厉以宁：简政放权与培育自主经营的市场主体

    [摘 要] 简政放权是同社会主义市场经济体制的建立相配套的简政和放权。在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，简政放权是促进这一体制转变的，而决不是妨碍这一转变的。简政放权的结果，必然是加速了市场化，使市场调节在资源配置中的决定性作用能充分发挥出来。
    一
    早在20世纪80年代中期，当国内经济学界反复争论究竟应以放开价格为主还是应以重新构造市场主体为主时，我就提出，重新构造市场主体要比放开价格更为迫切。我的理由是：在计划经济体制下，国有企业并不是真正意义上的企业，因为一切都要听命于行政主管部门，企业只不过是行政附属物而已。换言之，企业的自主经营是一句空话，企业的自负盈亏根本不可能实现，企业的生产听从行政主管部门的指示，企业产品的销售也必须服从行政主管部门的安排。在这种情况下，还谈什么市场经济？还谈什么市场配置资源？
    因此，中国经济体制改革中的头等大事，不可避免地是把企业改造为自主经营的市场主体，这样企业才有活力，市场经济才有可能出现并逐步发展。1991年经济日报出版社出版的我所著《非均衡的中国经济》一书，表述了我的观点。
    从1991年至今已经24年了。中国的企业改革有了显著的成绩。一方面，国有企业经过产权的清晰和股份制改革，有些成为上市公司，但另一方面，无论是在会议上还是在会议休息时同一些国有企业或国家控股、国家参股的企业负责人交谈时，我却听到他们的牢骚或抱怨。他们说，改成股份制企业或混合所有制企业已经好些年，除了引进了资金以外，企业依然没有摆脱受制于上级主管部门的状态，什么自主经营、自负盈亏，都是空话，企业仍旧没有摆脱行政附属物的地位。
    这些话使我感到吃惊。不是产权界定和产权清晰化没有任何效果，而是这只不过是当初建立股份制企业必须具备的前提条件，更是成为上市公司时必须经过考核的一个指标。然而，企业改为股份有限公司了，各种审查都合格了，为什么政企分开却一直未能实现?企业作为市场主体照理说应有自主的投资决策权，开拓市场的决策权，以及生产和销售新产品的决策权，但为什么它们仍不得不服从主管部门的决策呢？只能得出这样的结论：建立股份制企业或者改制为上市公司，并不表明企业已经是名副其实的市场主体了。行政主管部门对这些股份制企业和上市公司的干预和指令并未减少。
    从这里我得到一个启示，当初在20世纪80年代有关中国经济体制改革的学术研讨中，我对计划经济体制的牢固性的认识是不足的。根据那时的看法，我似乎把计划经济体制向市场经济体制的转变看得过于简单了。我当初以为，只要进行产权改革，使国有企业的产权明确和产权清晰化，国有企业通过股份制改革，成为股份有限公司或上市公司后，就可以成为市场主体，参与市场竞争，并将在这个过程中成长为十足的市场主体，从而会实现“重新构造社会主义微观经济” 的目标。经过这些年来对中国经济体制改革过程的参与和深入调研，我认识到，产权明确和产权清晰化固然重要，但仅凭这一点，还不足以使企业成为名副其实的、有充分活力的市场主体。
    从中国国有企业在改制为股份制企业或上市公司以后的情况可以了解到，在中国要实现由计划经济体制向市场经济体制的转变，对计划经济体制的牢固性必须有进一步的认识。计划经济体制是一个庞大的、组织严密的巨网，它不会因政府声称要“让市场调节在资源配置中起决定性作用”而自动退出历史舞台，也不会因企业一个个改制为股份制企业和上市公司而取消自己的影响力、控制企业的权力。
    那么，怎样使国有企业（包括国家独资、国家控股、国家参股的企业在内）成为名副其实的、有活力的、自主经营的市场主体呢？看来，简政放权是重要的一步，即消除计划经济体制的影响和进一步发挥市场经济作用的重要的一步。
    二
