华生：东亚成功转型源于土地私有？

     
    城郊农地开发是分歧的核心
    我在回答周其仁教授的批评时曾经指出，周教授主张的真农房农地入市，我从改革的方向上并无不同意见，只是在步骤上不能草率从事，一蹴而就。我与他的真正分歧是在城郊农地如何开发入市上。从主张土地私有的许成钢、文贯中教授那里，实际上我们看到了同样的分歧焦点。
    许教授这次在莫干山会上，重复了他的一贯主张，即世界上只有极少数几个国家不搞土地私有制。当这个观点受到质疑时，他认为土地私有制是市场经济和现代政治制度的基础，这样的命题竟然还有歧义就不愿再讨论了。
    其实许教授在年初接受“财新网”的采访中谈“土地私有制是城镇化的基础”中，除了讲结论以外，也是作了一些论证的。他说城镇化是一个自发的过程，它以土地私有制为基础，是随着市场的发展走的，土地的供给和需求由市场决定。因此中国的土地国有和政府垄断必然扭曲和阻碍城镇化、现代化。
    同样坚信土地私有制的文贯中教授在他的新书“吾民无地”中，则作了更详细的阐述。在文教授看来，“允许农户土地私有和自由退出强制性的集体所有，是使中国走出现行严重过时的土地制度的唯一选择（见上书73页）；“要允许土地私有和农地进入其他行业的自由”（同书74页）。
    文教授认为，“‘小产权房’便是农民集体携带土地离开农业，进入房地产业的产物，有何不合法？当各行业的人都有利用自己的生产资料追求价值最大化的今天，唯独农民没有凭自己的主要生产资料——土地——追求并实现其最高价值的权利，这不是明显地用莫名其妙的理由制度性地歧视农民吗？（同书68页）”“如果允许农地私有，自然就不存在‘小产权房’是否合法的问题” （同书74页）。
    与许教授相同，文教授认为“农地何时转为城市用地，应该由农民根据土地市场的价格信号，独立做出判断，这样的城市化才是内生的，因而是可持续的。土地的升值究竟如何分配，农民作为所有者自然要有最大的发言权，这是天经地义的事（同书108页）”。文教授建议，中国的城市化道路，应当选择走20世纪上半叶老上海的浦西发展模式，或者今天深圳原住民自己大量建造小产权房的发展道路。
    土地开放不简单靠市场
    说到这里可以看出，围绕土地私有制作为信念信仰确实不好讨论，但落实到作为城市化的具体制度政策设计，大家就可以进行实证的讨论了。就如获得诺贝尔经济学家奖大师们的理论可能深不可测，但其一旦被用于政策设计，它就要经得起执行部门乃至普遍老百姓的质询拷问。如果我们把讨论聚焦在这个操作层面上，显然讨论就容易有成果，真理也才能越辩越明。
    主张土地私有制的教授们的意见出发点应当没错：城市化是现代化必由之路。因此如果真如他们所说，只要实行土地私有，市场自己就能够很好地配置土地资源，成功地实现城市化现代化转型，这样自然谁也没有什么可以反对的理由，剩下的只需要去克服既得利益或意识形态上的障碍。
    但一个自然的质疑是，二战后的发展中国家绝大多数都是搞土地私有制和市场经济的，但成功实现城市化现代化转型的却寥寥无几，扭曲和阻碍的事比我们更严重，这就暗示事情还不象他们说的那样简单。
    直观地说，市场之所有未能直接配置土地资源自发实现城市化，是遇到了规划的制约。因为在现代社会中，土地资源的开发配置一般不是通过市场直接进行，而要通过政府规划体现，即便是市场意志也有赖于规划去实现。显然，市场供求关系自己调节配置土地资源与靠别人去体现实现肯定不是一码事。
    这一点，其实许成钢教授在上述采访中也谈及了。他说香港房价这么高，就是因为只有20%的土地可开发，80%的土地政府规划不让开发。可见即便是连年被评为世界第一的自由经济体香港，市场也配置不了土地资源。香港如此，发达世界其实也都大同小异。因此，他们说的土地自由进入不同用途的市场在西方也并不存在。
    在土地私有制的基础上，市场为什么还不能直接配置土地资源的开发呢？从经济学上说是因为交叉外部性。由于土地开发产权界定的困难，土地所有人只追求土地开发的收益，而不负担土地开发的负外部效应。又由于涉及到的利益关联方又太多和太错综复杂，因此交易成本太高，市场供求谈判本身无法决定每块土地的用途及其建筑容积率。
    其实，现代社会土地开发离不开规划这一点，生活在美国的文贯中教授也并不是不知道，故文贯中教授自己也承认“在美国，纯粹的农地用途管制是不需要补偿的”（同书120页），因此他主张土地 “在符合区划和城规的前提下允许土地的自由流动”（前书，71页）
