刘卫柏 陈柳钦 李中：我国农村土地流转模式创新剖析

    推动农村土地流转，发展现代农业，实现规模经营，解决土地细碎化问题成为破解“三农”问题的关键。对土地互换、出租、入股、股份合作、转包等土地流转模式创新进行剖析，既有成功的经验，也存在改变耕地用途、法律冲突、风险不确定、侵害农户利益、融资困境等方面的问题，通过法律规范、制度创新、制度创新、组织建设、政策支持等一系列政策措施，促进我国农村土地流转模式创新，对加快我国农业现代化具有十分重要的意义。
    在推动工业化、城镇化建设进程中建设社会主义新农村，发展现代农业的规模化、集约化经营，实现农业现代化的时代背景下，农村土地流转问题受到社会各界的广泛关注。以分散经营为主要特点的家庭承包责任制，已经越来越难适应以规模化生产、集约化经营为特征的现代农业的发展要求。自上世纪80年代以来，全国各地自发地开展了一系列为了克服家庭分散经营的土地流转创新实践。对这些地区的农村土地流转模式创新进行剖析，推广可行做法，总结经验教训，分析其中存在的问题与不足，并采取相应的对策与措施，对稳定我国以家庭承包经营责任制为基础、统分结合的农村双层经营体制，促进农村土地管理制度变革，采取多种形式流转我国农村土地承包经营权，促进农业的规模化、集约化、和现代化发展具有十分重要的理论意义和实践价值。
    一、我国现行农村土地流转模式创新的形式
    对于流转土地承包经营权，发展适度规模经营，目前一些地方已经进行了多种形式的探索，创造出各种不同的农村土地流转模式，比较典型的主要有如下几种类型：
    1、农村土地互换
    农村土地互换是指村集体经济组织内部承包土地的承包方为了便于耕种或者规模种植的需要，交换自己的承包地，其土地承包经营权也进行相应的交换。最具代表性的为重庆江津模式和新疆沙湾模式。
    （1）重庆江津模式。重庆江津模式是农村建设用地互换的典型代表。为推进农村建设用地市场化，自2007年9月到2008年8月，江津区在重庆市率先开展农村集体建设用地置换试点。该试点的鲜明特点是由市场主导实施和指标跨区流转。2007年9月颁发的《农村集体建设用地置换管理工作试行意见》是指导试点的纲领性文件。将农村建设用地复垦为耕地，范围包括农民宅基地、废弃的工矿企业用地、公路等。江津区国土局统计数据显示，一期复垦，全区新增农用地面积4160亩，其中耕地面积2781亩。以解决城市建设用地为核心的农村建设用地减少与城市建设用地增加的挂钩做法成为江津推行土地改革的重要动力。当然，实现指标跨区流转得益于农村土地交易所的建成。农村土地交易所是重庆进行统筹城乡综合配套改革而向国务院申请的重要政策之一，其主要交易品种是农民宅基地、乡镇企业用地、村落公用地等农村集体建设用地，经过复垦整理并严格验收，置换出的建设用地指标。江津模式中政府发挥着重要的角色，首先是提供经费支持，政府复垦土地的成本，包括劳动力、安置补偿、新居建设配套设施完善等，每亩花费4-5万元；其次是政府主导了指标流转、定价及收益分配。有利于土地的集约高效利用，有效缓解城镇发展用地的供求矛盾，促进了城市化和工业化发展进程，改善了农户的生产发展环境。
    （2）新疆沙湾模式。新疆沙湾模式是农村土地耕地互换的典型代表。为了推广实施节水滴灌，节约成本，提高效率，实现连片规模种植，自2004年起，新疆沙湾县四道河子镇下八户村率先发起土地互换，将农户原本分散在3－4处的土地集中到2块统一种植，解决土地过于分散的问题，以便于耕种、铺设管道。到2005年，全村所有耕地10368亩全部实现了互换，滴灌、微灌等高新节水技术普及率达到100%。互换完成后，全年农户人均纯收入达到8000元，土地利用率提高3%—5%，净增加耕地400亩，增加的耕地可使农民每年人均增收347元。由于土地互换的效益比较明显，四道河子镇下庄子村、中心村等6个村先后完成了土地互换，面积达4.27万亩。通过土地互换，农作物种植实现了相对集中、标准化种植、集约化生产的目的。老沙湾片乡镇棉花生产基地品种进一步统一，品质进一步优化，单产进一步提高，有利的推动了土地规模集约经营，加速了农业产业化进程，促进了农业增效、农民增收，加快了农村经济的发展。
    2、农村土地出租