    问题不止在于国有企业的处境。在民营企业的成长过程中，我们同样了解到民营企业缺乏活力，从而缺乏信心的例证。民营企业照理说只要是不违法经营，那就不应成为问题。也就是说，民营企业只要遵守负面清单的规定，不触犯法律底线就行了，但实际生活中并非如此简单。
    我曾在某一个经济发展比较落后的地级市进行考察。去之前，就听到一些民营企业家说：“那个地方可不能去投资，因为政府不讲信用。最初对我们这些准备到那里投资的人，作了不少承诺，等后来我们去投资了，过去的承诺都不兑现了，要我们补交这个费、那个费。我们想撤出投资已不行了，但继续投资，盈利已不可能，只好自认倒霉。”还有的民营企业家说：“那时的市领导人同我们谈得很好，但过了一年，他调走了，新上任的市领导人不承认前任的承诺，谈判只好从头开始。”市场经济是讲信用的，工商界要讲信用，政府负责人同样要讲信用，否则谁还敢前去投资呢？
    民营企业所反映的问题还是很多。比如说，即使同当地政府谈妥了，但从项目的报请批准，要经过多少道关，每一道关都要缴费，有的还要额外送礼。耽误了日期姑且不算，缴费送礼积累起来就是一大笔钱。这是2012年我听到的情况，估计最近情况会有好转，因为简政放权工作开始了。
    在另一个经济比较发达的沿海城市考察时，听到有的民营企业家向我们反映，在这里，登记办企业，程序、手续都比较简单，可是技术改造花费的时间太长。企业想推出新产品或提高产品质量，需要更新设备，却遇到了障碍，不仅要缴一定的税费，并且政府主管部门多次派人下来考察。企业家反映说：“技改花钱不少，除了投资成本而外，还有‘公关成本’。”所以有的企业家埋怨道：“技改不是好事吗？为什么这么刁难我们？”前几年在某个沿海省份就流行过这样一段话：“不搞技改，等死；搞技改，早死！”这样，一般民营企业谁还有搞技改的积极性？
    民营企业家所反映的上述问题，清楚地告诉我们：民营企业本应该是最有活力的，为什么有些地方的民营企业越来越对前景不乐观，缺少信心呢？“非公经济36条”、“非公经济新36条”已公布这么久了，为什么民营企业仍然会感到没有“松绑”呢？明确地说，依旧是计划经济体制在起作用，它在束缚民营企业的手脚。
    一个明显的例子就是领域准入问题。为什么有些领域不容许民间资本进入，这是由行政主管部门说了算的。民营企业家说：“‘非公经济36条’中说民间资本可以进入某些领域，大门似乎敞开了，但实际上民间资本进不去，因为还存在着一道‘玻璃门’。”这是指：尽管“非公经济36条”上说对民间资本敞开大门了，但大门敞开后还存在一道“玻璃门”，可以看到里面，但还是进不去。有的地区把“玻璃门”改称为“旋转门”，即民间资本可以进去，但这是一个“旋转门”，一旋转，跟着又出来了，仍被排斥在门外。
    还可以举一个例子。民营企业家反映说：“重大项目实行招标投标制，这是公平竞争的表现，按道理上说这是市场经济的做法。但实际上却是保密的，即只把招标投标的信息告诉国有企业，等民营企业知道消息时，招标投标会议已经结束了。”他们认为这就是对民营企业的歧视，也是限制民营企业的手段之一。
    虽然上述的主要是几年前的情况，最近已经有所改进，比如领域准入的限制已经陆续取消，又如招标投标对民营企业的排斥现象已经减少，但要破除计划经济体制对民营企业的影响，肃清市场竞争中的不公平、不公正、不公开的现象仍需要继续努力。民营企业进入真正的公平竞争状态，尚需一定的时日。
    三
    根据以上所述，无论是国有企业还是民营企业，甚至是按照规定新组成的混合所有制企业，如果不继续进行简政放权的改革，企业很难成为有活力的市场主体。
    这里还有必要讨论一下宏观经济调控的适度问题。宏观经济调控作为一种调节经济运行的政府行为和政策手段，在市场经济中是不可缺少的。但必须调控适度，否则难以达到既让国民经济处于稳定状态，又让各种所有制的企业都有积极性，有活力，有自主经营的市场主体地位。
    为了保证宏观经济调控发挥正常的作用，应当注意以下三点：
