陈柳钦：我国农村民间金融的运行形式、存在的问题及其规范发展

    [内容提要]农村民间金融在我国农村有其存在的客观必然性，农村民间金融的主要运行形式有：农村信用社（属于国有金融那部分除外）、农村合作基金、合会、民间借贷、私人钱庄、民间集资和小额信贷等，我国农村民间金融发展中存在不少问题，比如民间借贷的利率失控、农村民间金融潜伏着金融风险、容易产生经济纠纷、给国家宏观调控带来困难以及还难以得到法律的保护等，因此，规范和发展农村民间金融，我们要：明确民间金融的地位，改善农村金融领域中二元结构的紧张与对立；将农村信用合作社改造成真正的民间金融；规范农村民间金融，将民间金融纳入金融监管范围；继续支持农村小额信贷机构发展；建立农村民间金触机构存款保险制度等等。
    [关键词]农村金融；民间金融；农村民间金融
    一、我国农村民间金融及其存在的客观必然性
    在农村发展中，特别是农村工业的发展中，资金已经成为一个重要的制约因素。农民进入非农产业往往得不到有效的资金支持，特别是小企业和家庭企业在起步或遇到资金周转困难的时候，这大大制约了农村经济的发展。在解决农村资金不足的问题上，有两条可以选择的方式：一是加强正规金融的服务，对现有农村金融机构进行改革，增加其贷款和储蓄能力；另外一个思路是发挥民间金融的作用，促进有序的民间金融市场的形成。农村原本就是正规金融资源相对匮乏的地区。随着四大银行的商业化改革，农村地区的许多经营网点被撤消，正规金融资源更加稀少，金融资源供给明显不足；而农业、农民、农村，因其所处的弱势地位，往往更加需要金融支持。这种供需上的极度不均衡，催生了民间金融。民间金融最先在农村产生，并迅速蔓延开来。解决“三农”问题离不开有效的金融支持。农村民间金融是广大农村经济主体为满足融资需求，自发开展和形成，游离于政府金融监管之外的非官方资金融通活动和组织。改革开放以来,中国农村金融供给问题突出，尤其是在银行的商业化改革之后,农户和乡镇企业货款困难问题进一步加剧。国有金融组织的缺位为民间金融组织的产生和发展提供了一定的空间。农村民间金融是与农村官方金融相对而言的。官方金融属于正式金融体制范围，是经过中国人民银行等金融监管机关批准设立的金融机构所开展的金融活动。民间金融则是属于正式金融体制之外的，即没有纳入中国人民银行等金融管理机构常规管理系统的金融活动。具体来说，民间金融具备以下几个方面的含义：（1）从交易活动的主体来看，交易的对手基本上是从正式金融部门得不到融资安排的经济行为人，比如发生相互借贷行为的农民。（2）交易对象不是被正式金融所认可的非标准化合同性的金融工具。（3）正式的金融中介具有规范的机构和固定的经营场所，而民间金融一般不具备这些特征。（4）民间金融一般处于在金融监管当局的监管范围之外。农村民间金融是广大农村经济主体为满足融资需求，自发开展和形成,游离于政府金融监管之外的非官方资金融通活动和组织。与“官办”金融相比,农村民间金融有着明显的特征:一是社区性,农村民间金融活动发生于农村社区,基于一定的地缘、血缘、业缘关系而成立；二是人格性,交易活动建立在对对方信息充分掌握的基础之上,经济行为在一定程度上已经人格化；三是分散性,农村民间金融发生于数以亿计的农村经济主体之间,交易的频率高,金额小,高度分散；四是层次性，经济落后地区以民间借贷为主，经济较发达的地区已出现了较为规范的民间金融组织，农村民间金融与农村经济的发展状况相呼应，层次分明。
    我国的农村民间金融滋生于计划经济体制向市场经济体制转轨的过渡时期，是经济制度和金融制度不均衡发展的必然产物。伴随着农村经济体制改革和整个国家金融体制改革的不断推进，农村正规金融越来越不适应农村经济发展对金融服务多元化的需要，因此在20世纪80年代中后期，以农村民间金融及合作基金会为代表的农村非正规金融迅速掘起，对农村弊端丛生的传统金融体系产生了重大的冲击。伴随着市场经济的确立，一方面，行政管制经济依然存在；另一方面，纯属市场的力量又不断成长，由此产生的资金供求的尖锐矛盾必然为农村民间金融留下巨大的生存空间。现阶段中国农村民间金融发展、壮大的主要诱因是高收益导向的供给和巨大的融资需求，有供求必然会形成市场。我国的农村民间金融因处于经济体制转轨时期而显示出其“中国特色”，它更多的是由政府与市场边界不清、经济体内各组成部分市场化步骤不一以及意识形态上的滞后等因素造成的。长期以来，民间金融在我国基本上被列为地下金融，一味地进行整治，而很少对其积极方面与消极方面进行客观分析，也没有对它的生存机理和运行机制进行理性研究。但民间金融就是“整”而不倒，往往是整治的风头上收缩一下，风头一过又“死灰复燃”，甚至更旺。这说明民间金融有其存在的客观性。由于我国农村金融体系存在缺陷，已滞后于农村经济的发展。形成了一定的金融“空洞”。虽然目前农村民间金融只能以“灰色”或“黑色”的形式存在，表现却异常活跃；虽屡遭政府取缔或禁止，却表现出顽强的生命力。