    不过这里的问题在于，如果区划和城规是有约束力的，土地在不同产业间改变用途和容积率的流动就无法自由；如果土地可以在不同产业间自由转让开发，那符合区域和城规的前提就不复存在。
    文贯中教授解决这个矛盾的办法如下：“随着土地价格的变化，土地所有者会根据地价的变化和土地市场供求的变化，从追求自身经济利益极大化出发，要求改变区划，区划的调整原则是基于对土地所有者利益的承认和保护，城市规划与区划部门会经常性地对已有的区域做相应的调整。”（前书，106页）
    这就是说，文教授解决规划与产权人开发自由冲突的方法是，区划和规划的不断调整，去适应土地价格变动后土地所有人经济利益最大化的要求。这样矛盾当然可以解决，只是区划和规划就变成了高度弹性和适应性的橡皮图章。
    不难想象，所有城郊更不用说大城市的城中村城郊村的原住民，肯定会先要求弃耕弃农搞土地开发，并跟随城市化过程中土地市场价格的不断攀升，要求建更多更高更密的楼盘，以实现自己的经济利益最大化。
    其实这也是文教授推崇的深圳市原住民走过的真实道路：他们从弃农建起低层楼房开始，每过一些年随市场需求变动，就抢建抢高几层楼，现在很多都已建到20多层了。尽管如此，这还是在规划对他们的抢建扩建禁令不断的情况下实现的。如果规划如文教授所说的那样能灵活地调整和适应他们的利益最大化，如果政府近年来不是用严禁和炸楼去阻止和震摄土地权益人，显然他们还有经济动力把楼建得更高更密。
    不过，这样跟着土地所有人需求走的弹性区划和规划，显然不是现代发达国家的现实。因为无论地价如何变动，发达国家的很多城市不管我们离开多少年，重访时还是能见到熟悉的街道和建筑；城郊镇郊也总是布满了绿地、菜地或农地，并没有为经济利益最大化而开发。
    况且在土地私有制下，每一块土地所有人的利益都是独立的，而城市化开发只能有一小部分土地用于市场价值最高的商业开发，还有相当大部分土地必须用于公共用途和低市场价值的使用，这就意味着规划不可能满足每个土地所有者的利益最大化要求，各个土地所有者也不可能都同时追求自身经济利益的最大化。
    要使导致各土地产权人损益悬殊的规划被遵守，需要的不是各产权人只顾自己利益的最大化，而是对受规划影响、收益和损失各不相同的土地产权人的利益进行综合调节和再分配。这种再分配只能是在保护和保证土地所有者在规划改变前原有土地市场价值的合法合理基础上，追求社会整体利益的协调。
    所以，在美国各地的土地分区管治条例中我们都看到，分区管制的宗旨，是保护和促进社区的健康、安全和福利，不仅考虑当前还要考虑未来，以创造社区内和各社区间和谐便利关系，防止过度利用土地及人口过度拥挤、协调土地与建筑物及道路之间的适应发展等等。显然，这与每个土地所有人为自身经济利益最大化而自由利用土地完全不是一码事。
    部分城郊农民和地产商暴富是后发国家土地陷阱
    应当承认，在现代建筑技术和环境生态保护出现之前，欧美一些国家历史上城市的缓慢形成和发展，有着多少自发的形态（其实即便最古老的城市建设，也有当时的政府即君主或官吏的意志）。但至少从上个世纪初开始，用立法来严格规划和管治土地开发和建筑已经是各文明国家的普遍现象。
    二战以后无论是发达国家的后城市化建设，还是发展中国家追赶式的城市化转型，已经没有土地所有者完全靠市场自发实现城市化的案例。即便在法治薄弱的发展中国家，土地所有人或土地投资投机者也是要靠政商关系去让规划对自己有利，或为获利而破坏规划并不被追究。
    由于城市化是一个国家的绝大部分人口改变职业和居住地的迁移过程，因而大部分土地因规划和市场因素以及人口的离去而并不怎么升值，只有城市周围这一小部分土地会因城市发展、人口聚集和公共品集中投入而巨额升值。因此，土地所有人利用土地争取经济利益最大化的努力并不会使广大非城郊农民富裕，而只会让一小部分城郊原住民和地产囤积商暴富。占人口多数的外来迁移打工者无地无房，土地的市场化升值会自动落在城郊土地所有人和囤积者头上，这才是后发国家城市化转型中的土地陷阱与真正挑战。
    中国的城市化则走的是一条相当独特的道路。在过去相当一段时间中，它依靠土地公有制、廉价外来劳动大军和压低对失地农民的补偿，实现了城市规模的迅速扩张和工业化的奇迹。但也留下了城市建设追求政绩、贪大求洋的沉重包袱，和对外来移居就业人口的巨额欠账。
    这样当近年来由于新增劳动人口锐减、移居不定居形成的人力资本特别是其代际升级受阻的弊病显露、城郊原住民权利要求上升的合力下，各地政府普遍陷入了债务泥潭，工业化城市化的步伐日益沉重。显然，如果没有改革和体制上的重大突破，还会出现进一步的恶性循环。