    农村土地出租是指农户签订租赁合同，将其所承包的全部或部分农村土地租赁给农业生产大户、农业产业化龙头企业或合作社从事农业生产，土地出租不改变农村土地承包关系，原来承包土地的农户继续按照原有的土地承包合同履行其义务，享受其权利。新参与的土地租赁方按照租赁合同的约定对土地承包方履行按其支付租金并不得改变农村土地用途的义务。可以采取现金或者实物的方式按年度支付租金。农村土地处租方式主要有农业公司租赁型、农业大户租赁型及农村反租倒包型等。安徽小岗模式较为典型。
    安徽小岗土地流转始于当初的“反包倒租”，就是鼓励土地向种田大户、能手流转，进行适度规模经营，通过组织协调改变土地现转，从而发挥其应有效应，已获得更大的利润。通过新农村规划，加大投入，大力支持中心村的发展，将村民向中心村集中。这样可以节约土地，减少国家财政对公共设施的投入，促进村民素质的提高，改善村民的生产生活条件，同时促进第三产业的发展。小岗村耕地面积大约2000亩，其中60%目前出租流转被集中起来用于发展蘑菇、花卉、葡萄规模种植及家禽养殖等。采取土地集中利用，发展农业规模经营，提高农业生产效率的新型合作给当地农户带来巨大的经济实惠和利益。2009年，安徽小岗村的农村人均收入达到6600元，比同期全国农村居民家庭人均纯收入5153.2元高出1446.8元。
    3、农村土地股份合作
    土地股份合作制属于村集体经济组织内部的一种产权制度安排，即在按人口落实农户土地承包经营权的基础上，按照依法、自愿、有偿的原则，采取土地股份合作制的形式进行农户土地承包使用权的流转。农户土地承包权转化为股权，农户土地使用权流转给土地股份合作企业经营。扣除相关项目的土地经营收入剩余按照农户土地股份进行分配。它代表当前农村土地流转模式创新的方向，也是比较普遍的一种农村土地流转模式。最具代表性的为广东南海模式、山东枣庄模式。
    （1）广东南海模式。为了充分保障农户分享农村土地增值收益，满足城市化、工业化建设用地的需求，广东省佛山市南海区（原广东省南海市）上世纪90年代在其辖区内实行农村土地股份合作制。广东南海模式的特点在于由股份合作组织直接出租土地或修建厂房再出租，村里的农民出资入股，凭股权分享土地非农化的增值收益。实行土地股份制的具体措施有如下两点：一是采取分区规划，把辖区土地按照土地功能及定位划分为商业住居区域、经济发展区域和基本农田保护区域，集约利用有限的农村土地资源，充分发挥土地效益，合理实施城镇发展规划，对基本农田实行最严格的保护；二是明确股份份额和范围。可以将农村土地、农户的土地承包经营权及村集体经济组织集体财产折价入股，制订股份公司章程，股东权利的范围、股东红利的分配及股东权利管理严格按照公司章程规定办理。模式创新遵循的共同原则有以下几条：第一，只有村集体经济组织内部的成员才有权参与土地股份公司的土地分红，“人人参与，个个有份”的制度设计与安排使成员权益得到了切实的考虑；第二，年龄成为集体组织成员股份分配差异的依据；第三，在股权变动与调整时会充分体现人口变动、村集体经济组织成员变化的情况；第四，为了便于村社管理，特别是为了执行有关计划生育和治安管理等，额外设置了一些村集体经济组织成员获得股东权利或者参与股份分配的附加规定；第五，村集体经济组织的农户分享的股份数额具有较强的福利性，只能自己享受，没有继承权，不得赠送、转让与抵押。
    广东南海模式的农村土地流转制度创新用土地股份合作制取代原来的家庭联产承包经营责任制。这种制度创新不仅充分保障了农户承包土地的收益分享权利，而且从制度设计上通过股利分配的方式赋予农户分享农村土地非农化所带来的巨大土地增值收入。这是南海土地股份合作制的核心，也是我国农村现行土地利用制度和城市化、工业化建设进程的有益尝试。从土地收益分享的方面考察，这种土地制度创新不仅在承认农户的农村土地经营收益分配权，而且保障了农户参与分享农村土地非农化的土地增值收益权。用农村土地股份合作制取代农村家庭联产承包经营责任制，实现农村土地权利的过渡，由土地的自然状态向土地的资本状态过渡，此种以土地资本化为典型特征的土地使用制度创新，减少了土地流转过程中的利益冲突，极大地调动了农户的参与积极性，推动了农村土地资源的充分利用，促进了农村土地资源的有效流转，推动了农村剩余劳动力的转移，带动了农村第二、第三产业的发展。