农村民间金融的存在，也充分说明正式金融机构满足不了农民的金融（特别是贷款）服务需求，而民间金融正好弥补了这种不足。当前农户取得借款的主要渠道是民间私人借贷，估计有50％到65％的农户获得了非正规贷款，农户借款中民间借款所占的比例超过70％；我国农村“高利贷”有8000亿元至1.4万亿元。非正规金融组织若从实际产生的效果分析，在一定程度上填补了农村经济发展中农户及一些乡镇企业金融服务上的空缺，促进了农村金融组织的创新和农村金融市场的开拓，对农村经济的发展起到了一定的推动作用。尽管一些地方也的确形成了高利贷，但这并不是民间金融的全部，在更多的地方存在有序的民间金融市场，对农村的地方经济提供了重要的支持。在民间金融推动农村经济发展的过程中，民间金融效率起着关键的作用。民间金融效率的高低决定着民间金融发挥作用的成本和作用力的强弱，从而在很大程度上决定着整个农村经济效率的高低。可以肯定的是民间金融在一定时期内绝对不会消亡，不管政府和有关部门采取何种措施，它将会继续顽强的存在下去，因为它是社会生产力发展的结果，在可以预期的将来，农村民间金融赖以存在和发展的社会经济条件还不会完全消失。
    我国的经济体制改革是一种由上而下的强制性制度变迁与由下而上的诱致性制度变迁相结合的过程，但是在金融领域的改革更多的是由上而下的政府主导的强制性制度变迁。无论是国有银行的改革，还是资本市场的改革都是如此。或者说是这样一种思维逻辑，即政府让于什么就干什么。而诱致性制度变迁的思维逻辑是：政府明令禁止的我不干，其他的都可以干。民间金融的发展，即是这种思维逻辑的产物。所以，民间金融的发展，是遵循市场需求、由下而上的诱致性制度变迁的结果，无疑是对金融改革方式的有益探索，为今后的改革提供了一个新思路。民间金融在农村的蓬勃发展，缓解了农村金融资源供需上的矛盾，缩小了城乡之间在金融资源占有上的差距，推动了农村地区经济社会发展。东部地区农村的快速发展，民间金融起到了举足轻重的作用。可以这么说，民间金融逐渐成为了融资困境中农民的一种理性选择。
    二、农村民间金融的主要运行形式
    我国农村民间金融的主要表现形式为资金供求者之间直接完成或通过民间金融中介机构间接完成的债权融资。主要运行形式有:
    1、农村信用社。一般官方界定农村信用社为合作金融组织。从信用社资产负债表中所有者权益上看，所有者权益里没有国家，实收资本均由合作社社员股金、企业股金构成，由此看来信用社产权是明晰的，属于入股的社员、企业共同所有，从这个意义上讲，信用社应属于民间金融。现实中，信用社有的属于国有金融(仍由国家控制)，有的属于民间金融(实际被民间接管)，有的介于二者之间。农村信用社目前在农村金融实践中的基础地位和主力军作用是无庸置疑的。至于它是否能真正转变为符合国际通行的合作金融原则的机构，一段时期以来，一直争论很大。长期来我国农村信用社自成立之初就一直向集体所有、向国有靠拢，“官办”的意识和表现非常强烈，为股东负责，其合作金融的“自愿、互助、互利、民主和低盈利性”的资金和金融服务的性质体现不多。合作社社员不仅享受不到贷款的优先权和优惠权、以及股金分红权，反而还要接受比基准利率高得多的贷款；社员大会、董事会、鉴事会等民主管理制度根本起不到应有的作用，干部是任命制而非选举制。因此失去了农村的信任和支持。我国的合作金融实践一直是与农村信用社联系在一起的，虽然经过多次改革，但“农村信用社就从来没有真正成为过合作金融组织，由此引起人们对合作金融存在的基础产生了怀疑。应该看到，在我国，农村信用合作社一直背离合作制原则是有其产生的客观原因的：政府干预、立法空白、产权制度缺陷、历史包袱沉重等等。
    2、农村合作基金。农村合作基金最早是一种新型社会保障组织，后演变为农村合作基金会。农村合作基金会是合作制集体经济组织，从性质上看，农村合作基金会并非真正意义的金融机构，而是一个社区性金融系统的补充形式。1983年一些乡村为有效地管理、用活和清理整顿集体积累资金，将集体资金由村或乡管理并有偿使用而设立基金会；1984-1986年处于萌发阶段；1987-1991年处于改革试验阶段，逐步得到政府和有关部门的鼓励和支持；1992以来，开始处于推广和稳步发展阶段，在1995年前，在当地农业行政主管部门的批准下，全国农村相继建立了农村合作基金会，有区级的、乡镇的、村级的。基金会筹集资金渠道主要有：(1)集体积累资金，即向农民收缴的各项统筹提留资金。如水利费、土地使用费、公路养路费、五保户军列属、民兵训练费、文教卫生科技服务费等。(2)农业发展资金：上级拨付或捐赠的支农建设资金。(3)农户入股资金。(4)代管资金：财政拨给乡(镇)事业单位的经费收入、各项罚款或收入。资金投放主要用于：乡(镇)、村办企业，农用基本建设，农户种养殖业，农户生活困难救济等。