黄益平：产业政策问题分歧的原因

    1932年2月的，哈耶克与凯恩斯在伦敦经济学院就如何应对1929年的大萧条问题展开了激烈的争论。2016年11月，林毅夫和张维迎在北京大学就经济发展中的产业政策问题进行公开辩论。这两场相隔八十多年的论战的根本问题其实非常相似，即如何界定市场经济中政府的作用。不过凯恩斯和哈耶克关注的是宏观经济的周期性问题，而林毅夫和张维迎则聚焦经济发展的结构性问题。但可以预期的是，未来这样的讨论还会以不同的形式重演。
    学者对政府边界问题尤其是对于产业政策的看法大相径庭，归根到底还是因为对三个基本问题的判断不一致，第一，当前政府对经济的干预是过多还是不足？第二，是否存在市场失灵？如果不承认市场失灵，那政府干预只能是画蛇添足。第三，假定存在市场失灵，政府是否能够做得更好？在最近的这场讨论中，我们可以很清楚地看到，对现实的感受与对理论的求证常常是纠缠在一起的。理论联系实际当然没有错，但两者也不能互相替代。
    国内的一些学者怀疑甚至反对产业政策的立场主要是基于我国政府对经济的干预仍然太多这样一个基本事实。政府干预经济最极端的形式就是中央集权的计划经济模式，以前苏联为代表的一些社会主义国家用几十年的实验证明了这条路走不通。波兰经济学家兰格曾经试图将市场机制引入社会主义经济运行的理论模式研究，并致力于提高计划的科学性，但这些努力最终也没能改变计划经济这个人类大试验必将退出历史舞台的宿命。
    我国在1978年就开始改革开放政策，经济市场化开启了一个延续几十年的高速增长的新时代。但我国的经济改革所采取的是双轨制策略，一方面让市场机制和民营企业高速成长，另一方面却继续保留了计划经济的一些做法，特别是对国有企业的支持与保护。这个双轨制的改革策略，曾经在维护社会经济稳定的同时，显著地促进了经济增长。但政府继续干预市场运行与资源配置，已经成为实现可持续增长甚至维持金融稳定的主要障碍。因此，十八届三中全会关于“让市场机制在资源配置中发挥决定性作用”的主张，在经济学界受到了普遍的欢迎。在这样的现实背景下，林毅夫教授倡导产业政策的主张确实容易受到质疑，张维迎教授关于“产业政策就是披着马甲的计划经济”的论断更是通俗易懂。
    但林、张提出的问题可能同样重要。在现实生活中，我们看到了太多的政府官员以产业政策之名行揽权管制之实。因此，我们要严密防范产业政策变成翻版的计划经济的可能性。与此同时，我们也不应简单化地将产业政策看做计划经济，虽然坏的产业政策可能还不如计划经济。因此，研究产业政策，可能需要适当地从所处的小环境中跳出来。产业政策到底是什么？不同的学者会有不同的定义，但实质是政府通过一系列的政策干预引导、支持特定产业的发展。
    产业政策是否必要，在很大程度上取决于是否存在市场失灵。如果市场机制已经完美无缺，那么政府实施产业政策只能是帮倒忙、添乱。从这一点看，张维迎教授提出的“不存在市场失灵，只存在经济理论失灵”的观点，与其反对产业政策的立场，在逻辑上倒是自洽的。在他看来，政府的功能应该被限制在提供中性的公共服务，包括维持秩序、保护竞争和建设基础设施等。
    但市场失灵真的不存在吗？相信大多数经济学家是承认有市场失灵现象的，比如，一些经济活动的成本或收益很难内部化。一个例子是环境污染，个别企业排污，全社会受害，政府只好通过排放标准或者污染罚款来内部化排放的成本。另一个例子是研发创新，企业做研发需要大量的人力、物力投入，但新的生产技术一旦被发明出来，大家很容易模仿，研发企业也无法内部化收益，政府的一个应对手段是保护知识产权，即在一段时期内禁止其它企业应用这项技术。
    市场失灵可能是产业政策的最朴素的逻辑理由。但市场失灵的表现在不同国家甚至不同的发展阶段可能是不一样的。以政府对金融体系的干预即金融抑制为例，麦金农认为金融抑制影响金融发展与效率，因此对经济增长是不利的。但斯蒂格列茨发现在发展中国家，适度的金融抑制有利于金融运行与稳定，可以促进经济增长。导致这样一种现象的原因在于在发展中国家，金融市场与监管制度尚不完善，如果完全放开来，反而容易导致资源错配与金融风险，这就是市场失灵，而适当的金融抑制相当于帮助克服了市场失灵。但随着市场的成熟，这样的市场失灵现象也可能会逐步减弱。
    即便对产业政策有需求，并不见得它一定会成功。正如林毅夫教授自己多次指出的，“大多数产业政策都是不成功的”。即便是在日本这样一个发展型政府的国家，学者对产业政策的评价也很不一样，查默斯•约翰逊认为日本经济的成功其实就是通产省的产业政策的成功，但小宫隆太郎等学者却得出了很不一样的结论。林毅夫教授又进一步指出，几乎没看到一个成功经济体不实施产业政策的，而正因为大多数国家的产业政策不成功，所以更需要学者们下功夫研究。
    问题是研究什么、怎样研究？归根到底，产业政策能不能发挥积极作用，还取决于怎样制订、如何实施。过去产业政策不成功的原因很多，但我们经常看到政府在实施产业政策时直接选拔胜出者，限制了市场竞争；补贴等支持措施没有退出机制，产业政策很容易演变成永久性的保护；产业政策缺乏评估与问责机制，决策者不承担后果，这样就进一步鼓励不负责任的决策。
    林毅夫教授所倡导的新结构经济学，具体地提出“两轨六步法”即“增长识别与协调”的六个思考步骤，帮助政府比较优势因势利导地制订产业政策。张维迎教授对这个方法提出了一些质疑。但更多的质疑是对于新结构经济学的被称为“好人政府”的假设，即便是封建帝王也想青史留名。用林毅夫教授的话说，只要有能力、有意愿、有思路，产业政策就有可能达到好的效果。但问题是我们在现实生活中看到很多有能力、有意愿、有思路的官员，因腐败问题而栽倒。
    因此，产业政策是否有效还有一个对政府官员设置什么样的约束的问题。新结构经济学的支持者们常常说，如何从制度上保证官员不腐败、真正追求经济发展的目标，已经超出而新结构经济学的范畴。这个定义也许是对的，但在尚未解决约束的条件下谈论产业政策，可能很难达成目的。过去的大部分产业政策不成功，也许有不会做的原因，但肯定也有不好好做甚至追求私利的原因。这大概也是很多学者担心“有为政府”很容易演变成“乱为政府”的主要原因。