    （2）山东枣庄模式。山东枣庄市山亭区徐庄镇于2008年9月成立了全国首家农村土地产权交易所，为参与徐庄土地合作社的农户颁发了280份农村土地使用权证。并创出了三个全国“第一”：首次创办了获得工商注册的土地流转合作社，首次由区政府向农民颁发的农村土地使用产权证，首次建立了农村土地使用产权交易所。这标志着在国内各地的农村土地制度改革探索案例中，增加了一种新模式，村民可使用土地使用产权证作抵押，向信用联社申请贷款，进行农业基础建设和采购。
    枣庄市农村土地制度改革由三个部分组成：首先，发放土地使用产权证。持有土地使用产权证的农户可以在其有效期限内，自愿经营或者进行农村土地流转，同时亦可将土地使用产权证入股经营或者作为抵押担保物。其次，从市自上而下建立市、县（区）、乡镇三级有形的农村土地使用产权交易市场，解决市场缺位问题。再次，地方政府出台政策引导农户走农业合作化的道路，以土地为纽带联系农户与合作社，解除参与合作农户的后顾之忧，调动农户参与合作社的积极性，同时通过制度设计避免农户的失地风险：一是农业合作社成员的构成比例，以土地入户的农户数不得低于总成员的80%，其他成员不得超出总成员数的20%；同时对投票表决权的票数进行限制，通过资金入户的社员投票权不得超过投票权总票数的20%。二是构建农业保险体系，政府出资补贴涉农保险的企业的农业保险项目。三是对土地使用权抵押的额度和年限进行限制，抵押额度最多不得超过1/3，抵押年限不得超过3年。
    枣庄农村改革的主要动力来自于农民，出发点是为了农民，是“自下而上”由农民自发开始的，做到了尊重农民意愿。改革的重点放在农业地区，而不是近郊区。向农民发放“土地使用产权证”的最终目的，是为了追求土地的规模效益。
    4、农村土地入股
    农村土地入股是指村集体经济组织的承包户为了发展规模农业，提高农业生产效益，将农村土地承包经营权折算为股权，自愿走农业产业化发展道路，实现农业生产合作，以土地承包权入股组成股份有限公司或者农业生产合作社，实现农业产业化经营。此方式以上海奉贤模式较为典型。
    上海奉贤的做法是：一是规定入股农户的最低收益保障数额，每亩土地的最低收益为400元，每亩土地的最低分红为200元；二是规定合作社的利润分配顺序及方式。统计数据显示，截至2011年底，奉贤区的农民专业合作社总数已经达到350家，带动参与农户数额为6.5万，全区农民专业合作社销售各类农产品总额大约22亿元，比上年增7.3%，利润1.12亿元，而由合作社统一购销金额达16.8亿元，约占总额的76%，同比增长8.4%。上海奉贤农民专业合作社呈现典型的三大特征：一是合作社的产业类型齐全，除传统的粮食、蔬菜、水果、花卉外，农家乐和营销类合作社发展迅速，达到29家，占总数的8%；二是合作社组织形式多元化，采取“合作社+基地+农户”和“合作社+农户”、“龙头企业+合作社+农户”等多种形式，其中前两种占了总数的80%；三是合作社运行质量逐年稳固提高，运行情况良好和较好的合作社有200多家，合作社实行民主管理，社务公开。承包人在用工上对合作社负责，合作社优先安排就近社员工作，产业化经营能力强。
    5、农村土地转包
    农村土地转包是指村集体经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或者部分转给同一村集体经济组织内部的其他农户从事农业生产。土地转包不改变原有的农村土地承包关系，原有的土地承包按照土地承包合同继续履行原有合同的义务，并享有相应的权利。农村土地转包模式是目前农村土地流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式，
    其中具有代表性的为浙江温州模式和重庆忠县模式。
    （1）浙江温州模式。浙江温州模式具体而言主要有三种实现方式：一是村集体经济组织主导模式。该模式充分发挥村委会和村级经济合作社的主导作用，维持原有农村土地承包经营权不变的前提下实现农村土地的流转。其具体做法是村集体转包直接经营和村集体代种代耕。村委会或村级经济合作社按照一定标准收取一定费用的基础上进行代种代耕，农户只负责田间管理和粮食收割。二是种粮大户承包模式。农户把土地承包经营权转包给种粮大户是该模式的核心，采取有偿转让的形式，通过招标、中转站转包或中介机构合同转包等方法实现农村土地的有序流转，减少农村土地荒芜，充分提高土地利用效率。三是社会化模式提供服务的方式。主要专业农业合作、农场或者粮食合作社对粮食生产实行“一条龙”的有偿服务，或提供某一关键环节有偿服务。