农村基金会的存在，在一定程度上缓解了正式金融体制安排下资金供给不足的矛盾，有利于农村经济的发展，但大多数农村基金会的运作都违背了合作基金会的互助宗旨，把农村基金会变成了办理存贷业务的第二个农村信用社，由于普遍的高息吸存和内部管理混乱，农村基金会很快出现了大面积的兑付风险。农业部农村改革试验区办公室“农村合作金融”课题组在全国的调查中发现，组大多数农村合法基金组织并没有在当地的工商部门进行登记、注册，也没有获得相应的营业执照，其法人地位并未得到法律的认可(有些地方在处理法律问题上把其当作自然法人)。按民法通则规定，合作基金组织已基本符合获取法人地位的条件。法人地位不确立，其经济行为就必然会受到限制，既不能照章纳税，也不能受到法律的保护。1999年1月，为规范金融市场，整顿金融秩序，国务院发布3号文件，正式宣布全国统一取缔农村合作基金会。但目前个别地区依然存在极少量的农村合作基金会组织，只是经营方式已由以前的公开转为地下。就这一点而言，其和地下钱庄实际上已经没有很大差别。虽然农村合作基金会这种形式已不再存在，但我们仍可通过对其分析，借鉴其优点，摒弃其缺点。农村合作基金会在其存在的历史阶段，一方面填补了基层农村金融体制断层，其业务主要面向小农户从事行社业务不经济的小额信贷服务，能够以灵活的金融活动来弥补行社之不足；另一方面，从近些年的实践经验看，只有在那些农村合作基金会发展较好的地方，高利贷才得以被抑制。然而在其发展的过程中政府对它进行了过多的行政干预，且由于缺乏完善的监管机制，导致了许多凭关系，走后门的情况发生，农村合作基金会的功能被严重扭曲。农村合作基金会，是一个完整走完产生、发展、灭亡全过程的大型民间金融机构，对其分析可以给我们许多经验和教训。一个突出的教训就是，如果金融监管还未能按照市场经济的规则进行，政府还可以对民间金融机构指手划脚，民间金融的合法化就是民间金融的灾难。
    3、合会。合会是各种金融会的通称。这是在我国有着较为悠久历史的民间金融形式，是一种基于血缘、地缘关系的带有互动、合作性质的自发性群众融资组织。在国外称为“轮转基金”，在国内包括轮会、标会、摇会等。虽然叫法有多种多样，具体做法也五花八门，本质上都是入会成员之间的有息借贷。这是民间盛行的一种互助性融资形式，集储蓄和信贷与一体。一般有若干人组成，相互约定每隔一段时间开会一次，每次聚集一定的资金，轮流交给会员中的一人使用，基本上不以盈利为目的。其中，事先固定使用次序的称为“轮会”，按照抽签方式确定使用次序的叫做“摇会”，以投标方式决定使用次序的属于“标会”。这些合会一般以地缘、人缘、血缘为纽带，处于地下状态。合会的名目虽多，但都不外乎遵循一套简单规则：一个自然人作为会首，出于某种目的（比如孩子结婚上学、造房子、买生产原料等等）组织起有限数量的人员，每人每期（每月、每隔一月、每季、每半年、每年等）拿出约定数额的会钱，每期有一个人能得到集中在一起的全部当期会钱（包括其他成员支付的利息），并分期支付相应的利息。谁在哪一期收到会钱，由抽签或者对利息进行投标等方式来确定。在我国，就规模而言，融资数额较大的合会多分布在经济较为发达的东南沿海地区，尤以浙江、福建为多。福建福安市的一个“合会”涉及金额25亿元，参与者达65万人。“合会”融资规模之大，由此可见一斑。而10多万人口的浙江奉化溪口镇，一年财政收入为1亿元左右，在银行的各项存款为10多亿元，民间游资竟有4至5个亿的规模。合会是农村金融运作中一种比较普遍的一种形式。合会适合于一个流动性较弱的熟人社会。它依靠非正式的社会关系、信任关系，还依赖非正式的制裁机构，比如社会排斥。在一般情况下，会员不选择诉诸于法律而是对违反标会还款规定的会员进行社会排斥。只有在大规模“倒会”现象出现后，农民才不得不诉诸法律。
    4、民间借贷。民间借贷有广义和狭义的区别，广义的民间借贷是各种民间金融的总称，狭义的民间借贷指民间个人之间的借贷活动，民间金融活动总体上看是无组织的金融活动。按利率高低划分，民间借贷有三种形式：友情借贷(白色借贷)、灰色借贷(中等利率水平借贷)和黑色借贷(高利贷)。狭义民间借贷一般较分散、隐蔽，利率高低不一，借款形式不规范，管理难度大，其中黑色借贷风险较大。农村民间借贷的形式大致包括以下几种情形：一是口头约定型。这种情况大都是在亲戚朋友、同乡、同事、邻居等熟人之间进行，他们完全依靠个人间的感情及信用行事，无任何手续，一般数额较小；而且双方关系密切；二是简单履约型，这种借贷形式较为常见，大都仅凭一张借条或一个中间人即可成交-一般数额不太小或双方关系不十分密切.；借款期限或长或短，借款利率或高或低，凭双方关系的深浅而定；三是高利贷型。个别富裕农户将资金以高于银行利率借给急需资金的农户或企业，从而获取高额回报。民间借贷的资金筹集是多方面的。一般来说，一个民间放贷人是本人有一笔余款，还有就是放贷人信誉比较好，亲友或者其他人把钱放到这里，可以获得高于银行存款利息的利息收入。放贷人把这些钱贷出去，获得利差。这些民间放贷人有一种半机构化的特点。