张丽萍：关于我国农村土地制度改革与创新的思考

    摘要: 当前, 农村土地问题是“三农”问题之症结所在。为此, 对农村土地制度的规范和完善, 既是中国农村乃至整个国民经济实现可持续发展的保证, 也是当前农村经济和社会稳定发展亟待解决的重大课题。本文根据当前我国农村经济和社会的现实情况, 提出了对农村土地制度改革和创新的基本思路。
    关键词: 农村土地制度; 改革与创新
    “三农”问题已成为全面建设小康社会、实现现代化的“瓶颈”,是中国经济和社会发展的一大难题。求解“三农”问题, 是启动内需、保持经济高速增长的现实选择, 也是消除城乡二元经济结构、实现现代化的战略选择。而“三农”问题的核心是农村土地问题。农村土地制度是农村诸种社会关系的集中体现, 是农村一切经济制度的基础。对农村土地制度的变革, 是人类社会推动生产力向前发展的重要手段之一, 其合理与否直接影响到农民的生存、农村的社会稳定和农业生产力的发展; 决定着农村的生产关系, 制约着农业生产的经营和组织方式; 关系到城乡经济结构调整的方向, 甚至关系到我国现代化建设宏伟目标的实现。因此, 从一定意义上讲,农村土地问题也是我国政治、经济、社会变革的一条主线。现存的农村土地制度严重制约了土地作为资本的功能的有效发挥, 极大地阻碍了农业产业和现代化的进程, 阻塞了农民通过有效利用土地来增加收入的渠道。本文正是在这样的背景下提出了对农村土地制度改革与创新的基本思考。
    一、目前在农村土地制度中存在的问题与制度缺陷
    党的十一届三中全会后, 我国农村实行的以家庭联产承包责任制为主要形式的土地制度, 产生过显著的制度绩效。但是, 随着我国经济和社会的不断发展, 以家庭联产承包责任制为主要形式的土地制度暴露出了一些问题和制度缺陷。其存在的问题主要表现为:
    1、土地超小规模的平均化经营与社会要求提高土地经济效益的矛盾。目前, 土地的超小规模的零散经营不利于耕作, 影响了水利设施的建设和农业机械化的使用, 使科技推广受到限制, 固定资产利用率低, 经济效益不明显, 与社会对提高土地使用效率的要求相距甚远。
    2、农民想增加对土地的投入与“怕变”的矛盾。有些地方由于频繁调整农民的承包期, 从而影响了农民对土地投入的积极性, 影响了农业的稳定增长。个别基层干部把调地作为控制农民的手段。由于处事不公, 从而导致土地纠纷越来越多, 农民对土地的使用权事实上短而不稳, 因而对长期投入缺乏信心。
    3、土地资源紧缺与弃耕薄耕的矛盾。由于土地承包是以社区范围来划分, 土地的地理位置、数量和质量受到很大的空间约束, 土地资源的配置水平低下。根据四川一些地区的调查显示, 农民弃耕、薄耕的主要原因有举家外出打工、逃避计划生育、缺乏资金和技术等。
    4、“双层经营”中家庭承包经营与集体服务的矛盾。家庭联产承包责任制的真实涵义是分户承包经营, 集体组织提供产前、产中和产后服务, 即“双层经营”。然而, 在实践中, 集体组织提供的服务有些不尽人意, 有的乡镇农业服务组织具有浓厚的家办色彩, 为农民服务的意识差。此外, 有些乡镇或村通过集资从事一些必不可少的统一经营项目, 其难度大、效果差, 集体组织缺乏人力和物力来充实为农业服务的职能,家庭经营与集体服务二者没有协调发展, 不能相互促进。
    家庭联产承包责任制之所以在实行过程中产生上述矛盾, 是由于其缺乏统一的组织和计划, 缺乏系统的理论准备和制度设计, 注定其在制度上存在一些缺陷。其在制度方面存在和缺陷主要表现在:
    1、集体土地产权主体不清。中国农村土地归农民集体所有, 这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中都有明确的规定。但是, “集体”是哪一级, 在法律规定中则较为含糊。例如, 在《宪法》中被笼统界定为集体所有,在《民法通则》中被界定为乡(镇) 、村两级, 而在《农业法》和《土地管理法》中则指乡(镇) 、村或村内农业集体经济组织。为此, 在集体所有制下, “谁”真正拥有土地, 实际上是不明晰的。所有权的虚设造成产权模糊, “责、权、利”不清, 法律赋予农民的权益, 由于实现形式的模糊不清而得不到落实和保证, 但农民却要承担由此带来的风险。