    （2）重庆忠县模式。到2006年，重庆市通过转包流转土地总面积108.88万亩，占土地流转总量的50.33%。39个区县中除大渡口外，流转面积最大的是忠县，达18.8万亩，流转比例最高，达98.3%。对于减少农村土地撂荒，扩大农户土地的规模经营和连片种植起到了良好的推动作用。
    重庆忠县模式的典型特征是政府引导、鼓励、支持农户能人成立农业产业化企业从农户手中转包土地，根据土地地理位置、土壤肥瘠程度不同支付不同的货币或实物租金，获取土地租金，转包土地的部分农户还可在企业务工取得劳务收入。如2006年9月，博富文柑橘有限公司在忠县的石宝、拔山等7个柑橘基地乡镇租赁果园4万亩，租期30年，租金按每年田440元/亩、土360元/亩支付，较好地块的租金上浮3%，合同签订后，每5年调整一次租金基价，户均增加收入2185元，比农户原经营收入增长3.5倍，实现企业增效，农民增收。
    6、宅基地换住房，承包地换社保
    宅基地换住房，承包地换社保是指农民以放弃农村宅基地为代价，把农村宅基地被置换为城市化、工业化发展用地，进而农户可以在城里获得一套住房。与此同时，农民自愿放弃农村土地承包权，与市民享受同等的医疗、养老等社会保障，逐步建立起统一城乡的公共服务体系。其中以重庆九龙模式最具代表性。
    重庆于2007年获国家批准成为统筹城乡综合配套改革试验区，九龙坡区作为重庆先行的试点区域，在农村土地使用制度方面进行了大胆尝试，创造了农村土地流转的重庆九龙模式。依靠“宅基地换住房、承包地换社保”的方式，促进了农村土地的集约利用，充分发挥农村土地使用效益，消除土地对农村劳动力转移的束缚。
    重庆九龙模式的基本做法有两点：一是以宅基地换住房。政府拿出原农村宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，腾出的80%左右复垦为耕地，其农村建设用地指标，则置换为本城镇建设用地指标。对流转的宅基地每个村民能免费置换20m2住房，优惠5m2住房，多余面积按580元/m2计算。二是以承包地换社保。第一，九龙坡区颁布相应政策，凡是没有稳定收入来源又自愿放弃农村宅基地使用权和农村土地承包经营权的，就可以自愿申报为九龙坡区城镇居民户口，并在小孩上学、再就业培训、医疗保障与养老保险等方面与市民享受相同待遇。同时大力推广新农村合作医疗，解决农民的看病就医问题。第二，以土地承包权出租，按稻谷每亩年平均产量折算约1000元的金额，收取租金。流转以自愿为原则，其目的是将农民从土地中解放出来，从农业园区或城镇企业获得务工收入，由务工企业来解决社保问题，并享有固定土地收益，实现持续增收。
    二、我国农村土地流转模式创新存在的主要问题
    1、耕地保护形势严峻，部分模式创新改变农村土地用途
    我国耕地资源十分稀缺，一直存在人多地少的矛盾。根据国务院批准的《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》，从保障粮食安全、经济安全和社会稳定出发，提出了坚守18亿亩耕地红线的目标。我国可用作新增建设用地的土地资源十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。严格保护耕地是我国的基本国策，土地用途管制是我国土地管理制度的核心。但土地流转中出现的情况令人担忧：首先，农村土地流转改变用途，非农化、非粮化现象明显。《农村土地承包法》第三十三条规定，“土地承包经营权流转不得改变土地所有权性质和土地的农业用途。”十七届三中全会通过《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确提出农村土地承包经营权流转，不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地用途。但是对现有土地流转模式创新调查可以发现，农村土地流转的过程中，农地的用途发生了巨大的变化，受到各方高度关注。