民间借贷机构的信用还是很不错的，大面积的倒会是一种例外情况。很多民间金融都需要一种信任机制，大家都比较熟，互相相信，是一个熟人社会，流动性比较差。如果出现问题，有非正规的制裁机制，也就是所谓的社会排斥，大家谁也不理你了，这种感觉是很难受的。在农村，民间借贷者就是农民，农民的民间借贷很多，农民大量的金融需求，包括有些非金融需求（比如生大病本来是社会保障方面的需求）也需要通过金融来解决，因为农民没有别的资金来源。比如生病，婚嫁，盖房子等大事情都需要借款，有亲友借款，也有民间借贷。还有一些小生产，比如购买生产工具等。近年来，随着国家宏观调控和利率政策调整的影响，民间借贷市场更趋活跃。民间借贷这种古老的直接融资形式，在我国农村地区仍然有着巨大市场。尤其是在湖北、江西等“三农”问题比较突出的省份和浙江、江苏等民营经济相对发达的地区，受税费改革、金融改革和宏观调控等因素影响，一度有所缓和的民间借贷又活跃起来，且规模庞大。
    5、私人钱庄。私人钱庄是没有经过审批的所设立的类似银行的金融机构，以吸收存款的形式来发放贷款。私人钱庄分为两类：其一主要涉及从事外汇买卖业务的私人钱庄或者窝点的运作；其二涉及“非法集资”或“发放高利贷”。中国人民银行于2002年1月31日发出了《关于取缔地下钱庄及打击高利贷行为的通知》，专门提及近年来在部分农村地区民间信用活动活跃，高利借贷现象突出，甚至出现了专门从事高利借贷活动的私人钱庄。从事融资和高利借贷的私人钱庄在20世纪80年代开始活跃，90年代末的发展出现转折。国务院于1998年7月13日发布的《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》宣布了一系列机构属于非法金融机构，私人钱庄逐渐地下化。在温州等地的经济金融活动中，私人钱庄甚至占据着相当重要的地位。80年代温州就有地下钱庄了，第一家公开亮相的方兴钱庄开办人叫方培林（本人现在人到中年），在温州苍南县，很有名。方兴钱庄是1984年挂牌营业的，当地政府允许的。方兴钱庄的运作效率非常高，利率是市场化的，有时一天之内1万块钱可以转3次，转一次就是一笔利息收入，所以收入很高。方氏就是当地的普通老百姓，现在还在那里生活。后来，在本地营业的国有商业银行分支机构首先跳出来反对，中央银行也派人来调查，说不合法，被迫转入地下运作了数年，最终停下，这也是80年代的事情。令人感兴趣的是，考虑到方兴钱庄在当地的影响，如予以强制手段取缔，肯定会造成客户的损失而产生社会的混乱。于是人民银行允许在钱库镇的银行和信用社也实行利率浮动，改变了以往的服务方式，成为由人民银行总行批准的在全国率先进行利率改革的试点地区，欲以此与方兴钱庄竞争，而挤掉钱庄。方兴钱庄就是在这种竞争环境中于1989年正式关门。后来，其他类似的私人钱庄均以非法金融机构名义被取缔。
    6、民间集资。民间集资盛行于20世纪80年代，其在相当程度上满足了当时非公有制经济，特别是民营经济起步阶段对资金的需求，对民营经济的崛起和快速发展发挥了重要作用。大规模的集资特别是规模较大的公募资金，没有经过批准是不受法律保护的。在农村，有少数大户、专业户和有一定规模的乡镇企业都有可能产生对大规模资金的需要，出现民间集资的情况。集资包括生产性集资、公益性集资、互助合作办福利集资等，具体包括以劳带资、人股投资、专项集资、联营集资和临时集资等。但由于风险大，而且被认为扰乱了农村金融秩序，一般都受到抑制，如河北省孙大午集资案。民间集资形式的创新夹杂着对风险的漠视以及欺诈的骗局，不时在一些地区引发社会震荡。它与1997年亚洲金融危机后强化的监管意识结合，刺激政府加大了治理非法集资的力度。1998年4月，国务院颁布了《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》，提出了“变相吸收公众存款”的概念，同时设置了“未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资”的兜底条款，极大地扩展了监管机关的权限空间，为其监管执法行为增加了更多的灵活性，使一些游走于不同监管机关的权力边界之间的集资形式创新重新回到监管的框架内。