    第一，必须记住，现在我们所说的宏观经济调控是社会主义市场经济中的宏观调控。它应该有法律法规的依据，它应该是法治国家中的宏观经济调控。调控不能违背法治的原则。
    第二，宏观经济调控需要相机抉择，即一定要从实际情况出发，而不是按某种固定不变的模式到处搬用。形势是变化的，所以宏观经济调控必须根据形势而采取适当的对策，该紧则紧，该松则松，该启动则启动，该暂停则暂停。在调控中应当根据经济结构的实际情况，该采取结构性调控措施就采取，这就是所谓定向调控。
    第三，宏观经济调控的目的是维持经济平稳运行，调控本身只是一种手段而不是目标本身。不能把宏观经济调控当做万灵药丹，因为任何调控行为都会有后遗症，也许眼前看不出来，要隔一段时间才显现出来。一定不要养成“宏观经济调控依赖症”，即认为离开宏观经济调控，什么事都干不了。“宏观经济调控依赖症”是有害的。如果什么都要依靠宏观经济调控，还怎么实现“市场调节在资源配置中起决定性作用”？
    在市场经济体制下，管理既是一门科学，又是一门艺术。微观单位的管理是如此，国民经济管理尤其如此。管理作为一门科学，无论微观单位的管理者还是国民经济管理者都应当懂得科学管理的道理，不要做违背科学的事情。而管理作为一门艺术，则更应当靠微观单位管理者和宏观经济管理者的作为，他们应当站得高一些，看得远一些，运筹自如，才能得心应手。以宏观经济调控来说，当前的形势不同于若干年前，甚至一两年前，没有一种可以照抄不误的调控行为，否则一定会出问题。实际上这同历史上的历次大战役一样，再杰出的统帅、指挥官，他们也要熟读兵书，记得过去的战例，但有谁是靠照抄照搬而获胜的呢？没有。因此，凡是有智谋的统帅、指挥官之所以取得胜利，全靠善于根据形势的变化而把兵书熟读了，把敌我双方的长处和不足深刻了解了，才能击败对手而获胜。
    四
    由此我们进一步讨论搞活企业、适度进行宏观经济调控、简政放权三者之间的关系。这三者都是建立社会主义市场经济体制所必需的。三者之中，各有各的特色，也各有各的作用。
    先谈企业的活力。企业的活力不仅有赖于产权的明确和产权的清晰化，也有赖于市场竞争环境的形成和市场中的公平竞争。垄断是公平竞争之大忌，是必须依法消除的。所有制歧视（如国有企业优于民营企业，国有企业优先）和企业规模歧视（宁大勿小；大者优先，小者受排挤）都需要消除。这样，企业才能具有活力，企业投资者和经营者的积极性才能迸发出来。
    再谈宏观经济调控。宏观经济调控是政府用来调节经济运行的手段，也是维护国民经济稳定的措施。通常宏观经济政策有四个政策目标，即充分就业、物价基本稳定、经济持续增长和国际收支基本平衡。正因为宏观经济政策的目标是多元的，而非一元的，所以在进行宏观经济调控时，既要根据具体情况相机抉择，着重各种调控手段的有效搭配，又要适度，不能操之过急，欲速则不达。尤其是，不要因实行宏观经济调控而损害了企业的活力和积极性。合理和有效的宏观经济调控是有利于企业的竞争力提高的。
    最后谈到简政放权。这里所说的简政放权，是同社会主义市场经济体制的建立相配套的简政和放权。简政是对不适合市场经济发展和市场公平竞争的实现的行政管理方式进行改革，使市场主体的活力能增强，使市场主体的投资积极性能扩大，而决不是抑制市场主体的积极性的措施。在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的过程中，简政放权是促进这一体制转变的，而决不是妨碍这一转变的。简政放权的结果，必然是加速了市场化，使市场调节在资源配置中的决定性作用能充分发挥出来。
