吴垠：应当赋予农民怎样的财产权利？——中国农村土地产权制度的改革方向探索

    党的十八届三中全会提出: 要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多的财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。其中，“赋予农民更多的财产权利”的提法既是众望所归的“亮点”和“新意”，亦是破解当前农村改革、土地流转、城镇化发展动力的重要突破口。但是，应该赋予农民怎样的土地财产权利，以便“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，并完善城镇化健康发展体制”呢？这当中，既有对土地产权权利分层次赋予的“产权分配与集中”问题，也有赋予形式和机制的创新问题，许多未竟的改革亟待探索。
    我国幅员辽阔、各区域情况差异较大的国情决定了：“赋予农民更多的财产权利”不可能是一个一劳永逸的过程，没有多种出路的相互比较、借鉴，而希望通过某一种“赋权”模式来达致农村土地产权制度改革的总体目标，改革可能面临一窝蜂、高成本、低收益的结局。我们在思索农村土地产权制度变革方向之前，不妨简单回顾一下我国对土地财产权权利的基本规定：
    新中国成立后，1962年的《人民公社条例》和1982年的《中华人民共和国宪法》，消灭了城乡之间一切的私有土地。前者把农村宅基地和自留地收归集体所有，后者把城市私宅之下的土地收归国有。两种土地，权利不同，价格不同。国家垄断城市建设用地一级市场，放开土地使用权的二级市场。城镇的国有土地可经招拍挂程序自由流转，也可抵押；集体土地若想流转为非农用地，只有国有化一途（近年来有一些地方进行了各种集体土地流转试点，但一来规模总体来说较小，二来还是受到种种限制，比如宅基地严禁转让给城镇户口）。农民只有耕地承包权，农民占有的宅基地为一户一宅，宅基地免费获得，无偿使用，农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或出租于非农建设，农民只有有限的土地权利。土地如何使用，国家要进行用途管制。
    这个基本的制度国情说明，赋予农民更多的财产权利和农民需要什么样的财产权利之间，仍有相当的制度距离和制度创新空间。现行农地制度的产权特征可以描述为一个两权分离的双层构架：即土地的归属权（集体所有权）和土地的实际利用权（集体共用和农民个体私用）并存。那么，进一步的改革我们究竟能够提供怎样“更多的财产权利”给农民呢？这和农民所需要的财产权利之间究竟能否“供求平衡”？仔细阅读三中全会的表述，我认为以下几点必须给予重视：
    1.耕地、宅基地和村集体建设用地的财产权是不是都要赋予农民个人
    从现阶段情况看，赋予财产权的“承包使用权”流转是制度范围内可操作的重要途径，而所有权必须仍旧坚持集体所有，但可以凭借土地集体经营的收益按确权比例让农民分享红利。也就是说，耕地的承包经营权、宅基地的使用权和村集体建设用地的使用权可以在一定期限（如30年）或延长期限（如60年）的基础上赋予农民或农户，并允许农民或农户在这个期限内流转，但在期限到期之日前应让最初赋权的这个农民或农户本身有权收回，这可以避免土地流转之后带来土地兼并的后果。主要也可借此防止城市工商资本下乡搞与农业发展和农民富裕无关的“圈地运动”。现在的困难是，土地流转时，是让农民个体分散出让流转还是以“组团”或“集体”形式让土地在更大规模和更大范围流转？这就要根据“地利”（是否有规模化的土地可以流转）、投资者资金规模和“人和”（农村居民之间的利益关系）灵活安排。可以肯定的是，集体出让谈判能力更强而农民个体分散出让则谈判能力相对弱，从长远的土地红利获取来看，有条件的地区应坚持土地集体出让、规模化经营、收益按确权比例让农民分享红利。所以，三中全会关于“赋予农民更多的财产权利”的表述不是让土地财产权利一放了之，而是在农村土地集体所有制框架内有收有放。这个决策是和土地是农民最重要最基础的保障财产相联系的，不能只强调流转而不体现归属关系的持久性。如果没有集体所有，这一点就不可能保障。
    2.赋予农民更多的财产权利应注重土地财产之上的产业化配套
    三中全会的表述中，在赋予农民更多的财产权利之前，特别提及要“要加快构建新型农业经营体系”，也就是说土地、宅基地是保底财产，发展相关产业、夯实农业经营体系才是根本。毕竟，中国各省市区都存在相当一部分土地肥沃程度和土地生态环境并不富裕的农村地区，坐等地利绝对不可行。土地之上若没有产业，这些地区要谋求发展农民、富裕农民仍旧难以实现。所以，地利条件并不优越的农村地区进一步土地财产权利的确权需要注意：不应只是划定农民拥有的财产权利范围，而应考虑土地和相关产业的综合效应。通俗地说，就是确了权，就要“办事儿”（让农民搞产业化），不能等、靠、要；养懒汉、靠天吃饭则只能带来贫穷。因此，确权和农民的产业化承诺应该一体化，不能为确权而确权。
    3.探索与农村集体所有制的土地财产占有模式相适应的“多点多级”农地产业经营模式