主要表现为：一是农用地流转后转变为非农建设用地。截至2007年底，重庆忠县流转耕地累计36.78万亩，耕地流转后用途发生变化的有25.43万亩，占耕地流转总量的69.13%。随意改变耕地的农业用途违背了《农村土地承包法》中农地流转的用途限制规定。广东南海模式流转土地用于工业用地同样如此。二是农用地流转后用途非粮化，多表现为耕地变为园地等其它农地类型或者由种植粮食作物转变为种植经济效益更高的经济作物。如重庆忠县土地流转后建立起的大面积柑橘、原料林等基地的土地原来大部分为基本农田，这与《基本农田保护条例》第十七条“禁止任何单位和个人占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”相冲突。其次，农村土地用途管制主体缺位、流转机制缺陷。现行农地保护制度有基本农田保护制度、耕地总量动态平衡制度、土地用途管制制度、建设占用耕地补偿制度等。但实际上在农村土地流转过程中，土地用途管制主体往往缺位，用途管制的执行不力。由于各地情况不同，基本农田的保护等级和管制缺乏统一的标准，而地方政府在任期内为发展经济、追求经济增长和财税收入，会想方设法通过各种招商引资渠道引入各类项目，而大规模的土地流转往往是由政府引导的，基于自身利益最大化的考虑自然选择将耕地向收益高的用途流转。
    2、土地流转模式创新与现行法律法规冲突，缺乏相应的法律保障
    对土地权属管理、土地用途管制、耕地和基本农田保护、建设用地供给等涉及农村土地流转和规模经营的问题，我国《土地管理法》、《农村土地承包法》、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）、《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（国发[2006]31号）等法律法规做出了明确规定和要求。此外，《物权法》、《担保法》、《民法》、《公司法》等在一定程度上业制约了土地流转。具体表现在：一是受土地权属限制。《中华人民共和国土地管理法》第二条规定，“中华人民共和国实行社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制两种形式。”明确规定全部土地属于国家和农民集体所有，土地所有权不得买卖和非法转让。同时，土地流转，流转的只能是使用权，不能是所有权。二是土地用途限制。《中华人民共和国土地管理法》第九条“国家对土地实行用途管制制度”、第六十三条“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者用于出租用于非农业建设。”和《中华人民共和国农村土地承包法》第三十三条“土地承包经营权流转不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途。”等限制农村土地流转不得改变农业用途。三是严格耕地保护限制。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》第十一条“基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途，这是不可逾越的‘红线’。”但事实上农村土地流转经营主体均需要建设生产管理用房，与法规冲突。四是土地流转期限限制。很多土地流转合同签订的流转年限超过了承包期的剩余期限，与现行法律规定相悖。与现行法律法规相冲突的做法难以得到现行法律保障。同时我国缺乏专门的法律对农村土地流转进行规范，没有颁布《中华人民共和国农村土地流转法》，对农村土地流转的产权性质、土地流入流出方的权利与义务关系、流转期限、流转方式、争议解决办法和法律责任等进行明确规定。
    3、土地流转中农民利益诉求难以得到充分保证
