徐倩 张宁：“双反”调查案对我国土地制度改革的启示

    摘要：近年来我国已成为国际贸易摩擦的第一目标国和最大受害国，面临的反倾销、反补贴调查日渐增多，美国和欧盟新近还推出针对中国出口企业的土地使用权的反补贴调查。通过分析土地使用权问题引发“双反”调查案的起因，包括：土地供应双轨制，土地法律制度缺陷，法规执行力度不够；招商引资优惠政策；市场经济国家地位的悖论；外方的经济政治原因等，并提出了“双反”调查案对我国土地制度改革的启示。
    关键词：反补贴，反倾销，双反，土地制度，改革
    一、土地使用权问题引发“双反”调查案的起因
    第一，在中国，具备一定条件的企业可以享有相应的土地使用权优惠。美国商务部认为中国政府对企业土地使用权的优惠构成了对企业的补贴。在“双反”调查过程中，美国商务部将这些优惠措施视为政府给予企业的补贴，从而征收反补贴税，如在针对中国出口的薄壁矩形钢管、复合编织袋、环状焊接碳索钢管等多起“双反” 调查案中，美国商务部都分别认定中国企业所获得的土地使用权价格没有按照市场机制确定，构成补贴，进而对这些企业出口的产品征收反补贴税。
    第二，中国政府对土地市场的干预一定程度上扭曲了土地市场价格。美国商务部认定中国土地使用权没有合理的市场价格，对土地市场进行干预，使得土地初级和二级市场失调并拒绝使用国内二级土地市场价格来确定中国国内价格，而是使用外部基准作为计算补贴数额的标准，进而给补贴数额的确定带来了不公正的隐患。
    第三，在工业园区土地使用权问题上，美国商务部认为政府控制了园区内土地使用权，所以与园区外土地使用权交易制度相比，工业园区本身便构成一个提供财政资助的特定区域，且中国工业园区内的土地使用权的优惠制度构成《补贴与反补贴协议》中的区域专项补贴。
    第四，虽然中国政府将几起“双反”案合并起来，提交到WTO的争端解决机构中予以解决。在争端解决过程中，中美就中国工业园区土地使用权制度是否构成补贴、土地使用权价格计算的外部基准问题进行了激烈交锋。但与美方对中国土地市场长篇累牍的分析相比，中方在国内土地市场问题上并没有提出很多的反驳意见，缺乏令人信服的解释和有力证据而处于被动局面。
    二、外方利用我国土地政策提出“双反”调查的原因分析
    （一）土地供应双轨制
    我国土地使用制度改革是在过去行政干预下的无偿、无限期统配基础上，引入市场机制，推动土地资源配置从行政划拨逐渐转向有偿供应方式。发达国家或成熟市场经济国家多采用土地私有制，政府对土地市场的控制是间接的、区域性的。而中国则不同，一方面，城市土地国有以及政府对农村集体土地的实际控制，使得中国政府直接控制着土地市场的供给，决定了全国的土地供应总量和供应结构，从而对土地市场、房地产市场乃至宏观经济产生重要影响。尽管2002年7月1日后政府明确禁止了土地协议出让，规定所有经营性开发项目用地须经招标、拍卖或挂牌方式公开交易，但这种市场化方式尚处于初级阶段，改革尚缺乏深度和广度，无偿划拨和有偿出让二者长期并存，形成土地供应的“双轨制”。据统计，城市无偿划拨国有土地给使用单位的，在增量土地供应中约占85%，国有企业往往通过行政划拨方式获得，成本远低于出让方式。
    （二）土地法律制度缺陷，法规执行力度不够
    就中国土地法律制度的现状来看，农村与城市之间在土地征收、房屋的土地使用权等方面存在明显的不同。按照“双反”案专家小组的裁决，如果一项在特定地理区域内的土地措施，构成一种与区域外土地措施不同的“独特机制”，那么将有可能被认定为区域专项性补贴。按照目前中国的城乡“二元制”土地制，相对于城市，中国农村的土地制度可以被认定为一种“独特机制”，从而构成区域专项性补贴；反过来，相对于农村，则可以将城市的土地制度视为是一种“独特的机制”，从而构成一种区域专项性。同时，尽管中国的土地使用权交易市场正在发展，但由于财产权的界定和保护刚起步，土地交易市场化法律法规执行缺乏力度，地方政府对市场交易亦高度参与，且国有企业大多免费获得土地，因此政府的土地定价并没有基于市场原则，土地资源配置的非市场程度依然很高。
    （三）招商引资政策被控补贴
    伴随着中国经济特区的设立、沿海经济开发区和出口加工区的开辟、“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“促进中部崛起”等政策的相继出台，给我国出口产品在进口国被控补贴留下了“口实”。尽管《土地管理法》《房地产管理法》等法律、法规均明确规定，对于通过土地使用权出让、转让获得的土地使用权必须交纳土地出让金或使用费，但并未规定交纳数额，数额的确定由地方土地及房地产管理部门予以确定和征收。实际上除了商业用地，工业用地在我国很多地方各级政府均可在自己的权力范围内减征土地使用费，这种带有地区、产业优惠性质的补贴具有“专项性”特点，即使不属于“禁止性补贴”，也会构成“可申诉补贴”。例如，2004年加拿大户外烧烤炉案中，申请人针对我国政府采取的八项优惠措施提出了可申诉补贴申请，其中包括经济特区的鼓励措施、特别土地税和土地使用费减免，认为经济特区内有些企业的经营场所的土地要付长期土地使用费而有些公司则可享有土地使用费的减征。
