潘家华：哥本哈根气候会议的争议焦点与反思

    2009年12月在哥本哈根举行的联合国气候变化会议，发达国家与发展中国家之间在许多关键问题上激烈交锋，会议的成果不尽如人意，有许多问题值得深思。笔者作为与会者，试图解析哥本哈根会议争议的焦点所在，并对一些未来气候谈判问题提出一些思考。
    一、哥本哈根会议的背景和基本情况
    联合国气候变化谈判委员会经过两年的谈判，达成了联合国气候变化框架公约，1992年在巴西里约热内卢正式签署，1994年生效。由于框架公约只是框架性质的，没有任何具体目标，也没有具体的减排责任，需要继续谈判以形成有法律约束力的国际协议。因而，在1995年召开第一次缔约方会议，形成柏林授权，要求三年以后在京都第三次缔约方会议上达成定量减排目标，相对于1990年排放水平，附件I国家即发达国家2008-2012年在总体上年均排放降低5%。1997年12月达成京都议定书，规定欧盟减排8%，美国7%，日本6%，俄罗斯维持1990年水平不变，冰岛、澳大利亚等国还允许有所增加；发达国家在总体上减排5.2%。美国拒绝批准京都议定书，一些发达国家允许森林碳汇、从其他国家购买减排额度，使得京都议定书总体减排大打折扣。尽管如此，三年谈判达成的京都议定书，经过八年讨价还价到2005年才生效。眼看议定书目标年到期，2012年以后怎么办？2007年，在巴厘岛联合国气候会议上，经过艰苦谈判达成巴厘路线图，也叫巴厘授权，要求2009年在哥本哈根会议上达成新的全球温室气体减排协定。这便是哥本哈根会议的来历和目标。
    哥本哈根会议是1990年气候变化谈判以来规模最大、规格最高的一次。为了能够年底在哥本哈根会议上形成协定，各缔约方已自2009年3月起，在曼谷、波恩、巴塞罗那等地分别举行5次工作层面的谈判。2009年12月7日至18日，194个缔约方、观察员国，937个联合国相关机构、专门机构、政府间国际组织、非政府组织以及1069个媒体单位，超过4万人与会。有119个政府首脑或国家元首与会，而且主要国家的领导人直接参与谈判，史无前例。
    二、哥本哈根会议的主要成果
    哥本哈根想达到什么预期成果呢？根据巴厘授权，需要完成“双轨”谈判：其中的一“轨”是京都议定书第二承诺期发达国家中期减排目标的谈判，另一“轨”是气候公约下长远目标的谈判。为什么实行双轨呢？美国不属于京都议定书缔约方，但仍属气候公约的缔约方，可以参加公约活动，但只能作为观察员参加京都议定书缔约方谈判会议。由于在发达国家第一排放大国和第一大经济体的地位，美国的参与不可或缺。在这样的情况下，只能搞双轨制，启动公约下长远目标的谈判，主要谈2050年长远目标。在长远目标里涉及技术、资金、适应气候变化等问题；京都议定书谈判也涉及资金、技术、适应气候变化和2020年发达国家的减排目标。
    根据巴厘授权，哥本哈根会议要谈什么呢？首先，“双轨”中第一轨，即京都议定书轨道，需要明确发达国家2020年减排目标、发展中国家减缓气候变化行动和发达国家提供资金技术帮助发展中国家适应气候变化和低碳发展。联合国气候变化专门委员会的科学评估要求，发达国家2020年的排放，需要在1990年的基础上，减少25-40%，是绝对量的减排；发达国家需要每年提供资金支持发展中国家应对气候变化。发展中国家要开展减缓气候变化行动，需要“三可”：可测量、可报告、可核实。“双轨”中的第二轨，即气候公约轨道的谈判，关键在于2050年全球认可的共同减排目标，谈判非常艰难。
    由于双轨谈判举步维艰，美国和欧盟明确要求将双轨并一轨，废弃京都议定书，混淆发达国家和发展中国家“共同但有区别的责任”原则。欧盟希望借用丹麦主席国的身份主导进程，抛出“主席案文”；奥巴马、布朗、萨克奇等主要发达国家领导人直接上阵，关起门来小范围磋商，参与技术细节的谈判；中国、南非、巴西、印度“基础4国”的领导人，也亲自斡旋，与发达国家阵营直接对垒，谈判哥本哈根案文。