    7、小额信贷。以农村扶贫为中心的小额信贷活动,一直没有纳入中国人民银行的监管,部分为准正式金融,部分为非正式金融,部分则为正式金融机构的一项创新性金融工具。为解决我国落后地区人口的贫困问题和弥补扶贫政策的缺陷，我国自二十世纪八十年代初开始引进并推行农村小额信贷扶贫模式。我国的农村小额信贷借鉴了孟加拉乡村银行模式，在操作上采用“政府十银行＋扶贫合作社”的三线一体的运作模式，政府直接、主动地参与是我国农村小额信贷的一个突出特征。同农村金融市场和信贷扶贫政策相比，我国的农村小额信贷坚持采用小组信贷、整贷零还、小额连续放款和提供技术服务等基本制度，实行“有偿使用、小额短期、整贷零还、小组联保、滚动发展”的原则，并指导帮助贫困农户发展生产，增加收入，摆脱贫困，实现经济可持续发展。为有效达到上述目的，开发、研定了一整套严格的组织、管理规章制度、办事程序，并建立了一支培训有素自愿致力于小额信贷的工作队伍。中国农村小额信贷分为五类：第一类为项目小额信贷，有项目期限，许多属于国际或者外国机构援助类小额信贷项目，是中国人民银行监管领域之外的金融活动；第二类属于由政府实施的小额信贷扶贫项目，即扶贫贴息贷款。第三类为非政府组织专业性小额信贷；第四类为正规金融机构操作的小额信贷业务，是政府要求农村信用社、农业银行对农户和农村微型企业发放的小额信用贷款或小组联保贷款，属于正规金融机构的一种金融工具；第五类如茅于轼所创办的山西临县“龙水头村民互助基金会”，是一种试验性项目。小额信贷在我国迅速发展，目前已有10个省区按此方式投放扶贫资金数亿元，取得了令人惊叹的成绩。小额信贷在我国扶贫开发项目中毋庸置疑取得了很大成绩，但并非完美无缺，也存在一些固有的不足和局限，主要表现在小额信贷只解决了向贫困农户提供小额金融服务的问题，却不能涵盖农村中最贫困、没有创收或创收能力不强的那部分贫困户；小额信贷机构目前还只能向他们的贷款户提供技术服务和培训；由于可用于小额信贷的资金毕竟有限和不允许突破最高借贷限额的规定，小额信贷本身很难产生规模效应；小额信贷的生存和可持续发展不仅要做到资本的简单保值而且更重要的是做到资本增值，有些技术问题有待解决。尽管存在诸多问题，小额信贷仍不失为微型金融服务中由救济式扶贫向开发式扶贫转变的一次革命性的政策转变，是实现“国家八七扶贫攻坚计划”的一项重大战略举措，是贫困地区解决温饱进而脱贫致富奔小康最终实现共同富裕的重要途径。小额信贷已被实践证明是一种有效的扶贫模式，其科学的运作方式和严格的管理制度保证了小额信贷能够达到较高的还款率。小额信贷的主要作用是为农村贫困人口提供信贷服务，是当前不尽完善的农村金融体系的必要补充，其在实现不同区域扶贫目标方面的重要作用是其它农村正规金融和非正规金融难以替代的。
    三、我国农村民间金融发展中存在的主要问题
    1、民间借贷的利率失控。民间借贷的历史的敏感点就是利率，现在发生争执的焦点也是利率。最高人民法院的司法解释规定，同期银行贷款利率上浮不超过4倍。目前借贷纠纷案都是以此办理的。银行利率是经过国家宏观调控指导意见的一种执行利率，而市场利率是根据物价水平，盈利水平自然变动的利率。现在“不超过银行四倍”的利率是以银行利率为基准点的，虽然上下可浮动，但仍是“固定”到银行利率基准点上的。这就难免有“银行”导向之嫌，不利于市场利率导向作用的发挥。无论如何，民间借贷的利率应是市场化的，市场化利率是目前世界各国银行追求的一个目标，民间借贷更应该发挥其市场导向的优势，甚至可以给银行以示范作用。但是，民间借贷的利率水平大致在10%%或更高的水平，这与现行银行体系的利率水平存在较大的差异。在不远的将来，两套金融体系之间互相补充，彼此分割的状况将有所变化，在相当程度上，彼此之间将形成某种程度上的竞争。从历史和现实来分析，民间借贷的利率常常因无管制而导致市场混乱，从而引发社会问题。
    2、农村民间金融潜伏着金融风险，容易滋生个人非法金融问题。民间金融的金融风险较高。由于民间借贷活动的频繁发生,个别人尝到了甜头,逐步从单纯的借款活动中分离出来,非法吸收存款,高利率发放贷款,办起了非法“地下钱庄”,从而扰乱了金融秩序。农村地下金融没有合法地位,只能在体制外畸形生长,很难满足农村资金的需要,而且地下信用没有法律保障,仍然是采用口头约定的简单形式,粗陋的形式与较高的利率,既制约了资金需求,也成为众多法律纠纷的根源。而且地下金融没有纳入人民银行的监管范围，国家无法掌握其规模和问题,潜伏着较大的金融风险。首先民间借贷游离于国家政策法规之外，缺乏制度保障，存在很强的制度风险。其次，民间金融大部分都是乡村邻里、亲朋好友等社会小团体的基础上建立起来的，其信用域极其有限，资金规模往往较小，抵御市场风险的能力较差。此外，民间金融还存在组织结构松散，管理方式落后等问题，总体上说民间金融具有很强的风险因素。在日益活跃的我国民间金融领域已经积累了一定程度的风险。以合会为例，随着其会员数目的增加和相互之间了解的程度的减少，盈利性功能逐渐突出，安全性就不断地下降。一般情况下，风险并不为外人所知，只有当出现倒会时，风险才以放大形式曝光。当然，合会风险是局部性的，很难成为全局性的系统风险。但社会各界对其关注备至。比如，最新的合会倒会案例是福建省福安标会大规模倒会事件，倒会始于2004年5月16日，估计涉案金额9亿元。此前，福安标会资金通过“会抬会”、“会套会”的形式被那些会首集中，大量流入当地赌场，利率不断标高，资金流动不断加快，新会的会期不断缩短，一些会首、会员由于不能及时支付会钱，导致标会的资金链发生断裂，从而引发崩盘。福安标会倒会案涉案人员在2004年12月14日被判刑，既涉及“集资诈骗”，又涉及“非法吸取公众存款罪”。
