高层政府与农村地区层政府事权的同时,解决好县乡两级财政和村级财务职能分工问题。
云南财经大学李葆萍副教授将“蒂布特模型”应用于地方公共产品的有效供给,指出“蒂布特模型”不但揭示了地方公共产品供给充分竞争的市场理论,而且对我国正在进行的地方财政体制改革具有一定的借鉴意义,主要表现为:深化行政体制改革,合理划分各级政府的责任;明确划分政府间的事权和财权,进一步完善财政分权体制;改革地方公共财政支出结构,建立地方公共财政体制;实行“有序、稳定、透明”的财政准则,努力提高地方财政支出效率;建立健全科学的政府绩效评价体系,完善干部选拔任用制度。
二、省以下政府间转移支付制度研究
1994年分税制改革以来,中央政府为了平衡地区间财力差异、促进基本公共服务均等化,建立和完善了中央对地方的转移支付制度,并逐步形成相对规范的制度体系。然而,县(市)级政府是提供基本公共服务的主体,如果没有规范、科学和公正的省以下政府间转移支付制度,以均等化为目标的转移支付将难以实现其政策意图
中央财经大学财政学院院长马海涛教授认为,在目前基层财政处于困境的情况下,如何完善省以下政府间转移支付制度,使基层政府不仅能够正常运转,而且要分步实现基本公共服务均等化目标是当前所面临的重要问题。他进一步指出目前省以下政府间转移支付制度不完善,主要表现为:省以下转移支付具有非法制化、非规范化和缺乏透明度的缺点; “因素法”在执行中未知因素过多,操作难以规范;缺乏适当的激励机制和监督机制;1994年改革所提出的“既得利益”、“存量不动、增量调整”指导思想一直延续下来;转移支付总体设计存在缺陷,结构不合理。
为此,马海涛教授认为应该通过专项转移支付架设起实现基本公共服务均等化的高架桥,通过均衡性转移支付维护基层政府的正常运转。他还提出,转移支付制度改革只是财政体制改革的一个部分和环节,只就转移支付制度本身进行改革是不能取得预期成效的,必须通过相关配套措施的完善才能确保省以下转移支付制度目标的实现。首先,需要进行财政体制改革,包括清晰界定事权、明确财政支出责任,以及扁平化管理;其次,要建立健全财政转移支付监督和绩效评价机制;再次,要完善财政转移支付的法制化建设;最后,需要设计省对下转移支付激励约束机制。
云南财经大学财政与经济学院院长伏润民教授从实务的角度,构建了省对(县(市))一般性转移支付制度框架,包括以“因素法”为基础,从标准财政收入测算体系、标准财政支出测算体系,以及一般性转移支付绩效评价体系三个层面。
首先,标准财政收入包括标准一般预算收入、体制性补助收入和转移支付补助收入。标准一般预算收入的测算通常是采用分税种进行,即用有效税率乘以税基进行测算,然而,现实情况使我们难以分清各项税种以致无法确定相应的税基。为此,他采用分行业的税收强度(Severity of taxation)来测算标准一般预算收入,后两者的测算由于收入来源不稳定或政策性较强而采用实际收入,从而使标准财政收入的测算更加可行与合理。
其次,标准财政支出需求的测算是选取最能体现各部门差异的因素,以均等化为目标,按行业测算支出需求,同时应该构建“公共支出成本差异系数”、“人均支出标准调整系数”来修正所测定的各项事业标准支出需求,从而使标准财政支出更加符合实际。同时,他注意到各县(市)具有事业编制人员确定的较大裁量权,为了防止财政供养人员(指事业编制)经费在各县(市)之间的不公正性,单独测算了标准财政供养人员。
再次,针对我国一般性转移支付的无偿性、地方政府自主决策使用的状况,提出必须建立绩效评价制度考核地方政府转移支付资金用途和公共服务水平的提升,并将其考核结果纳入转移支付的资金分配中,从而约束和激励转移支付资金不被挪为他用。针对具体操作实务,构建了以DEA二次相对效益模型为核心评价体系。
最后,伏润民教授提出了省对县(市)一般性转移支付制度的未来改革展望,指出在政府间事权划分和支出责任不明晰的制度背景下,我国省对县(市)一般性转移支付制度体系的完善仅仅是弥补现行制度的缺陷,要彻底形成一种科学的省对县(市)一般性转移支付制度,必须形成明晰的政府间事权划分和支出责任制度环境。
三、地方政府财政风险及防范研究
云南财经大学财政与经济学院院长伏润民教授分析了当前我国地方政府性债务规模不断膨胀的内在机制,并指出在财力与事权不匹配、地方经济增长目标的压力以及债务管理体制缺失的背景下,政府性债务产生的内在机制必然使得债务规模不断扩大。他指出地方债是一把“双刃剑”,既促进了地方经济社会的发展,同时带来了财政风险,如果不从地方政府债务的形成机制上消除不合理的债务膨胀因素,我国地方债务可能导致地方财政危机,进而引发全社会资金链阻断的金融危机,甚至演变为经济危机。为此,伏润民教授提出必须从国家层面和地方政府层面建立有限的债务管理机制,包括在举借审批程序、风险控制、债务使用效率评价等。
上海财经大学邓淑莲教授认为地方政府发行债务是公平与效率原则的要求,也是解决中国现实经济问题的必然选择,具体表现为:代际公平要求地方政府以债务为基础设施等大型建设项目筹资;公共产品提供的效率原则要求地方政府通过发债为某些项目筹资;以债务为资本项目融资是税收稳定的要求;允许地方政府发债是财政分级制的必然要求;允许地方政府发债,以债务收入为资本项目融资将不可避免地成为我国财政改革的方向;允许地方政府发债对改善我国政府的负债结构,分散政府债务风险和提高国家信用度具有重要意义。