    哥本哈根会议的主要成果包括：一是公约和议定书缔约方会议分别通过了两个工作组继续按巴厘路线图授权完成谈判的决定，议定书特设工作组主要是2020年减排目标，基本还是按照双轨制谈判，谈判以后形成了主席案文；二是发表了哥本哈根协议，但哥本哈根会议并没有正式通过，只是 “注意到”这一协议，没有法律地位。
    三、哥本哈根会议的争论焦点　
    哥本哈根会议争论的焦点涉及程序、责任和义务等。
    第一个焦点是：继续实行双轨谈判还是进行并轨。巴厘路线图规定双轨谈判，明确长远目标和中期目标必须分开谈。长远目标不考虑中期目标肯定不行；美国作为第一大经济体，最大的发达排放国，不明确中期减排目标，显然国际社会不会接受。发展中国家认为，双轨制谈判体现了共同但有区别的责任原则，京都议定书规定发达国家率先减排，提供资金技术，帮助发展中国家适应和减缓气候变化。但美国和欧盟坚持要求发展中大国参与减排，反对双轨谈判。美国早在2009年10月6号在曼谷会议上提出并轨并得到欧盟支持，但发展中国家明确反对。如果说，公约和议定书两个工作组的案文属于双轨制成果，哥本哈根协议就说不清楚了。按照美国的说法，不叫双轨，也不叫单轨，只是把长期和中期减排义务放一张纸上。哥本哈根协议将发达国家和发展中国家的责任和义务写在一张纸上，发达国家五行字，发展中国家十二行字。在某种意义上，似乎是美国所希望的“并轨”。
    第二个焦点是长期目标。2008年在日本北海道举行的八国峰会提出“50-50”目标，即2050年全世界温室气体排放量比当前降低50%。2009年7月在意大利举行的“8+5”（8个工业化国家加5个发展中国家）峰会进一步明确长远目标：一是2度温升上限；二是进一步确认“50-50”目标；三是发达国家要减排80%。在哥本哈根谈判中，发达国家非常明确地要求长远目标温升不超过2度，温室气体排放浓度不超过450ppm，这就意味着，2050年全球温室气体减排目标相对于当前水平减排50%。一些小岛国和最不发达国家则要求，温升不超过1.5度，温室气体浓度水平不超过350ppm，2050年全球温室气体排放减少90%以上。对于快速工业化的发展中大国，特别是“基础4国”，认可2度温升上限，其他的不认可。最后的结果是2度温升上限、浓度和减排都没谈。
    为什么“基础四国”不认可全世界减50%、发达国家减80%的目标？当前全球排放中，发达国家和发展中国家各占50%。到2050年，发达国家减80%，发展中国家只减20%，我们为什么还反对？一方面，2度目标与减排幅度存在科学不确定性；另一方面，这一减排目标严重限制发展中国家的排放空间。从历史排放来看，减排必须考虑历史责任；从未来发展看，发展中国家需要一定的排放空间。温室气体排放是和发展过程联系在一起的，像高速公路、铁路、建筑都属于能源密集度非常高的产品，都是碳的存量。这些存量不需每年增加。发达国家在工业化过程中，这些存量基本够了，比如欧盟已经没地建高速公路和房屋。历史上，美国的累计排放是中国的10倍以上，当前人均是中国的4倍以上。美国2008、2009年能源消费负增长，德国、英国基本上没增加，在人均水平上，发达国家基本属于稳中有降。而发展中国家处在发展过程中，必须积累大量的存量。从总量上看，发展中国家确实增长快。2006年中国超过美国，成为第一排放大国。1980年中国能源消费才6.5亿吨标煤，2008年增加到28.6亿吨标煤，并且仍在高速增长。
    如果按照“50-50”目标，1850-2050年发达国家人均累计排放接近1000吨，发展中国家只有200吨，相差近5倍。发达国家现在人均15吨，如果减80%，还有3吨；美国人均20吨，减80%还有4吨；发展中国家平均只有2.5吨，减20%只有2吨。但发展中国家仍需要发展空间。显然，即使发达国家减80%，发展中国家也需要反对“50-50”目标。