    3、农村民间金融容易产生经济纠纷。农村民间金融往往有二种主要的形式,一是口头约定型。这种情况大都是在亲戚朋友、同乡、同事、邻居等熟人中进行,他们完全靠个人的感情及信用行事,无任何手续。二是简单履约型。这种借贷形式较为常见,双方只是简单履行一下手续,大都是仅凭一张借条或一个中间证明人即认可借贷行为。贷款期限或长或短,借款利率或高或低,凭双方关系的深浅而定。民间借贷的债权人或者是碍于情面，不好意思获取必要的证明手续或者是以获得高额利息为目的，缺乏对借款对象的审查和对借款用途的有效监督。而借款人由于急需用钱，不论利率高低，自己承受能力如何，只管把钱弄到手。结果往往是债权人不能按期收回资金或根本无法收回，债务人不能按时归还借款，从而引发债权、债务纠纷。
    4、农村民间金融给国家宏观调控带来困难。民间借贷自发性和不可控性的特点，削弱了国家宏观调控的效果，不利于信贷结构和产业结构的调整。农村民间金融随着规模的扩大，参与人数的增加，使得信息不对称日益严重。由于缺乏对每笔贷款贷前、贷中、贷后严格的调查，在贷款者对借款者的信誉及贷款用途难以知晓及控制时，便会使农村民间金融风险加剧。往往一些用途不好、效益不好、不符合国家产业政策的投资项目被银行卡住以后，非正规金融便为其融通资金，使国家的调控手段大打折扣。一些民间金融机构从一开始就是有先天的痼疾，脱离了中央银行的监管，业务经营存在不规范，如高息揽存，盲目贷款。正规金融机构的资金价格由国家确定，而民间借贷的利率是双方自发商定，两种定价方法存在天然矛盾。且民间借贷大都是在资金需求紧张迫切，银行无法解决的情况下发生，基本上是一个卖方市场，利率水平通常畸高，民间借贷形成的货币流量也难以预测和控制。由于目前对民间借贷活动的监督机制还不完善，一方面导致部分民间借贷演变为高利贷，给社会安定和经济发展带来不稳定因素；民间金融的高风险、对政府宏观调控的干扰、与“黑色”的某种联系都与民间金融机构身份的“地下性”有关。正是民间金融的“地下性”，使金融监管机构难以对其进行有效监管，增加了民间金融的风险；也使国家搞不清民间金融的现状，影响政府宏观调控目标的实现。一方面民间借贷活动在金融机构之外进行，造成大量资金体外循环，干扰了金融机构业务的正常运转，给国家的货币政策造成冲击。例如人民银行试图减少货币供给量，提高了再贴现率。正规金融机构的利率也相应提高，而民间金融并未提高利率。于是正规金融提供的资金减少了，而民间金融提供的资金增加了，原本正规金融提供的部分资金转由民间金融来提供，货币供给量并未按照预期数量减少甚至根本没减少。
    5、农村民间金融制度内部组织不稳定。农村民间金融制度安排依靠农村社会关系网络,这种网络具有区域性,当制度参与者超过一定区域时,信息不对称问题就不可避免了,拥有信息多的一方可能损害拥有信息少的一方。即使制度参与者之间的信息不对称问题不严重,也存在潜在风险。一般而言,社会关系网络的约束成本是稳定的,但金融收益是不固定的。当金融交易额较小时,金融交易者违约可能性较小,当金融交易额超过一定临界点时,违约的收益大大超过固定的约束成本。在内在制度不能约束道德风险的情况下,信息短缺者对上一层次的金融制度供给者施加压力,要求通过正式的制度环境消除来自租金获得者的损害。
    6、民间金融目前还难以得到法律的保护。虽然民间金融在我国古代就己经存在，但建国以来政府对其活动经历了由禁止、打击、到默认而不提倡的过程。即使在改革开放以来，其一直作为地下经济的一种一直以灰色状态生存。目前虽己引起重视，但由于缺乏法律保障，民间借贷市场还处于半地下状态。在得不到法律有效保护的情况下，农村民间金融产权的保护只能通过私人来提供，诸如黑社会等非法组织往往会成为债权人的选择，这样会带来不安定因素。
    四、规范和发展我国农村民间金融的策略选择
    农村民间金融对农村经济发展的积极作用已得到广泛认可，但由于立法、监管的滞后，民间金融长期游离于国家金融监管体系之外，其经营管理不规范，尤其是其非法集资、高息揽存等行为，导致民间金融蕴藏着巨大的风险，严重扰乱了国家金融秩序，削弱了国家宏观调控力度。因此，在对民间金融进行鼓励、支持、引导的同时，必须对其消极作用加以限制。