    2、农民的土地承包权不稳定。土地承包经营权属于契约规定的债权性质, 而不是法律赋予的物权。土地承包权的债权属性不利于农户对抗乡村干部随意调整土地、更改土地合同的侵权行为。政府关于将土地承包期在原先耕地使用权15 年的基础上再顺延30 年的政策, 在实践中执行难。根据人口的变化, 周期性地进行土地的调整是司空见惯的事, 然而这种调整严重损害了土地承包经营权的稳定性。土地的频繁调整与过短的承包期限, 使得许多农民对土地使用权缺乏安全感。
    3、土地流转制度和农村社会保障制度的欠缺。实行家庭承包经营以来, 在强调稳定农村土地承包关系的前提下, 政策上也始终允许和鼓励承包期内土地使用权的流转。由于目前我国尚未形成作为启动土地使用权流转的市场中介和金融动力, 还无法实现集体土地使用权流转的规范化、市场化、法制化, 以致土地流转市场存在盲目性和违规性, 严重损害了有关农民的权益。
    由于我国农村的社会保障制度欠缺, 对于大多数农户家庭而言, 承包地是他们的命根子, 是他们最可靠的社会保障。因此, 虽然一些农民离开土地去从事非农经营, 他们仍会为保有土地而支付费用, 这就造成了土地资源的浪费或低效利用。而少地农产, 即使劳动力充裕, 也只能精耕细作, 不能获得规模经营的效益, 这就造成了土地资源的紧缺与弃耕薄耕的矛盾。
    4、现行土地征用地制度对农民明显不公。目前, 征地问题已经成为农村的一个突出问题, 这与农民的权益关系密切。用现行的安置补助费去置换农民的土地权利, 它不仅使失地农民的生活水平下降, 也造成严重的社会问题。国务院发展研究中心有关人士认为, 现在征地制度存在的根本问题是公权侵犯私权, 行政权侵犯财产权, 这种做法不符合党的十六届三中全会提出的统筹城乡社会经济发展的精神。
    5、农民承包土地所交费用的性质不清, 农民的应得权益得不到有效的保障。现行农村土地制度规定, 农民拥有土地使用权、大部分经营权和剩余收益权( 即“交够国家的, 留够集体的, 剩余是自己的”)。因此, 在一定意义上农民即是土地的所有者, 集体作为所有者的利益必须最终体现在农民身上。但是, 在实践中, 由于农民向集体交纳的不是地租而是“提留”,
    因此只能按集体支出的状况来确定收费的标准。这就引起怎样做能多收费就怎么定承包关系的一系列违反政策的做法, 如缩短承包期、收回承包地、提高承包费、多留机动地等。
    6、现行土地制度的法律基础脆弱。一方面, 农民土地经营权缺乏法律保障, 承包纠纷繁多, 侵权行为时有发生, 经营者在资金、技术、劳动等方面的长期投入缺乏稳定的预期, 从而导致经营者积极性下降; 另一方面, 《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》中就农民的土地经营权问题的规定过于笼统, 有关内容和行使程序的安排还不够具体明确, 在运用中缺乏实际操作性, 从而在一些地方出现了“有法不依”的现象。
    我国现行农村土地制度中存在的这些问题与制度缺陷,使广大农民生产的积极性不能充分调动, 影响了农业生产的发展, 不利于农村乃至整个社会的稳定。对此必须进行改革。
    二、农村土地制度的改革与创新必须遵循的原则和坚持的发展方向
    经过历史的检验和党的农村工作实践证明, 家庭联产承包责任制是适合中国国情的基本经济制度, 是党的农村政策的基石, 是促进农村经济发展和社会稳定的重要保证, 今后农村土地制度的改革仍应在坚持这一制度的前提下进行。家庭承包责任制, 作为典型的农村土地使用制度的创新, 就本质而言, 只是一种经营方式的变革, 并不触动农村土地集体所有的制度根基, 但其制度安排的显著特点是实现土地所有权和使用权的分离, 集体除了提供最基本的诸如土地契约一类的职能管理外, 土地经营方式的选择是由农户自己来决定的。家庭承包责任制的制度显示了农业家庭经营最优的经营特征和适应农业产业特征的本质规定, 因此, 家庭承包责任制从一开始就得到了农民的拥护。
