王小鲁：政府与市场——中国模式之辩——2011年3月27在体改研究会宏观形势座谈会上的发言

    上午几位的发言都涉及到政府和市场的关系问题，这的确是经济学界最关注的一个问题。几位的发言中有很多观点我是同意的，但我感觉这里有一些问题被忽略了。面对我们现在的一些难点问题，一种观点认为，靠政府或者靠国有企业来解决似乎比靠市场自发地解决更有效。但是政府在解决这些问题的时候，也出现了很大的纰漏，国有企业也存在效率低的问题和妨碍公平竞争的问题。那么怎么办？另一种观点是政府越小越好，把这些问题都交给市场，让它自发地解决这些问题。哪怕市场没有解决好，也假定它比政府解决得更好。
    我觉得这里可能忽略了一个问题，我们是不是需要区分一下哪些问题是市场可以解决的、哪些问题是市场不能自发解决的？我们假定市场更有效率，应该是指竞争的市场，而不是垄断的市场。在竞争领域，你想搞政府垄断或者国有企业垄断，是既妨碍公平也妨碍效率的。但我们现在涉及的垄断部门，有很多是资源性或者其他具有天然垄断特点的部门，比如石油、铁路等部门。在这些部门中，我们现在碰到的问题是不是都可以交给市场来自发解决？我认为这样看问题也是不全面的。
    就说石油，俄罗斯在“休克疗法”期间，通过一夜之间的私有化，把国家的石油部门几乎无偿地划给了少数几个私人寡头，结果从国家垄断变成了私人寡头垄断，而且很快在福布斯世界富豪排行榜的前100个富豪中间出现了十几个俄罗斯超级富豪，大部分都是石油和钢铁寡头。解决没解决公平分配的问题？没有。这是极度的不公平，是公开掠夺公共财产。解决没解决效率问题？也没有。因为这些超额利润不是靠竞争、靠提高效率得来的，而是靠垄断资源得来的。这里涉及到这样一些开发稀缺资源的领域或者具有天然垄断性质的领域，我们是不是可以简单地说市场化或私有化就可以解决问题？恐怕不能。
    另外，像山西煤炭的问题，过去是私有煤矿，后来收为国有，大家的目光都集中在所有制上做文章，争论不休，但是没有注意到无论私有煤矿还是国有煤矿，其实背后都有很大的体制问题。过去私有煤矿有掠夺性开采、不顾工人安全、不断造成矿难这些严重的问题，而且造成了收入的不公平分配。这些问题怎么来的？实际上背后是私人资本和权力的勾结。因为资源是稀缺的，是排他性的，又有矿工的生命安全问题，因此是需要政府管理的。但这个管理过程不透明，有幕后交易，资源收益的分配不合理，制度不健全。尽管煤矿给了私人，看起来是市场化了，但没有解决这些制度问题，权力给私人资本当了保护伞。现在从私有变成了国有，如果不解决这些分配制度和监管制度的问题，那么根本问题仍然没有解决。
    俄罗斯的私有化最大的失误是什么？就是在私有化过程中，私有资本和权力勾结，是通过权力寻租，通过权力掠夺社会资本，掠夺公共财富。因此这些问题不是靠一个简单的私有化就可以解决的。关键的问题是，你有没有一系列的制度来保证这些资源性和天然垄断性的部门，其利益分配公平合理，其运作受到社会监督？这些部门，如果由于其先天条件，不可能实行完全竞争，不可能靠市场竞争提高效率和合理分配收入，那么就需要有一套制度来解决这些问题。要有合理的规则，要在阳光下运作。现在的问题是制度缺失。无论是国家垄断，还是私人垄断，都绕不开这个问题。
    当然，还有一些不需要垄断的部门、可以实行市场竞争的部门，我们拼命想垄断，用政府权力制造不公平的竞争条件，限制竞争。这危害性是很大的。现在确实存在这个问题。但是另一方面，在本身就是天然垄断，本身就是资源性的领域，怎么解决政府和市场的关系问题？不是不让政府权力介入，而是怎么介入的问题，至少要有对权力的监督和制约。
    现在土地市场就是个最大的问题，土地70年使用权的收益变成土地出让金，政府一次性收取、一次性花掉，你花掉的是未来70年的收益，是寅吃卯粮。这么大的一个激励，无论这个钱归了地方政府，还是通过某些看不见的渠道转移到私人手中，比如某些官员或某些开发商手里，这个利益造成了巨大的推动力，造成一些地方政府强制拆迁、掠夺性开发土地等一系列问题。这和这套制度设计有关。而在这套制度框架下，整个过程是不透明的或透明度很低的，不受社会监督的。那么这样一套体系要不要改革？如果仅仅简单地讲是政府管，还是市场管，都解决不了问题。这需要改革制度，涉及整个财税体制，同时还需要规范政府行为。
    有人说，中国模式之所以成功，是因为政府管市场，比自由市场更有效率。错了！只有在市场不起作用的领域，政府管才可能更有效，但也不是必然更有效。关键还在于怎么管。如果用垄断代替竞争，腐败横行，还谈什么效率？还有一种意见说，不管什么领域，政府都不如市场有效。同样错了。除了那些天然垄断性部门，还有社会保障，教育、医疗等公共服务，没有哪个国家是完全靠市场的。都需要政府起作用。
    现在的问题是，在一系列需要政府参与的领域里，怎么监督政府的权力？怎么让政府代表社会行使它的权力，而不是滥用权力去谋私利，侵犯公众利益？现在我们要搞社会保障和医疗、教育等公共服务，这些方面该不该政府来花钱？该花，所有发达国家都有这些公共支出。问题是，一方面说这些公共职能都需要由政府来承担，所以必须扩大政府收入，多收税，否则没钱承担这些公共服务。另一方面，巨大的政府的自我消费抑制不住，所谓“三公”消费每年都在膨胀，还有公共资金的大量流失，流向私人腰包。这个巨大的数额拿出来，可能基本的社会保障和公共服务问题都可以解决，而实际上这些问题长期没有得到解决。
    比如说，长期以来，绝大部分农民工都没有社会保障，不能享受公共服务。这影响了城市化进程，也影响了社会安定和谐。问题在哪儿？在于政府的行为没有受到社会监督，没有把社会公共利益摆在首位。所以我们现在面临的一个最急迫的问题，是需要改革政府管理体制，改革财税体制，改变政府行为，转变政府职能。这就是政治体制改革。不把改革摆在前面，光说大政府还是小政府，或者仅仅停留在口头上谈社会和谐和发展方式转变，在很多领域里是解决不了我们所面临的问题的。