然而,邓淑莲教授进一步认为中国目前并不具备地方政府发行债务的制度条件,在现有的制度环境下,各级政府官员的各种权利,包括财政收入权和财政支出权还没有有效的制衡机制予以约束和规范,“预算软约束”普遍存在于各级财政之中。一旦允许地方政府发行债务,地方政府失去收入约束,“预算软约束”情况将会更加严重。为此,她认为在允许地方政府发行债务之前必须进行一系列制度建设,建立起规范地方政府发债行为、防范地方政府过度发债的风险约束机制。
云南财经大学财政与经济学院副院长李妍教授分析了在国际金融危机的背景下,我国地方政府债务发行的历史与现状,以及债务发行的可行性和必要性,并指出在目前抵御金融危机的影响和保持经济增长的大背景下,扩张性的财政政策仍将延续,在中央政府债务稳定增长的情况下,地方政府债务也将会有较大幅度的增长。由此,除了急需修改《预算法》相关规定以外,还需要考虑和解决以下几个问题:确定地方政府债务的合理利率,保持对投资者的吸引力;地方政府债务的使用和投资效率需要得到保障;加强对地方政府的约束,有效控制债务的数量和风险;科学合理制定地方政府债务的分配方案;进一步健全金融市场和金融体系;明确地方政府性债务的偿还主体。
四、地方税制改革研究
1994年,我国实施财政分税制改革,将税收划分为中央税、地方税和中央地方共享税,分税制在很大程度上理顺了中央与地方的分配关系,调动了中央和地方两个积极性,促进了财政收入的迅速增加和宏观调控能力的显著增强。但是,由于地方税制改革的滞后,地方税主体税种缺失、税权划分制度的保障缺失等问题日益凸现,很大程度上影响了地方财政体制改革的深入。
中央财经大学财税研究所副所长白彦锋副教授指出,在新一轮税种改革中,推动地方税改革对于缓解地方财政困难、促进地方经济发展都具有重要意义,尤其是地方税主体税种的选择显得格外重要。他分析了现行地方税的地位和作用,发现其在地方财政收入乃至地方政府收入中的比重都显得过低,从而导致地方财政对于中央的依赖性过大、地方财政困难,并且地方政府收入形式也不够规范。由此,他认为资源税和环保税不适合作为未来我国地方税的主体税种,其原因是资源税和环保税主要是为了发挥其政策调节职能,筹集财政收入的能力和潜力都有限,难以与地方经济发展“比翼齐飞”;我国现有营业税作为地方税主体税种的地位在未来将不复存在,因为增值税作为一种现代“良税”,其征税范围的扩大将是大势所趋。白彦锋副教授提出,将我国地方现行征收的城市维护建设税和教育费附加等进行改革,改造成具有独立税基和地方流转税性质的销售税(retail sales tax)。同时他认为未来的主体税种应当选择物业税和销售税。物业税是一种财产税和直接税,适合作为县级财政的主体税种;销售税是一种流转税和间接税,适合作为省级财政的主体税种。物业税与销售税之间的组合,不仅可以实现地方税收收入未来长期稳定的增长,而且这两种税种都会随着地方经济的发展而壮大,与地方经济的发展存在正相关关系。
西南财经大学周小林教授指出,对地方政府而言,构建一个合理的收入机制是形成激励约束相容的经济型分权财政体制的关键,恰当的地方财政收入形式应当权力确定、来源清晰、负担落实、用途明确,并且将财产税、使用者费和以公共工程项目为依据的公债确定为最适合地方政府的三大收入形式。然而,我国省以下地方政府在这三大收入形式上都存在着重大的制度缺陷,不仅不能对地方政府的支出行为形成约束,反而助长了地方政府在预算外各种非正常、短期化融资手段下的公共支出扩张,并导致了我国目前分权财政体制下地方公共收支活动既不公平又无效率。周小林教授分析了我国目前地方财政收入机制,认为虽然当前存在的制度缺陷不能只归因于收入机制的不健全,但要改变这种状况必须从构建和完善规范稳定、清晰透明的地方财政收入机制入手,具体包括:加快完善我国的私有财产制度,并在宪法中明确地方政府对辖区财产课税的完整税权;加快民主财政建设,建立健全财政监督机制,在此基础上构建合理的使用者费管理制度;构建更加科学合理的资本预算管理制度,增加公共工程项目财政管理的透明度,还地方政府公债发行权。
云南财经大学王玲副教授针对目前地方非税收入激增的现状,从“动因”与“外部条件”两个方面阐述了非税收入剧增的合理与不合理性。“动因”包括现行财政体制原因,税制原因,国家对地方政府干部绩效考核压力过大,公共权力重心下移与管理疏松而造成的非税收入管理体制不规范等。“外部条件”包括部分公共产品变成私人产品或准公共产品,地方政府借机扩张非税收入范围;可以收费的公共产品和服务规模日益庞大,地方政府增加非税收入基础扎实;由于公共决策程序的不合理,导致非税收入增收弹性过高等。因此,地方政府非税收入本身存在理性与非理性的因素,所以她主张不必要一味消减地方政府非税收入的规模。
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