    1978 年以后, 在中国政府出台的一系列有关农业和农村经济的重要政策中, 在农村土地的产权政策上, 更主要的是规范农地的使用和经营方式, 更多的强调了家庭承包责任制必须稳定和坚持长期不变。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》, 再次强调从国情出发, 进一步稳定农村的土地承包制度。这就要求我们, 在进行农村土地制度的改革与创新中, 必须要坚持正确的发展方向和遵循一定的原则。
    (一) 农村土地制度改革与创新必须遵循的原则。
    1、土地资源配置市场化原则。土地资源配置市场化是建立社会主义市场经济体制的理性选择, 是解决农村家庭联产承包责任制深层次矛盾的必由之路, 是与城市化和土地市场化相对接的系统工程, 是农村城镇化与农村人口变迁的配套措施, 是使农村隐性市场导向公开化和规范化的现实途径。只有实行土地资源市场化配置, 实现土地产出效益的最大化, 尽可能地提高土地经营的比较利益, 才能充分调动农民进一步从事农业生产的积极性, 从而实现土地利用的集约化和高效化。因此, 土地资源配置市场化是农村土地制度改革与创新的关键, 也是土地制度改革的目的所在。
    2、立足于现阶段农村经济发展水平的原则。现阶段, 我国农业处于由传统农业向现代农业过渡的转型时期, 农业经济受自然条件和人为因素的影响, 存在着明显的地域差异性和层次性。当前由于土地制度创新条件仍不完全具备, 社会保障体系还不完善, 农村总体经济水平不高, 如果完全按照市场机制配置土地资源是不现实的。因此, 相比较而言, 经济较发达、农业发展较快的东部沿海地区的农业土地制度改革的实践步伐可以相对较快些, 但对于广大经济欠发达地区,土地制度改革的推进难度相对较大, 土地产权制度的选择必然要顾及现阶段农村经济和社会发展的整体水平, 充分考虑到我国农村经济发展的多层次性和地区差异性, 不能脱离现实。否则, 易于滋生盲目性行为, 不利于土地制度改革的进一步深化。
    3、土地可持续利用的原则。土地是人类赖以生存和发展的基本资源, 也是创造财富的主要源泉。土地利用既受自然条件的限制, 也受社会、经济、技术条件的影响。土地资源的这种特性, 决定了实现土地资源可持续利用的必然性, 要求土地使用者在土地利用方式的选择、土地制度改革的运作上均应以有利于提高土地的生产能力、保持土地资源的内在潜力、保护耕地的数量和质量为行为准则, 在追求土地经济效益的同时, 兼顾土地利用的发展性、持续性、协调性。这是实现社会、经济和环境全面持续协调发展的关键。
    4、大稳定小调整的原则。农业是国民经济的基础。农业的稳定发展是农村社会稳步发展的基础, 农村的稳定是国家安全的基石, 是我国顺利进行改革开放和发展经济、增强综合实力的客观要求。农业的稳定, 从某种程度上要求土地制度的长期稳定。当前, 首先要稳定家庭联产承包责任制这一农村土地制度。在这个前提下, 根据各地区经济发展水平的需要, 进行土地制度的改革, 以促进土地资源的合理流动和优化配置, 推动农业产业化进程。
    (二) 农村土地制度的改革方向。
    根据目前我国农村土地制度运行中的问题, 依据农村土地制度改革与创新必须遵循的原则, 笔者认为, 我国农村土地制度的改革方向应为:
    1、加强农村土地立法工作。2002 年8 月29 日, 九届全国人大常委会第二十九次会议通过的《中华人民共和国农村土地承包法》, 对农村土地承包的主要方面做出了具体的法律规定, 把我们党自改革开放以来形成的一系列有关农村土地承包的方针、政策上升为法律, 从法律上赋予农民长期而有保障的土地使用权。这既给农民吃了一颗长效“定心丸”,也为我国农村经济的长远发展和农村社会的稳定奠定了法律基础。但是, 目前我国土地制度方面的立法工作还相对滞后。因此, 应通过立法进一步规范农村土地的所有权和使用权、处分权、收益权等, 制定土地承包经营法,