    1、明确民间金融的地位，改善农村金融领域中二元结构的紧张与对立。从经济学的角度看，建立在血缘、亲缘、地缘等社会关系基础上的农村民间金融安排具有相当程度的有效性和合理性，可以在加强引导、监督并纳入法制管理的前提下，适当给予发展空间，以发挥其在农村金融体系中的补充和辅助作用。民间金融的市场空间实际上取决于正规金融的市场空间,因为实际的金融需求是由经济活动所决定的,对金融系统来讲,这个需求是外生的，正规金融无法满足的需求，必然转向民间金融或非正规金融。对民间金融的认识，有一点应该澄清,即民间金融不等于非法金融,尽管现在的法律政策对民间金融仍然采取相对严厉的态度，但在法律禁止和正规金融已经占据的市场之间，民间金融仍然有广阔的空间。尊重民间金融，客观认识民间金融，注意学习和研究民间金融，依法对民间金融进行合理的引导和管理，可能更有利于正规金融和民间金融的合理竞争和良性互动。目前，我国农村金融领域二元结构比较明显，从规范我国农村民间金融的法律法规来看，民间金融与正规金融的关系是紧张的，而不是互补的，主要表现在：一是对农村民间金融一律限制甚至禁止。二是人为地将正规金融与民间金融对立起来。这种思想和做法本质上是对民间金融的一种歧视。要放弃用正规金融一统农村金融的设想，正确认识正规金融与民间金融对农村经济发展的互补作用。要有条件地允许民间金融的合法化，为发展农民自主参与的各种民间金融，提供良好的环境条件。从国外的经验来看，美国、日本等发达国家都曾通过使民间金融“合法化”的方式来规范民间金融，并取得了较好成效。我们要积极鼓励正常的农村民间金融活动，给民间金融以合法的空间，以使规范意义的信用合作拥有温床和土壤；可出台监管部门受权规章，允许民间借贷在给定条件下合法存在，并将其纳入国家金融监管体系，从而扩大政府财政税收，严格限制和取缔不正常的农村民间金融组织和活动。比如，高于中央银行规定利率的民间借贷才应成为该打击的高利贷，低于高利贷利率的民间借贷，原则上可以用民法加以保护，尤其是在发生贷款违约纠纷情况下。合会之类的民间金融组织，原则上是中国文化传统的组成部分，不能禁绝。为防范风险，可以规定一户家庭一月所入会脚金额之和不得超过一定金额，所获会金总额不得高于一定金额，以减少倒会可能性。对具有一定规模和管理制度的农村民间金融组织，允许其领取执照并开展业务，短期内可限定其利率浮动范围，长期内则可以完全放开利率以至自由浮动。
    2、将农村信用合作社改造成真正的民间金融。农村信用社的发展问题，不单是一个金融问题，而是事关农业发展、农民增收和农村稳定大局的重要问题。目前农村信用社包括国有的和实际上民间接管的两部分。国有的是那些传统的、由国家控制所有权、经营权的；而民间的是那些私人、集体通过各种形式收购、接管、控制信用社的占有、使用、处分、收益权利的，这部分一般内部管理享有自主权利，外部较少受干预。这部分属于民间金融范畴。在农村信用社的改革中，难免会产生各种矛盾和问题，甚至在短期内会影响经济的发展与稳定，我们必须坚持农村信用社支持和服务“三农”的制度特征，并通过相应的制度约束，保证其功能实现。这些制度特征和约束至少应当包括：(1)是立足于农村社区的金融组织；(2)这个组织的功能是聚集农村、农民和农户的资金，并通过金融手段在“三农”发展中进行配置；(3)这个组织应当使农民贷款尽可能地方便，并有内在动力自觉并不可选择地在“三农”中寻求资金出路；(4)这是个能够自动进化的、开放的和动态的制度安排，随着各地“三农”需求的变化而调整自己的组织结构和功能方向；(5)这个组织体系应当具备自我风险控制能力，并受相应必须的监管约束。通过一系列改革措施，力争将农村信用社改造成真正的合作金融组织，基本解决农户在农村信用社贷款难的问题。农村信用社的发展不仅需要自身转换经营机制,而且需要有一个良好的社会环境来支持。一项对广大人民有益的制度,也只有在能给其组织者、参与者带来切实的利益之时,才能够具有继续发展和完善的力量。农村信用合作社只有让广大农民享受到合作制的好处,才能获得广大农民的衷心支持,才能成为真正意义上的农村合作金融组织。农村合作金融可以较好地解决限于一个地方经济主体的资金互助，在金融服务方面奉行成员优先的原则。真正的合作金融体系是从下而上建立的，其中基层合作金融组织掌握经营决策权，上层机构一般为基层提供便利服务和开展基层合作金融组织共有的但又不能开展的某些业务。这也是合作金融体系的力量来源。合作金融也可以发展成为金融市场支柱之一。
    3、加强对农村民间金融的监管。规范农村民间金融，将民间金融纳入金融监管范围加强农村民间金融监管，是在农村市场金融运作中保证民间金融机构安全和提高资产质量的内在要求；加强农村民间金融调控，是农村经济健康发展的重要保证。不能因“高利贷”和个别地区“金融风波”的存在，便对此持“压制态度”，也不能任其自行。在鼓励民间金融发展的同时，要趋利避害，对与黑社会等非法组织结合，从事洗钱、炒卖外汇、高利贷等非法活动的民间金融组织予以坚决打击。金融监管部门制订严格的管理规定，给予民间金融一定的法律地位，尤其是对自发形成的有组织的金融活动加强监管，避免“金融风波”；同时也要坚决保护合法的借贷活动，维护债权人的合法权益。严把市场准人关，将优良的民间信贷机构吸纳为市场主体，不符合规定的则排除在外，维护市场主体的质量。同时建立市场退出机制，按照法律规定和市场原则实行破产，以保证中小金融机构健康高效地运行，从而有效防止出现所谓的“苹果效应”：一个烂苹果不清除，坏掉一筐苹果。