    这里涉及了促使计划经济体制的影响逐步退出历史舞台的决策。要知道，计划经济体制一旦实行以后，是不会自动消失的。一个最重要的原因是计划经济体制依赖于国家行政主管部门的命令、指示、条例、法规、法律等而建立起来。生产单位是国有企业，它们靠国有资本的投入而成立，或通过公私合营而改制，或通过没收国民党统治期间的官僚资本而以国有企业的名义出现。没有政府的介入，不可能建立各种类型、各个行业的国有企业。再说，产品的分配，从生产资料到生活资料，都是通过计划实施的。政府掌握了配额的制定权，各个生产企业和城乡居民都得遵守政府制定的分配方案。再如，一家企业生产什么样的产品，产品销售到何处，卖给哪家企业，或直接调拨给哪些企业，都是政府决定并实施的。至于城乡居民的生活资料、住处、户籍、就业和迁移，也都在政府掌握之中。政府权力如此巨大，计划经济体制一旦建立了，它是不可能自动退出的。
    改革开放以来的历史清楚地告诉我们，如果没有农村家庭承包制的试验和政府的总结、推广，农村中的计划经济体制不会改变，家庭承包制是不可能真正发挥作用和推广的。同样的改革实践表明，为什么在20世纪80年代后期，中国经济中会有最早的股份制企业，不也是依靠政府的支持吗？否则怎么会有证券交易所？国有企业会改制上市？全国人大会会制定并通过《证券法》？
    正是在中共十四大、十五大……直到不久前召开的十八大、十八届三中全会和四中全会以后，中国的社会主义市场经济体制终于一步一步建立起来，计划经济体制终于一步一步后退、缩小影响范围。配额制终于逐渐被市场交易和市场竞争所取代。企业的活力终于通过市场化的改革而渐渐增强了。这就是中国改革的意义。这就是中国双重转型（发展转型和体制转型）的伟大成绩。发展转型指的是中国从农业社会转变为工业化社会、现代化社会，体制转型指的是中国从计划经济体制转变为社会主义市场经济体制。在中国，发展转型和体制转型是叠加的。双重转型在全世界没有先例。中国的双重转型叠加，在世界上独一无二。中国双重转型的成绩全世界有目共睹。
    五
    中国的双重转型仍在继续推进。从计划经济体制向社会主义市场经济体制的过渡仍未完成。前面已经说过，计划经济体制是不会自动退出历史舞台的。党中央也了解这一情况，所以十八届三中全会通过了让市场调节在资源配置中起决定性作用和大力发展混合所有制经济的决定，十八届四中全会通过了依法治国、法治建国的决定。这就为中国改革的深化指明了方向。十八届五中全会将从“十三五”规划的制定的方方面面向全国人民展示2020年的前景。并且改革与发展是紧密地结合在一起的。不强调经济体制改革，不扎扎实实地推进改革，中国经济的持续增长将会遇到障碍。而只有突出改革，中国才能使双重转型进入一个新阶段，使体制转型和发展转型登上一个新台阶。
    通过从计划经济体制向社会主义市场经济体制的继续转变，结合计划经济体制对经济的影响来深入分析改革发展之路，可以进一步明确简政放权的意义和措施的采取。从2015年上半年简政放权的经历和所取得的成绩来看，我们对简政放权的认识加深了。可以从下述三个方面来论述。
    第一，市场经济体制之下同样需要有适合市场经济体制的行政审批管理制度。不能说现存的行政审批管理制度都应该取消。如果有这种看法，那肯定是错误的。
    市场经济的运行必须有序。市场经济体制下，强调的是有序，有法治，依法治国。市场主体就是市场经济中的一个个微观经济单位。微观经济单位总的说来分为三大类：一是企业，二是个人，三是为市场经济运行服务的管理部门。这三大类微观经济单位都应当在有法可依、有序可循的条件下从事生产经营和管理。有法可依和有序可循，企业和个人才会有积极性，有活力。有法可依、有序可循，为市场经济运行服务的管理部门才能使市场管理规范化，才能使市场经济运行正常、有序。因此，当前推行的简政放权就是依法治国、依法管理，这是保证市场经济运行正常化、规范化、有序化所不能缺少的。
    第二，不能否认，由于计划经济体制曾经长期存在并发挥作用，所以在现实生活中还存在一些与社会主义市场经济不适应或不协调的行政审批管理制度。不取消诸如此类的带有浓厚的计划经济体制色彩的行政审批管理制度，有悖于建设社会主义市场经济体制的目标的实现。