    十七届三中全会发布的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》明确指出农村土地承包经营权流转不得改变农村土地的集体所有性质，不得改变农村土地的农业用途，流转过程中不得侵害农民的正当利益。赋予农民更加充分而又有保障的土地承包经营权，自愿流转土地是这一规定的精髓。但在实际执行过程中，农民利益诉求难以得到充分保证，侵权现象严重，主要表现为：一是土地流转违背农民意愿。一些由政府主导的土地流转合同，既无农户签名，又无书面委托，不尊重农民土地流转的主体资格，用变相的行政手段干预土地流转，造成土地流转双方主体不合法，不尊重农民的意愿，农民的合法权益受到侵害。二是土地流转定价不合理。推动农村土地流转必须保护农民土地的经济权益，让流转农户共享土地流转带来的经济效益。但现实是农村土地流转租金普遍都不高，一般一年在400-600元/亩，且租期很长，农民仅仅获得眼前实惠，难以分享未来土地增值收益，影响了农民的长远利益。甚至有些地方热衷推动“反租倒包”，以较低的价格从农民手中租赁土地，然后以较高的价格出租，换取差价。三是农民土地流转收益不稳定。一些农业企业或承包大户在其经营项目的收益没有达到预期时不兑现其租金承诺或要求降低租金，有的甚至携款潜逃，农民的收益得不到保障。四是流转土地改变用途，影响农民生计。外来企业取得土地经营权后擅自建造的建筑物破坏了耕地，到期收回后很难继续用于农业生产，影响了农民的生计，农民的权益受到损害。
    4、难以控制规模经营的不确定性风险
    土地规模经营后带来的风险远远大于家庭承包经营。这种风险主要来自于生产经营过程中不可预料的自然灾害、市场供求变化的价格风险及规模经营的契约风险。一是自然灾害发生频繁。受全球气温变暖影响，我国自然灾害发生频繁且不断加剧。水灾、旱灾、冰雹等给农业生产带来了巨大的损失，且呈逐年增加态势。二是市场供求变化的价格风险。在市场经济条件下，生产者之间、生产者和消费者之间均存在竞争，农产品的供求关系难以始终处于均衡状态，导致农产品市场价格的波动，由此引发一系列的风险。如最近几年大蒜、香蕉、苹果等价格的大起大落都给种植经营户带来重大的损失。三是农业生产资料价格大幅上涨增加了农业生产成本，获利空间有限。近年来，受国际市场化肥、饲料、薄膜价格上涨的影响，国内农资价格普遍上涨，增加了农业生产成本。四是规模经营的契约风险。租赁户怕农村土地政策不稳，政府提前收回土地承包经营租赁权而不敢大胆投入，影响规模经营产量与产出。另外农村品市场的不确定性也影响了大规模开发。
    5、土地流转的金融支持力度不够
    发展农业，就必须有资金的积累和投入，发展现代农业，实现规模经营更是如此。但事实上土地流转的金融支持力度不够，农业融资难的问题，已成为制约农业、农村、农民发展的重要因素。一是农村金融发展滞后，服务不足。各家银行大规模地缩减了农村网点，乡镇基本全部撤出；各类金融机构的贷款余额中，用于农业贷款的所占比重很低。农村融资难、贷款难，且农村存款大部分流入了城市，农业大户和龙头企业都面临资金短缺和融资困难。二是农业融资保障不足。体现在财政资金投入制约过多，主要用于农业扶贫资金投入、农村水利基础设施投入等，用途管制严格；农村信用社经营体制僵化，难以适应农村经济发展和市场多元化的需要；农业资本向城市流入，成为工商业资本，抽走了农业发展的资金；农村土地抵押受到限制等。三是农村保险发展滞后，保险公司推广涉农保险积极性不够。农业保险是保护农业生产、保障农民利益、提高农产品竞争力的有效手段，但农业保险的高风险、高费率、高赔付和低保额、低收费、低保障的“三高三低”特性使得农业保险经营陷入恶性循环，而政府又没有对涉农保险实行补贴或政策优惠等。这也是法律法规缺位，没有专门针对农业保险的法律法规；不符合保险的大数法则；风险管理措施缺乏；农业保险认同缺失造成的。四是农村社保体系还不健全，广大农户仍然不愿意放弃土地承包经营权。近年来，国家投入了大量资金用于农村社会保障体系构建，养老保险、农村合作医疗、农村社会救助、农村低保等，但还在逐步推广、完善阶段，保障的力度还不够，农村社保体系还不健全。还没有消除农村土地的收入保障、社会保障、就业保障功能，出于对经营安全和土地保障功能的考虑，农民仍把土地当命根子来看待，
    认为有了土地，生活就有了保障和退路，不愿意轻易离开土地。
    三、促进我国农村土地流转模式创新的措施与对策