加强农村民间金融监管，是在农村市场金融运作中保证民间金融机构安全和提高资产质量的内在要求；加强农村民间金融调控，是农村经济健康发展的重要保证。因此，农村民间金融监管和农村民间金融调控不是限制金融发展的因素，而是促进农村民间金融健康发展和提高农村民间金融效率的重要措施。要使农村民间金融活而不乱，实现发展、效率、稳定三者的最优结合，监管方式的科学化和调控方式的灵活有效是最为关键的一环。农村民间金融机构所服务的对象，主要是中小企业和农户，经营的主要是小额零售业务，其单位资产的管理成本高、风险大。许多国家的实践证明，正规金融组织对农户金融服务的覆盖面往往不足农户总数的20%，大量的农村金融服务需要农村非正规或民间金融来满足。我国的农村民间金融在历史上早就存在，且有良好的行业自律传统。近年虽然经过多次清理整顿，仍然存在着种类繁多的民间金融形式，说明它们在农村有生存的土壤和需求。政府在对民间金融监管中应该摆正自身的位置，以引导、监控为己任，而不是对其进行过多的干预。要从完善法律、制度、政策入手，在严格市场准入条件、提高准备金率和资金充足率及实行风险责任自负的情况下，引导和鼓励民营的小额信贷银行、合作银行、私人银行等多种形式的农村民间金融健康发展，达到合法、公开、规范，并纳入到农村金融体系中加以监管，以增加农村金融的服务供给，满足三农多层次的融资需求。
    4、继续支持农村小额信贷机构发展。小额信贷是我国农村金融体系的重要组成部分，国家应该出台明确的政策支持非政府组织小额信贷机构的发展。2005年的中央一号文件明确提出：“有条件的地方，可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”在农村金融服务体系不完备，农村资金大量外流的情况下，开展小额信贷成为当下丰富农村金融体系多层次格局、满足农村金融需求的必然之选。为了更好地发挥“小额信贷”业务，要借鉴严格意义上的小额信贷运作机制，对现有的中国小额信贷模式进行改进。当务之急是必须明确制定对小额信贷的支持政策，创造条件将其融入到农村金融体系之中，既弥补现有农村金融体系的功能缺陷，又进一步提高扶贫工作的效力。在这一重要方面，主要应推进以下工作：(1)强化扶贫资金对农村小额信贷试验和发展的支持，应划出一块扶贫资金作为发展小额信贷专项资金，由小额信贷实施机构提出申请，经扶贫机构和资金管理部门审批同意后，用于补贴小额信贷工作经费或周转用于小额信贷的资本金。(2)鼓励独立的小额信贷专业非政府组织（NGO）开展小额信贷，形成金融部门和扶贫部门宏观管理和监控，专业NGO独立运作小额信贷的格局。稳定和发展一支小额信贷专业队伍，建立长期为农村贫困人口提供基本金融信贷服务的机制。(3)利用小额信贷运作规范度提高，发展规模扩大、覆盖面增加的有利时机，探索建立扶贫银行的可能性；建立专业的机构，引入小组还款机制，促进信贷资金的良性运行。（4）成立小额信贷行业协会。小额信贷在我国已经有10年的实践，各种类型的小额信贷项目或机构都在利用自己的优势进行小额信贷扶贫的工作，尤其是从事小额信贷的非金融机构，一直在探索小额信贷扶贫的模式。由于这些机构大多注册为社团组织，在金融操作方面并没有得到金融监管部门的许可，因此，这些机构大多各自为战，所从事小额信贷的方法和内容也不尽统一，随着小额信贷的不断发展，有必要成立一个专门的协调机构来协调和引导中国小额信贷的发展，这将有利于不同机构之间的交流和合作，规范小额信贷的运作，尽快结束小额信贷各自为战的局面。
    5、建立农村民间金触机构存款保险制度，防范基本的金融风险。我国虽然没有建立存款保险制度，但实际是一直由国家承担隐性担保。例如，当农村信用合作社出现流动性风险时，政府就会通过财政手段为其兜底儿。甚至是在处理非法集资活动中，政府也承担了存款保险的角色。在金融市场逐步开放，所有制和产权制度日益多元化的背景下，再由国家承担隐性担保已不合时宜了。建立存款保险制度已迫在眉睫。目前可先在农村试点，探索建立农村存款保险制度。农村存款保险制度不仅是保障农产存款和实现农村金融机构可持续发展的基础，也是开放民营银行的前提条件。建立存款保险制度的基本目的：一是保护小储户，防止挤兑现象；二是为处置出现严重问题、破产或濒于破产的金融机构提供资金支持。从我国当前情况看，建立我国农村民间金融机构存款保险制度的最基本目的，在于以此加强我国金融管理部门的监管能力和对濒临破产的农村民间金融机构的处置能力。为了降低农村民间金融机构的脆弱性，有必要建立存款保险制度，以保护公众信心。突出监管功能和加强对包括出现严重问题的农村民间金融机构的处置能力，将是我国农村存款保险机构的运作特点。就处置方法而言，一般有清偿存款、承接购买、不歇业救助以及建议改进的“保险存款转移”等方式。
    （陈柳钦 天津社会科学院，天津，300191）
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    文章出处：光明观察