    正因为如此，所以有必要推进规范化的行政审批管理制度的建设，这是深化经济体制改革的重要内容之一。在规范行政审批管理制度的过程中，一是要出台新的有利于调动市场主体（包括企业和个人）积极性和增强他们的活力的行政审批管理制度；二是要取消那些过时的、阻碍市场经济发展的行政审批管理制度；三是要下放一批行政审批事项。把行政审批事项下放，不仅有助于增加该对某个事项审批负责的行政单位的责任感，而且行政效率也会大大提高。
    第三，对那些同行政审批联结在一起的收费项目，应进行一番整理。这关系到计划经济体制之下负责行政审批的部门或单位的经济利益问题，所以应当整理和重新安排。
    过去长时间内，不仅企业、而且个人都对乱收费、高收费、乱罚款、高罚款及乱摊派等行为抱怨不止，认为这不仅不合理，而且往往在缴纳方面因人而异，对于同一事项有不同缴费数额，有的通过熟人或通过行贿，可以减低收费、罚款、摊派的金额。这被认为是极不公正、极不公平的收费、罚款或摊派。因此，对收费情况的清理，既是简政放权工作的一部分，也是清除计划经济体制下滥用权力，以及增加执法者不当收入的改革手段，从而这是廉政建设的一部分。
    规范行政审批管理制度工作中的清理收费和罚款行为，就包括收费的合法化，收费程序、收费标准和收费去向的规范化。
    六
    根据国际上的经验，在简政放权工作中可以向西方发达的市场经济国家学习如何制定负面清单、权力清单、责任清单，这对于促进我国行政审批管理制度规范化是有意义的。
    这里提到的是三类清单，即市场准入的负面清单、政府的权力清单、政府及其部门的责任清单。下面，对这三类清单作些说明。
    （一）市场准入的负面清单
    市场准入负面清单的制定是为了告诉市场主体（包括企业和个人），在市场准入方面什么是不可从事的或不可介入的。这也就告诉了市场主体，负面清单所载明的就是底线、禁区。实际上，这也就告诉市场主体，负面清单没有载明的领域是市场主体可以进入的。这是规范市场行为的不可缺乏的一环。
    我们常说企业应当合法经营。这句话虽然并不错误，但却难以实现。这是因为，当我们说“企业应当合法经营”时，需要自己举证“我符合某某法律法规”，举不胜举；而当我们说“企业应当不违法经营”时，要由检举方举证“你违背了某某法律法规”，自己有了辩护的机会，说明自己并未违背某某法律法规。这样，企业心里就有底了，企业投资人和经营管理人就有底气了，从而他们的积极性会增强，企业的活力也会增大。
    （二）政府的权力清单
    政府是依法执政的。政府的权力清单明确了政府及其部门的权力边界和行使职权的方式。政府的权力清单意味着政府在治理时，必须先有法律法规的授权，法无授权不可为。如果政府在执政时越过了法律法规授权的边界，那就是政府的违法。这是不允许的。政府的违法理应受到法律的处理，包括道歉、赔偿市场主体受到的损失、对行政工作人员的处置等。
    市场经济体制和计划经济体制的重大区别之一是：市场经济体制之下政府依法执政，政府的行政权力界限由权力清单表明，而计划经济体制下，则没有对政府行政权力的界限，也不存政府执政的“违法违规问题”。
    （三）政府及其部门的责任清单
    政府及其部门的责任清单和政府的权力清单有相似之处，但也有区别。同政府的权力清单一样，政府及其部门的责任清单，也表明政府的行政管理必须有法律法规作为依据，政府不能越过法律法规的授权而自行其事。政府及其部门的责任清单与政府的权力清单的区别在于：它比政府的权力清单更加明确地、更加具体地载明政府的法定职责，即政府必须做什么，怎么做，这是政府及其部门的职责所在。也就是说，在政府的权限范围内，法定的政府行政责任是必须履现的，否则就是政府的失职。
    此外，政府及其部门的责任清单中还把政府及其部门的履职尽责的程序规范化了、明细化了。这就给公众和企业对行政部门的监督提供了可以实施的标准。
