杨帅 温铁军：经济波动、财税体制变迁与土地资源资本化——对中国改革开放以来“三次圈地”相关问题的实证分析

    摘要：中国在基本上完成国家工业化原始积累之后，进入了以国内资源资本化为实质的产业资本扩张阶段。在这30年中，出现了3次周期性宏观经济波动，并相应地发生了财税体制的3次重大变迁及土地的3次大规模征占。本文以土地资源资本化的机制、主体及增量收益分配状况的变化为线索，分析了三者的相关关系；描述了产业资本及金融资本在这个资本化过程中形成并高速扩张的趋势；并考察了这个过程中的增值收益分配及成本分摊状况。
    关键词：经济周期；财税体制；土地资本；制度变迁
    *本文的研究和写作受到国家社会科学基金重大项目“完善社会管理与维护社会稳定机制研究——农村对抗性冲突的原因及其化解机制研究”（项目编号07ZD三期项目“中国农村发展哲学社会科学创新基地”的支持。本文是温铁军教授为纪念新中国60年组织研究生参与研究形成的学术论文，主要依据温铁军2008年11月在天津滨海新区与国土资源部联合召开的“征地制度改革研讨会”上做的大会开幕式发言和2004年以来在研究生课堂上讲授的内容精炼而成。第一作者承担记录稿整理成文和修改中的资料索引和订正；第二作者对观点和论述逻辑负责。温铁军的在读博士生和硕士生参与了观点讨论，一并致谢。
    一、问题与框架
    中国改革开放30年的发展历程中，出现了3次大的宏观经济波动；相应的，在各个经济周期内财税体制也发生3次大的变迁，分别是：80年代的“分灶吃饭”、90年代的“分税制”改革及世纪之交金融从财政真正独立出去；而与每次经济周期及其引发的财税体制变革同步，也发生了3次土地大规模征占。
    本文拟对三者之间的相关性和内在机制做出分析。
    以往对土地大规模征占成因的研究，很多都意识到地方财政的决定性影响，大多数地方政府的“土地财政”已经成为常识：蒋省三等通过对10个省（直辖市）的调查发现土地出让金在东部沿海一些县市预算外收入中所占的比重高达60%以上；国务发展研究中心的资料也显示近几年土地收入约占地方财政收入的60%，一些二三线城市的这一比例更高达70%（蒋省三、刘守英等，2007）。而这种财政模式又直接影响了经济增长方式：世界银行城市化与土地制度改革课题组考察了2002年以来地方财政增收的动机促使其形成土地开发、基础设施投资和扩大地方建设规模以带动城市化的模式（世界银行城市化与土地制度改革课题组，2005）；蒋省三、刘守英等的研究指出了地方政府以土地撬动银行资金、推进工业化与城市化发展的机制（蒋省三、刘守英等，2007）。这些研究初步指出了分税制改革以来地方财政、征地及经济增长之间的相互关系，即：地方在财政约束下大规模征占土地，土地资源资本化的过程又带动了经济的增长。
    本文则进一步将这种分析延伸至改革开放之初；并考察这30年内经济的周期性波动、财税体制的连续变迁与土地征占之间长期动态的相互作用关系。
    为此，本文需要建立一个描述这种动态变迁过程的分析框架。
    诺思在其新作中曾试图利用制度变迁的路径依赖的生成或传递机制来描述历史变迁的动态过程，指出路径依赖产生的核心在于制度变迁存在着报酬递增和自我强化机制，这将衍生出一些维系现存制度约束的组织或利益集团，根据其自身利益来影响制度的变革（诺思，2008）。因此，制度变迁的路径依赖产生的深层次原因，其实主要是利益因素。
    温铁军在考察制度变迁中“制度收益与制度成本的分配”时指出：“藉由一定的制度安排，某些主体可能更多地占有制度变迁的收益，其他主体却更多地承担了制度变迁的成本”，而“如果一个制度框架下制度收益与成本是对称的，那么不同经济主体的收益率应向社会平均收益率收敛；反之，则是制度收益与成本的分布存在着不对称，或曰存在着制度收益朝向某些主体集中而制度成本向反方向的‘转嫁’”（温铁军，2009）。从某种意义上可以说，制度变迁过程便是制度框架内利益主体博弈及利益结构调整的过程。
    在此基础上，再结合“发展的实质是资源资本化的过程”这个认识。本文提出的分析框架为：在一个经济体内当宏观经济环境发生改变时，占主导地位的一方推动着制度朝有利于自身的方向发生变革；原制度框架内的各其他主体会相应调整自己的经济行为模式，从而形成新的资源资本化机制；进而又影响宏观经济环境新的改变。宏观经济波动、制度变迁及资源资本化的长期相互作用便构成了经济发展演变的主要内容。
    基于此，我们对改革开放以来经济发展和改革中的相关问题做初步探讨。
    …………
    三、小结
    本文考察了改革开放以来的宏观经济波动、财税体制变迁与土地征占之间的动态关系：在经济的周期性波动中，中央政府在财政赤字（20世纪80年代）、调控乏力（20世纪90年代）和降低金融风险（世纪之交）的压力下，分别推动发生了3次大的财税体制变迁；而地方政府在财政约束下，主导了土地的3次大规模征占；这又与其他外部变量一同影响着经济的增长和波动；在三者长期的相互作用下，加之土地征用制度的变化，中国经济的发展模式及发展收益的分配格局都发生了重大的改变。这也带来当前中国经济运行及社会发展的双重风险：征地中的债务链条长期积累后具有在某一时点上断裂的高度风险；而增值收益分配不合理带来的社会问题长期积累后也具有了在某一时点上爆发的高度风险。
    既然3次圈地的原因和作用机制与宏观经济周期导致的财政金融体制变化乃至中央地方关系的变化高度相关，那么，治理圈地运动的对策也就不能“就地论地”、一般化地强调加强管理监督。
    首先需要考虑的是真正有现实意义的政治体制改革——如何排除意识形态化地讨论政治问题的干扰，自上而下地推进党政分开、把执政党各级组织先从“政府公司主义”体制中剥离出去，才可能有效地提高执政能力，才能由执政党对政府必然与在地化的产业资本直接结合的行为予以监督和调控。
    其次才是执政党为长治久安而可能推动的财税体制的进一步调整——在财政收支占GDP 的比重已经明显上升的条件下理顺中央地方关系，使阳光下的财税制度与集中统一的政治制度相配合。
    其三则是修改《土地管理法》的相关内容，改变收益分配不合理的土地征收制度——明确城乡不同主体的所有权与使用权“同权同利”的基本原则，以降低征地中大量的冲突、上访及群体性事件带来的巨大社会成本。
    （作者单位：中国人民大学）
    
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