    实践经验表明，不同区域的土地资源禀赋、产业特征和发展阶段存在一定差异性，要按照多点多级梯次发展的思路，突出赋予农民财产权利和农业产业化经营方式的多样化举措。总体而言，要尽力发挥集体所有制和农业合作社的最大生产潜力，找到适合各个地区农村集体所有制统筹、农户（民）分散经营、企业化带动合作等新模式，注重发挥基层社区对农户联合经营的带动作用，扭转小农经济长期的生产力低下状态。各地区利用土地谋发展的过程不求统一步伐，但求各具特色：功能、产业、资源上形成互补互动格局，有时未尝不是一种“梯度”发展的选择。
    4.农地承包经营权流转与土地增值收益分配应坚持市场的“决定性”资源配置功能，规避土地收益分配的不公
    国内一些地方出现的土地“涨价归私”论和“涨价归公”论，均不是完全按照市场规律办事，搞得上上下下均不满意。可以考虑的增值收益分配模式包括（1）“土地股份合作制”：出发点是建立一种长期收益分配机制，以解决农民土地使用权转让以后的长期收益问题；（2）“农民——公司——业主”合作经营模式：可大大提升土地产出的价值，使土地的收益增加，农民获得的租金普遍高于过去自己经营土地时的收入；（3）“土地资本化的市场指数模式”：农地流转的价差收益不是一次兑现就完了，可以考虑根据每次流转的价差收益收取一定比例用于流转出土地的农民，直至其收回土地使用权为止。这些模式均不是完美无瑕，要考虑各地农民、市场和政府的实际情况，因地制宜。但根本原则是，农户流转土地不是永久流转，要有时间限制和收益反哺，规避土地私有化和土地兼并的社会风险，坚持市场在定价与分配红利过程中的“决定性”功能。
    5.通过农地产权改革推动农民成为社会中产阶层
    农村土地产权制度改革在形成新型的农村合作组织的同时也改变了中国传统的农村社会结构、权力结构以及阶级与身份地位的认知评价，重新厘定了乡村社会的生产关系。随着土地流转的加速，将引起农村职业结构的分化、社会流动的加速和阶层结构的变迁。土地流转集中到一定程度，就会开始让部分人定型化为比较稳定的社会中产阶层。显然，地权变革是一个农村各阶层利益的再分配与重组过程，并不断重组着既有的社会阶层结构，当前的要务在于，应尽快通过赋予农民土地财产权利和准予流转获益来形成一批农村的中产阶层（或至少应该形成农村居民向中产阶层社会结构过渡的一致性社会预期），并让这一趋势在农村社会阶层结构中日渐定型，稳固农村的社会生产关系，形成长治久安的农村经济和社会复兴态势。
    6.“确权、颁证、流转”仅是改革手段，后续配套政策必须跟上
    以“确权、颁证、流转”为基本纲领，以土地使用权的物权化为基本取向，将农村非农用地产权和农用承包地产权作为对象，实现农村土地产权的市场流转和交易的改革具有积极意义。下一步的改革应坚持农村土地（包括集体建设用地、承包地、宅基地）的集体所有，通过确权赋能，把集体经济组织的所有权和农民手中的使用权变为永久性物权，使它们能流转交易；保护集体和农民分享土地增值收益，以此建立农民获得生存、发展来源的长期保障制度，防止农民的财产权利受到侵害。但是，这种方向的改革也面临着一些风险后置的问题，例如：土地流转后，农业生产经营怎么保持？那些以生态和农业产业为特色的省、市、区的地位会不会受到影响？农村剩余劳动力在离开土地后，出路是否多元化、有着落？这些问题不是流转本身可以解决的，还需要大量的配套改革探索，由此引出本文的结论——中国农村土地产权改革的方向与路径：注重民生、着眼长远 。
    如果说前一阶段中国农村土地产权制度改革的关注点是实现土地要素权利的市场配置功能，改变分散的小规模经营，提高土地规模经营效率，即通常所说的“确权、颁证、流转”；那么，下一阶段的改革方向则应该是解决农民的土地财产权利问题，即从法律上确权、建立所有权和使用权（用益物权）制度，在经济上实现权利的获益问题——切实改善农村居民的民生难题。
    要使农民拥有真正的土地财产权利并获得民生改善的持久动力，改革的取向是集体所有制框架内解决农民的土地财产权利问题，把农村集体产权制度的效益充分激发出来。这需要一个长远、基础性的制度设计。当前，各地关于土地确权、流转的实践一直在进行中，产生许多新的问题和矛盾。构建更加完善的农村土地产权制度显得尤为必要——要能够找到落脚到实地，真正解决现实问题的政策方案，尤其需要从制度体系设计、法律层面突破、农民权益核算与补偿方式等重要的实践领域提出对策建议和系统制度设计。
    近期的思路是，坚持和完善农村基本经营制度，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，发展农民专业合作和股份合作组织，培育新型经营主体，通过改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例，等等。而中长期的改革思路则要着眼于多元化的改革路径，侧重农村土地产权制度改革经验教训总结提炼、土地流转增值收益分配、农村新型合作组织以及乡村治理等方面进行更具有针对性的理论研究与政策实践，努力克服土地产权制度改革中出现过的利益冲突，引导土地产权制度带动各地的两化互动，增加农村产权制度改革对发展相对滞后地区的要素引领作用。我们相信，农地产权制度改革，只要守住耕地底线，坚持制度创新，有效反哺农业、农村、农民，前景必殷殷可期。
    作者单位：西南财经大学经济学院