    （四）市场经济国家地位的悖论
    过去西方国家大多认为在中国等其认为的非市场经济国家中，生产资料价格受到政府控制，很难将政府补贴与企业财产分开，因而一般只适用反倾销法而不适用反补贴法。然而，2003年加拿大调整了反倾销法中的非市场经济政策和做法，从2004年开始对华进口产品提起反倾销调查的同时，也提起反补贴调查，即“双反”调查。尽管在WTO框架下针对非市场经济国家是否应当适用反补贴措施仍是一个有争议的问题，价格决定机制是导致反补贴不适用于“非市场经济国家”的主要原因。虽然中国政府对包括土地在内的绝大多数重要生产资料和服务产品已经放弃了价格管理和控制，但仍然存在对价格的宏观调控。况且，世贸组织《补贴与反补贴措施协定》并未明文规定反补贴措施不适用于非市场经济国家。也就是说，从WTO规则层面看，“非市场经济地位”并不能成为中国企业规避反补贴调查的保护伞。且根据美国2005年通过的《贸易权利执行法案》的规定，反补贴同样适用于来自非市场经济体制国家的产品，这使我国出口商品随时面临被其他成员起诉而陷入补贴争端的可能。
    （五）外方的经济政治原因
    自中国加入WTO后.随着我国产品出口量的增加、贸易顺差的加剧，导致“中国威胁论”在以美国为首的许多西方国家甚嚣尘上，也是近年来外方对我发起诸多贸易保护措施的重要原因。通过采取限制性措施阻碍中国产品大量进入，最大限度地保护其国内产业的利益，从而提升本国经济增长率与竞争实力，究其根本原因实则是西方国家出于政治考虑而采取的有利于其国内生产商的贸易保护主义措施，以保护国内产业，降低失业率，从而赢得更多选民的支持。
    三、“双反”调查案对我国土地制度改革的启示
    价格改革双轨制最初被称作生产资料价格双轨制。当时推行价格双轨制比现在的价格改革要困难得多。一是因为我国改革才刚刚起步、涉及到的经济决策风险特别大；另外，关于到底搞商品经济、市场经济能否解决中国的问题，改革方向是否正确，还存在很多不同的意见，如果贸然采取单轨制度，容易引发政治风险。而如今，这种风险已基本消除，土地制度改革的时机基本成熟。由于包括土地在内的生产资料大多处于上游，如果其价格没有市场化，将造成整个价格体系非市场化。因此，近日国土资源部透露，除军事、保障性住房、特殊用地可以继续划拨使用外，其它用地将实行有偿使用，实现取消土地供应双轨制的最终目标。从长远看，我国取消土地双轨制和土地优惠政策在方向和时机选择上是合理的，也可有效规避国际上的“双反”调查。
    目前各地存在低价出让土地迫切吸引外资的现象，根源在于地方政府对土地所拥有的事实上的产权，以及对发展经济和实现CDP增长的迫切追求。同时，中国多级政府和交叉职能部门的行政体制，使每一级政府、每一个部门都掌握一定资源和资金以及使用办法，进而导致中央政府难以准确把握各级地方政府的补贴行为。在制定扶持政策时，没能参考WTO有关规则，制定出的补贴政策就有可能落人口实。因此中国应当建立部门联席会议制度和联合办公制度，国土资源管理部门应主动加强与央行、财政部、发改委和商务部等部门的协调，制定土地政策时应转变思路、立足长远、多方权衡，形成合理的使用权价格，逐步使土地供应全面市场化。在制定招商引资等政策时应站在对外贸易长远、健康发展的角度，充分发挥其积极作用。外商投资企业一般拥有较先进的技术和管理水平，如果其凭借优势占据了寡头垄断的市场地位，国内企业将更难与其抗衡。因此，在招商引资的过程中要避免给予外商超国民待遇以及对其过度依赖；要加强调控市场导向型FDI，必要形势下还要适当限制过热行业的外资进入，避免低水平重复投资和可能引发的恶性竞争。
    参考文献：
    [1]佟家栋，朱榄叶，周申，张伯伟.与贸易救济措施相关的争端解决机制研究[M].北京：首都经济贸易大学出版社，2006.
    [2]甘瑛.WTO补贴与反补贴法律与实践研究[M].北京：法律出版社，2009.
    [3]董晓远.反倾销与产业损害预警评估模型[M].北京：社会科学文献出版社，2008.
    [4]周艳.对非市场经济国家适用反补贴的法律思考——主要以美国反补贴法为视角[D].北京大学，2008.
    作者简介：徐倩，女，中国社科院研究生院博士生，华北科技学院讲师；张宁，男，中国社科院财政与贸易经济研究所博士，国际商务师。