    以上所谈到的市场准入负面清单、政府的权力清单、政府及其部门的责任清单，我国还刚实行不久。这些清单的制定是我国由计划经济体制转向社会主义市场经济体制过程中的重大改革措施。我们期待着在这个基础上，简政放权工作会取得更大的成绩。
    七
    关于国民经济的稳定和发展同市场经济的有序运行之间的关系，还可以作进一步的分析。
    全国人民期待的政府行政管理改革，是建立一个法治政府、服务型政府、廉洁政府、有作为的政府。在政府朝这些目标改革的过程中，不仅要依法执政、依法行使权力，还要尽可能有作为，包括坚持创新管理，坚持发展国民经济，坚持改善民生，坚持调动和发挥公众的主动性、积极性，坚持提高企业的活力，引导企业开拓新局面。
    从最近这两三年中央有关简政放权的改革的进展以及在这个领域内所取得的成绩可以清楚地看到，公众的主动性、积极性已经被调动起来了，创意创新创业的热浪正在兴起，企业开拓市场、提质增效的努力预示着企业将会有更大的活力，迎接新时期的来临。公众和企业界正在为即将开始的“十三五”规划而奋斗，为实现“两个一百年”的宏伟目标竭尽全力。这就是中国特色社会主义新阶段来临的可喜征兆。
    实践表明，中国经济增长和创新的潜力巨大。只要加快体制改革，深化体制改革，中国经济增长和创新的潜力就会迸发出来。不妨回想一下，三十多年前，当中央推广农村家庭承包制之后，短短几年之内中国农民积极性的发挥就创造了奇迹，这就是实行多年的城市居民凭粮票和油票过日子的情况发生了根本的变化，粮票和油票都取消了。又比如说，二十三年前，当邓小平同志南方讲话公开发表后，全国上下显示出多大的热情啊，多少农民简装走出农村，奔向沿海，奔向城市，去寻找适合自己发展的天地；还有多少知识分子辞去公职，奔向经济特区，创办新企业，开拓新市场。上述情况就像一块大石头被投入了寂静的湖泊中，激起了阵阵波浪。中国特色社会主义的建设再也阻挡不住了，新形势激发了每一个有志者创业的信心。
    再看看当前的中国社会，同样是在深化改革的大潮中显示出中国经济的新气象。最近这两三年内，我到过浙江嘉兴市考察，亲眼看到农村土地确权以后农民积极性的高涨。他们的权益有保障了，他们经营家庭农场或农业合作社的劲头谁都抑制不了，他们在创造新农村、新城镇、新社区。我也到过北京中关村的创新创业平台，看到多少年轻的大学生、研究生、企业投资人和科研工作者在讨论创新创业的方案。我还到过重庆，看到小微企业的注册者那么高兴，那么活跃，因为开业比过去简便多了，政策优惠也一一落实。他们今年开始筹建小微企业，如果经营得当，能抓住机遇，说不定几年以后就会成长为一个中型企业。只要有希望，他们的潜力肯定会发挥出来。
    企业的发展壮大同企业能抓住机遇、迸发潜力和活力是联结为一起的。而企业能否抓住机遇，以及企业的潜力和活力能否迸发出来，归根到底是一个体制问题。扼要地说，主要是三个体制的作用最为突出：这就是本文一开始就已论述的，一是企业的微观经济基础是否规范化，包括产权的明确和清晰，法人治理结构的完善，以及企业自身的凝聚力。要知道，有发展潜力和充沛活力的企业，才是名副其实的市场主体。市场主体自身的改革和潜力、活力的迸发，既是国民经济增长的基础，也是企业成长壮大的支撑。二是政府的宏观经济调控是否规范化，是否建立在科学决策之上，以及是否符合国民经济的实际情况，是否能够调动各类市场主体的主动性和积极性。三是整个经济体制是否从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转变，市场调节是否已在资源配置中发挥决定性作用。这显然不是短期内就能实现的，而必须坚持市场化的目标，使中国的经济体制朝着市场经济的方向前进。各种体制的改革也必须与此配合，其中就包括了行政审批管理制度的改革，包括了简政放权。
    公众的信心是在改革实践中逐步建立的，公众的积极性是在改革不断向前推行的过程中增强的，这就是全国人民的希望所在。（作者系北京大学光华管理学院名誉院长、教授）
    来源：行政管理改革2015年第9期