韩俊：高效、包容与可持续的城镇化呼唤改革

    在4月10日于清华大学举办的长安50人讲坛上，国务院发展研究中心副主任韩俊发表演讲，详细分析了目前中国在城镇化方面的弊端，并指出改革是达成高效、包容与可持续城镇化的必由之路。
    我国城镇化三大弊端
    韩俊指出，我国目前的城镇化在增进经济效率方面的作用还没有得到充分发挥，城市集聚效应不强，城市资源利用和配置效率不高。
    北京的城市开发强度扣除山区后为57%，上海为43%，而日本三大都市圈仅为16%，法国巴黎大区为21%，中国香港特别行政区1104平方公里的面积，建成区也只有260平方公里。
    但是国内的城市利用结构却明显不合理。据统计，纽约城市存量建设用地中居住用地的比重为42.2%，首尔62.5%，而北京仅为30%。中国一线城市容积率普遍偏低，北京住宅用容积率限制在2.5以下，而香港可以高达10，纽约甚至可以高达12。据测算，如果与首尔人口密度相当，广州还可以在现有土地上多容纳420万人口，深圳还可以多容纳530万人口。2000年～2011年，中国城镇建成区面积增长76.4%，远高于城镇人50.6%的增长，我国城市人口密度仍有很大提升空间。
    韩俊表示，与此同时我国城镇内部二元结构问题突出，缺乏包容性。现有城镇常住人口中有2.34亿农民工及其家属，城镇常住人口中不到4个，就有1个是流动人口。但是城镇基本公共服务和社会保障没有普遍均等惠及农民工阶层，他们在城镇“就业不稳、家庭不全、居住不定、服务不均”。
    韩俊透露，近5年外出农民工养老保险参保率仅提高4个百分点，农民工社会保险总费率居高不下，门槛高，负担重。而企业从成本考虑，少报缴费基数和参保人数，甚至拒不为农民工参保。目前，我国最低工资水平相对于城市平均工资水平偏低，仅达25%，不少国家这个比率在35%以上。
    此外，我国城镇环境问题严重，可持续发展的基础脆弱。空气污染成为全民关注的问题，水土资源短缺和污染威胁生产生活安全，大城市交通拥堵影响城市运行效率。韩俊表示，我国单位国内生产总值能耗是世界平均水平的2.2倍，我国部分城市的人均碳排放已经很高。由于我国很多中等城市工业占GDP比重大，人均工业碳排放很高，2020年之前我国的人均碳排放很可能超过美国。
    四大改革助推中国健康城镇化
    要消除我国城镇化三大弊端，必须从继续深化改革入手解决问题。韩俊指出，户籍制度改革、土地制度改革、城镇化融资改革与绿色治理改革都非常重要。
    “户籍制度改革方向是注重社会公平，逐步实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，逐步消除户籍人口与非户籍人口之间的一些不平等待遇和差距。”韩俊表示，调查发现，农民工进城定居的选择，与就业路径高度一致，八成农民工即使不放开户口也将长期留在城镇，他们进城的选择与户籍制度是否改变无关。
    “我们把农民工市民化的内函界定为以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会。”韩俊表示。
    据其透露，广东省义务教育阶段随迁子女达337.8万人，占全国的20%以上。根据广东省教育厅测算，如果将目前民办学校的163万义务段随迁子女的3/4转入公办学校就读，年度生均公用经费需支出43亿元，年度教师开支需支出130亿元，另需新增学校建设用地2.2万亩，一次性建设投入200亿元，而中央的奖补2011年只有5亿元。由于按常住人口的公共服务财政分担机制尚未建立，在流动人口服务上地方政府表现出“不得不做，不可多做”的复杂心态。
    土地制度改革也是城镇化过程中的一个重头戏。韩俊表示，必须按照“守住底线、试点先行”的原则稳步推进土地制度改革，要坚持土地集体所有制性质，守住耕地红线的质量与数量，把保护农民土地权益作为基本原则，不能以牺牲农民土地财产权益为代价推进城镇化。
    “土地制度改革涉及很多深层次问题，有些认识还不一致，有些一时还看不准，加之全国各地差异性很大，必须先试点，以总结经验。”韩俊表示，在宅基地流转问题上，完全放开宅基地流转限制，极可能助长土地投机。他认为，在坚持实行宅基地集体所有和一户一宅的前提下，可以有条件、有范围地放开农户宅基地流转。“土地改革必须解决好土地增值收益更加公平分配的问题。从农民的角度来看，当前最为关键的问题还是补偿的标准和征地的程序问题。”他认为。
    韩俊指出，可由财政出资设立承包地、宅基地“两权”抵押融资风险补偿专项资金，建立融资担保公司，为农村“两权”抵押融资提供担保服务。“要加快构建农村抵押需要的一系列外部条件，如组建农村土地和房屋评估中介机构。”他说。
    经调查，八成以上的农民工希望保留承包地，2/3的农民工希望保留农村宅基地和房产。韩俊认为，农民工的市民权利不能以土地权利换，因为土地不是国家无偿给农民的一种福利，不能把双放弃作为农民进城落户的先决条件，更不能强制性要求农民退地。“土地是农民的财产权，农民工享受城市公共服务是政府的义务，不能因此让农民放弃财产权。”他表示，农民工现阶段落户城镇，是否放弃承包的耕地、草地、林地和宅基地，必须完全尊重农民个人意愿，不得强制或变相强制收回。
    在城镇化的融资需求方面，韩俊表示，最近的一系列研究给出到2020年的城镇化融资需求在20万亿～50万亿元之间。国务院发展研究中心的两个课题分别预测的结果是基于市民化人均成本21.84万亿元，基于投资需求27.15万亿元。
    他认为，要建立多元可持续的资金保障机制，需要加强对地方融资平台的风险管控，使银行资金在有效控制风险的前提下支持城镇化建设。可以扩大市政债发行规模，提高直接融资的比重。还要进一步开放投资领域，允许民间资本参与受限制产业的投资，在医疗、保健、教育、金融等领域放松管制，让民营企业在市场上平等竞争。对于一些具有自然垄断性的行业如城市供水、供气、垃圾处理、污水处理等公用事业，以特许经营的方式引入民间资本。
    此外，韩俊认为，中国要完成城镇化，必须像对贫困宣战一样，坚持向污染宣战。“中国应该加强绿色治理，在这方面还有很大的改革空间。要更多采用市场化手段，提高诸如水、能源和交通等城市服务的价格，使之可以完全覆盖成本。要调整环境政策工具，更多地采用以市场为基础的工具，例如碳交易制度、资源税等。对跨越行政边界的空气污染和水污染问题，需要采取跨辖区的管理手段。要赋予环境执法部门更多权力。”他表示。
    我们把农民工市民化的内涵界定为以农民工整体融入城市公共服务体系为核心，推动农民工个人融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会。
    来源：中国经济导报