    1、规范农村土地流转用途管制。我国人口众多，粮食安全保障责任重大，规范农村土地流转的用途管制必须引起高度重视。首先，创新耕地保护机制，落实耕地保护责任。耕地保护机制包括规划机制、行政机制和市场机制等。耕地不仅是最重要的农业生产资料，而且是农民最基本的生活保障。毫无疑问，保护耕地生产粮食的主体是农民。我国法律规定保护耕地、保障粮食安全是各级政府的责任。广大农民承担了种田保粮的义务，理应得到各级政府的经济补偿，这也是建立“以城带乡、以工促农”的必然要求。其次，适度放宽农村土地的农业用途管制。建议在不损害土地耕种条件和基本农田保护的前提下，将农作物种植，含果树、经济作物、苗木、大棚等；畜禽、水产养殖等对视为农业用途。鼓励农村土地流转经营主体参与农村废弃建设用地的复垦工作。再次，统筹城乡土地利用、开发整理规划，提高农村建设用地节约集约利用水平，实现农村集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩，提高土地的合理利用水平，土地开发整理专项资金主要用于保护耕地占补平衡和基本农田建设，以增加有效耕地面积，提高耕地质量。最后，严格耕地保护的领导责任追究制度。保护耕地是我国必须长期坚持的基本国策，地方政府是耕地保护的第一责任人，但现实中往往成为耕地违法占用的推手。国土资源部的数据显示，全国绝大部分的土地违法案件都涉及地方政府违法批地。严格实行问责制，就是对本行政区域内发生的土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的、隐瞒不报的，应当追究地方政府负责人的领导责任。
    2、加强农村土地流转法制建设。随着农村经济的发展，社会形势的变化，特别是农村土地规模经营的开展和农业结构的调整，迫切需要对已有的涉农土地相关法律法规进行修订、修正和增订。一是修订完善我国现行土地流转相关法律《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》等的相关规定。比如在相关法律中明确农村土地所有权的归属，界定农村土地流转的范围等；二是针对农村土地征用及征收过程中发生的各种矛盾和典型表现尽快制订关于农村土地征用和征收的专门法规。加强农村土地流转管理、切实保护农民合法权益、创新农村土地管理制度必须在充分考虑我国国情的基础上，运用实践与理论研究的方法，分步骤、分阶段的制订专门的诸如《中华人民共和国农村土地流转法》、《中华人民共和国农村土地流转收益分配法》及《中华人民共和国农村土地抵押法》等，为维护农民正当利益提供法制保障和政策支持。依靠法律的权威性与公正性特性，来界定与规范参与农村土地流转各方的行为，引导其决策，维护其利益，保障参与各方的合法权益，特别是维护土地流转参与方弱势主体——农户的正当、合法利益诉求。有效避免各种伤农、害农、损农的短期行为出现，进而为我国农村土地承包经营权流转制度创新，为我国农村土地管理制度变革创造良好的法律约束与保障。与此同时，要在农村土地流转过程中注重加强农村普法力度和强度，采取宣传墙报、宣传标语、视频及培训的方式加大对现有涉农法律的宣传，在农民学法、知法、懂法的过程中提升农户的法律意识，增强农户的法制观念，使其达到运用法律手段规范和约束其经济行为的目的。自觉抵制各种不公平、不合理、不合法的各种侵权行为，切实维护其正当权益，保护其正当诉求。
    3、完善农村土地产权管理制度。完善农村土地产权管理制度，是推进农村土地流转和规模经营的必然要求。首先，尊重法律赋予农民的土地权利，尊重农民土地流转意愿，发挥广大农民的主体作用。其次，保障农民土地流转的经济收益，创造条件让农民拥有更多的财产性收入。坚持和完善按劳分配为主体，多种分配方式并存的分配制度，健全劳动、技术、资本等生产要素按贡献参与分配的制度，允许农村以土地承包经营权作为财产抵押，取消限制农村宅基地流转的规定。再次，做好农村土地确权、登记、颁证工作，以法律形式明确农村土地产权主体，赋予农民更大的土地物权。最后，赋予农民享有农村土地的经济所有权，如占有支配权、经营使用权、自主决策权、收益占有权、合理处分权、产权继承权等，并不是单纯的土地国有化，农户享有土地的经济所有权通过实际的农业生产经营来实现。原来农村土地属于集体组织所有则应适应改革的需要发生分解，在此基础上形成法律所有权与经济所有权相分离、国家与农民双重所有的土地产权制度格局。当然法律所有权是经济所有权存在的必要前提，而经济所有权则是法律所有权实现的必要条件。我们有必要对农村土地处分权进行分解，一是一般转让权，如出租、抵押等流转权利；二是最终处分权。通过这种分解一方面农民能以通过拥有一般转让权，实现土地的流转；另一方面土地最终处分权归国家所有，便于宏观上的有效配置，也有利于农民传统思想体系的根本转变，由此形成新型两权分立、双重所有的稳定化、明晰化的土地产权制度格局。