    应当说，土地私有化和自发城市化的呼声，就是在这个背景下越来越高。如前所述，本来多种土地所有制共存是现今绝大多数市场经济国家的普遍情况。实现市场化改革的中国，允许一部分土地私有，恐怕迟早也是改革和市场经济发展的大趋势。
    但是，希望通过土地私有和产权人追求经济利益最大化的自由交易和自由开发，去自发实现城市化则肯定是一条死胡同。因为生态和人文环境质量难以进行产权界定，和内在化于土地所有人的损益，市场自身无法决定每块土地的最佳用途和建筑容积率。因此，土地能否私有，与土地能够按照自己的意志去使用搞建设完全是两回事。
    东亚成功转型源于土地私有？
    顺便需要指出的是，在真正允许土地私有从而农民和城市居民都拥有自己住房与私有土地的时候，现在流行的所谓“集体土地与国有土地同地同权同价”、“集体土地上建造的小产权房合法化”、乃至”集体经营性建设用地入市”等看似正义，其实虚幻误导的口号反而会失去光环和意义：所有土地都有用途管制，私有土地当然也不例外；农业用途的土地不可能与非农建设土地同地同权同价，即便交易也只能在不同的市场上进行；无论城市居民还是农民在自己私有土地上的违规违章建筑全部非法，谁也不能以 “集体土地”或“小产权房”来为自己的违建正名或找借口，如此等等。
    也许正是因为没有这些迷雾，我们看到在土地私有制的日本、韩国、我国台湾等东亚经济体，他们在城市化转型期对城市化土地基于“涨价归公”和土地公共性概念的立法和调节反而更加坚决、有效，从而保障了全部移居人口的城市化融入和市民化，成功实现了现代化转型。
    如日本《土地基本法》明确宣布“鉴于土地与公共利益具有的特点，规定土地优先用于公共福利。”日本改变土地用途和规划实行的是“减步法”，即要求私有土地所有者交出部分土地以换取用途和规划改变，
    而“减步法”的原则是，土地所有者在土地用途和规划改变前后的土地价值不变，即实行完全的“涨价归公”。
    韩国在私有土地也有其广泛社会性的立法理念下，强调土地收益的公平分配和社会分享，先后制订了《土地超过利得税法》、《开发收益回收法》和《宅地所有上限法》等法律，保证私有土地改变用途和规划后的开发收益归公共占有，社会分享。
    我国台湾地区在蒋经国时代的经济高速发展和城市化转型期，更是严格实行孙中山先生的“平均地权”，“涨价归公”的思想，保证土地开发收益为社会所用。
    可见，土地公有或私有不只是一个表面上的口号。如果在土地公有的旗帜下，土地改变用途和规划的收益，实际上归个人或某些利益集团所有，那么，它在实质上就接近于私有。
    相反，就如我们在上述东亚国家和地区也包括许多发达国家所见，土地是私有的，但改变用途和规划的开发收益要由公共占有、社会分享，私有土地实质上具备了很大的公共性。实际上，这也是日本、韩国和我国台湾地区在城市化转型期的贫富差距反而比我们低好几个数量级的重要原因。
    再如英国首都伦敦可谓寸土寸金，但近郊的大片农地、绿地虽然也是私有土地，但并不能开发，实现不了什么市场价值，可见，单看一个口号往往也是迷惑人的。
    土地私有不是灵丹妙药
    从长期来看，我国土地产权制度改革的前景，或者是普遍的土地国有化，城乡居民都拥有同等的实质产权，即土地使用权、收益权、交易权，或者是城乡居民用地和农用地的私有，这样城乡居民也都平等地拥有对土地的所有权。而那种城市居民没有土地所有权、只有农民可以拥有土地的制度安排，则无论其在过去和今天发挥过怎样的历史作用，从趋势上看，恐怕是会逐步消亡的。
    综合以上的讨论可以看出，我国现行的土地产权和管理制度亟待进一步改革，但并非批评者眼中的那样不堪。农村集体所有制循序渐进的改革也不失有积极意义。土地私有不是禁忌但也不是灵丹妙药。
    如果真去模仿扩展深圳模式，即由少量原住民拥有城市的土地和房屋，富裕的只会是一小部分人，而根本无助于占人口多数的外来打工者安居融入和市民化。因此，土地国有、私人使用也好，宅地农地直接私有也行，但集体土地进城反而会是怪胎。
    而各种土地制度都要去回答发展中国家城市化转型的实质性挑战，即如何能将一个国家的大多数人口，平稳和体面地从传统农村农业转移到更高产出的现代工业和城市经济，住有所居，享受平等的公共品服务，而农村留守农户能耕者有其田、规模经营，无需承受长期租用他人土地的负担压力，从而同步实现工业化、城市化和农业现代化的转变。
    沿着这条道路，以后农民可以自由进城落户，市民也可以自由选择归农耕作的前景也就不会遥远。