    对所有者和使用者的各项权利与义务作出明确规定, 让农民土地权利的法律依据更加明确化, 从而保证权利主体的行使权。同时, 要加强法律法规的宣传工作, 让农民树立起依法保护自己土地权利的法律意识, 让农村干部树立起尊重农民土地权利、依法管理土地的法制意识, 从而有效保障党的农村基本政策的稳定性。
    2、规范农村土地产权制度。只有产权主体明晰, 才能有助于实现资源的优化配置, 从而有效地促进土地利用率的提高和生产力的发展。因此, 必须要改革和完善现行的土地产权制度, 明确土地所有权主体, 规范农村土地产权制度。
    3、规范国家对农村土地的宏观管理权。针对目前一些地方政府和企业存在的违法违规“圈占土地”的现象, 国家应进一步规范对农村土地的宏观管理权。主要包括: 其一, 健全组织机构。一方面, 要优化它的机构, 完善它的职能, 强化它的功能; 另一方面, 要使它与村民委员会等农村集体经济组织实行紧密衔接, 积极合作, 以加强农村土地管理。其二, 进一步开展土地的数量、质量、权属关系、利用状况和基本条件的调查, 建立土地档案制度, 完善地籍管理制度。其三, 逐步缔造土地流转中介组织, 规范交易行为。其四, 进一步改革和调整土地税制。建立以土地收益分配为核心的土地税制体系,合理规范土地承包费、土地使用费和土地经营损失赔偿费,用规范的税制取代非规范的集体提留制, 理顺国家同农民的税收关系, 完善主要农产品的保护价格制度, 规范税收的征管工作。
    4、建立健全土地流转机制, 在流转中提高其边际效益。其一, 加快建立有关土地流转的法律法规进程, 规范土地流转的操作程序。其二, 积极探索土地流转市场的价格形成机制、运行机制和补偿机制, 建立合理有效的土地经营权流转制度, 切实保护农民的切身利益。其三, 各地可选择适合本地区的土地流转方式, 坚持土地流转的市场导向, 以优化土地资源配置为目标, 协调好国家、集体和农民的利益关系。其四, 大力开展农产品的初加工和深加工产业, 就地解决土地流转所带来的剩余劳动力问题。
    5、建立健全多层次的农村社会保障体系。现今, 土地所承担的福利性保障功能的压力在短期内难以得到根本缓解,成为制约土地规模经营的重要因素。只有随着农村社会保障体系的逐步建立和不断完善, 才能逐步弱化土地的社会保障功能, 从而促进农村土地规模经营的逐步实现。然而, 完善和加强农村社会保障是一项十分复杂的社会系统工程, 加之我国目前农村的经济发展水平决定了国家不可能全面解决农村的社会保障问题。为此, 笔者认为, 应当从我国当前农村的实际社会状况出发, 以建立农村最低生活保障制度、养老保险和医疗保险制度, 在家庭保障的基础上建立不同层次的社会养老保障体制。一是充分发挥家庭保障在近期农村居民生活中的主体保障作用, 通过增加农民的收入、减轻农民负担等方式来解决社保的资金问题。同时, 注重转移农村剩余劳动力, 调整农村产业结构, 提高农业生产率, 增强家庭经济的实力, 提高家庭保障水平。二是土地政策必须具备兼顾公平与效率的灵活性。
    6、实行严格的耕地保护和农地征用制度。国家应严格农田审批制度, 切实加强对土地开发利用的管理工作。一般的城市扩张和商业开发不能轻易占用基本农田, 以稳定基本农田面积; 应提高占用基本农田审批级别, 不能层层都可以批地。基本农田经批准转移用途后, 要向社会公开, 便于承包农产、集体经济组织及其有关方面的监督, 发现漏报、少报、不当占用时, 能够及时纠正; 完善土地征用立法、征用程序, 强化监督、约束机制; 严格划分公益性用地、行业性用地、经营性用地的界限; 征地补偿应遵循市场化原则, 探索多种补偿方式。
    来源:攀登(双月刊)