    4、推动农村土地流转的机制创新。始终把改革创新作为农村发展的根本动力，不断解放和发展农村社会生产力，推动农村土地流转的机制创新。首先，推动农村土地流转市场化。引导农村土地进入市场依法、自愿、有偿的流转，在市场机制和政府宏观调控的共同作用下，实现农地资源合理配置。农村土地流转应由两个部分组成：一是农村土地所有权流转。我国基本上是集体向国家的单方面流转。二是农村土地使用权流转。赋予农民稳定而完整的土地使用权，从而稳定农民对土地的收益预期，促进农民对土地的长期投资；稳定农民对土地经营的预期，增加对土地的投入，提高农业的比较效益。农村土地使用权流转包括一级土地使用权流转和二级土地使用权流转。一级土地使用权流转是村民委员会依法将土地使用权出让或出租给农户和其他农业生产单位的交易关系。二级土地使用权流转即土地使用权转让或转租市场。它是土地使用者在不违反土地使用权出让(租赁)契约的前提下将土地使用权转让或转租给第三者的交易关系，当前的重点就是加快培育农村二级土地使用权市场。其次，推动农村土地流转的多元化。在保证农村土地承包经营权和收益权的前提下，因地制宜，允许农民既可以采取土地转包、土地出租、土地互换、土地转让、农村土地股份合作等多种方式进行农村土地承包经营权流转，也可以根据流转双方的实际需要采取现行法律没有明确禁止的方式进行农村土地流转试验。鼓励农户以土地承包经营权入股的方式参与农村土地流转和农业企业的经营。再次，农村土地承包户既可以自己直接进行农村土地流转，也可以委托所在村集体经济组织、中介组织和其它第三方进行流转。对于委托流转的，承包方必须出具书面委托书，并明确委托的事项、期限和权限等。最后，建立健全农村土地交易所的工作和监管制度。
    5、完善农村土地流转保障体系。统筹城乡发展，以农业产业化带动农业经济效益增长，完善农村土地流转的保障体系，从而把农民从土地上解放出来，把土地从对农民的社会保障功能中解放出来。一是完善农村社会保障体系，促进农民土地保障转向社会保障。加大政府对农村社会保障的投入力度，优先解决农民的基本生活保障问题，建立多层次的农村社会保障体系，逐步缩小城乡差距；完善农村最低生活保障和农村合作医疗制度，逐步建立农村养老保险适当提高参保人员缴费水平，拓宽农村社会保障筹资渠道；健全被征地农民养老保障问题，减少“种田无地，就业无岗，低保无份”的阶层产生，政府应从财政土地出让金中安排一定比例，通过“以土地换保障”的形式建立农村养老保险基金。二是建立现代农村金融体系。放宽农村金融准入政策，加大对农村金融发展的政策支持力度，拓展农业发展银行支农领域，扩大邮政储蓄银行涉农业务范围，推动村镇银行的发展；拓宽融资渠道，引导更多信贷资金和社会资金投向农村；允许符合规定条件的农村专业合作社开展农村金融信用合作；理顺农村信贷关系，规范与引导农村信贷担保机制，扩大农村抵押担保物的范围；加大政府的资金支持力度，建立起以政策性保险为主体的农业保险体系。同时为了有效降低农产品市场的风险，需要构建保障全面的农业风险保障体系，建立农业再保险制度，完善农业巨灾风险分散机制，并适时发展农产品期货等农村金融衍生市场。三是发展农村土地流转的服务体系。建立、健全农业性区域或乡镇的农业技术引进与推广、农村家畜家禽等动物疫病的预防与控制、农产品质量安全与监控的机构，设立专门的农业技术员制度；建立健全专业的农产品市场流通体系，完善农业信息收集和发布制度；提供优惠政策支持农用生产资料企业的生产，满足农户的农业生产需求，规范整治农村市场流通秩序，严厉惩处参与流通、销售的各种制假、售假行为，加大对假农药、假化肥、假种子的打击力度；加强农村土地流转的登记制度建设，规范土地流转合同的文本；建立农村土地承包和流转的仲裁机构，配合司法部门协调处理和仲裁农村土地流转过程中出现的各种矛盾和纠纷。
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