    第三个焦点是发达国家的中期减排目标。到2020年，按照巴厘路线图的要求，发达国家应该相对于1990年的排放水平减25-40%以上。中国要求发达国家减40%以上，印度要求减79.1%，有些发展中国家要求减90%以上。而发达国家的承诺是多少呢？最高是30%，平均下来只有16%，不到巴厘路线图要求的25%，而且讲条件、打折掺水。结果是在哥本哈根协议中，发达国家减排目标自己说多少就多少。以美国为例，奥巴马承诺的目标为17%，显然低于25-40%的要求。美国对这一目标也打折掺水。美国把基准年变成2005年，如果换到1990年，美国实际减排只有3%。而京都议定书要求美国在2008-2012年减7%。不仅如此，美国还允许20亿吨的抵消。按照巴厘路线图的要求，发展中国家采取适当的减缓行动，但发达国家要求发展中国家的减缓行动“可测量、可报告、可核实”。中国等发展中国家明确表示反对“三可”。发展中国家在哥本哈根会议上做出了比较明确的量化减排行动，相对于2005年，2020年单位GDP温室气体减排量，印度20-25%，中国40-45%，其他国家也做了相应的承诺。
    第四个焦点是资金问题。发展中国家每年应对气候变化的资金需求在1000亿美元以上；如果发展中国家实现低碳发展，资金需求至少每年3000亿美元。这是发展中国家的要价。发达国家认多少呢？哥本哈根协议中的结果是，2010-2012年每年提供100亿美元资金，2020年增加到每年1000亿美元。显然偏低。即使这样，资金来源也存在问题。发展中国家要求发达国家政府主导；发达国家则认为，资金主要来源于市场而非政府，而且发展中大国也要出资。此外，在资金管理、使用等方面争论也比较多，没有定论。
    第五个焦点是“三可”是否要实行。发达国家要求发展中国家的减缓行动需要“可测量、可报告、可核实”。发展中国家认为，发达国家提供资金的减缓行动可以“三可”，但自主减排行动只要自我核查，公开透明就行。最后结果是接受美国的要求，对发展中国家自主减缓行动进行“国际协商和分析”。
    第六个焦点是贸易措施。在气候谈判中，欧盟、美国声称要征收碳关税。打着征收碳关税保护气候的幌子，实际上没有保护气候的效果，等于发展中国家出口成本增高，发达国家提高贸易壁垒。碳关税能够减少排放吗？如果不从发展中国家进口，需要从其他地方进口，同样有碳排放；如果不从其他国家进口，自己生产，也有碳排放。在全球水平上，碳泄漏理论实际不存在。而且对于发达国家来说，进口的产品都是属于低端的基本消费品，征收碳关税对于气候变化没有效果。当然，对于发展中国家来说，既然碳关税是贸易壁垒，就要在WTO争端机制下解决，需要反对，没必要害怕。
    四、哥本哈根会议的几点反思
    第一，会议是成功的还是失败的？积极地看，应该有成功的因素，因为规模之大、规格之高，都是空前的。有一些半成品，哥本哈根协议也是半成品，经过谈判，有个比较好的基础和起点。联合国秘书长潘基文的评价是这样，中国政府的评价也是这样，有成功的因素。但是比较客观地看，成果确实不尽理想。一是双轨、单轨变得模糊了，说不清楚了；二是没有形成共识的有法律约束意义的会议文件，发达国家实际承诺远低于预期，对发展中国家的要求高出巴厘路线图，发展中国家属于失分，发达国家属于得分。
    第二，中国的“率先垂范”发达国家领情了吗？ 我国决定，2020年单位GDP二氧化碳排放量比2005年下降40-45%，超出了巴厘路线图要求。我们希望能够通过公布减排目标争取主动。我们做这么大努力，客观地讲我们是有困难的，一点水分都没有，而且是高限的。但是中国“率先垂范”，反而将发达国家的要价和预期调高了，他们不仅不跟进减排，而且指责中国目标偏低，只是基准线，没有额外努力。
    第三，气候问题谈判是否形成了“两国集团(G2)”？中国反对“中美共治”、“两国集团”，策略是巩固南方阵营，强化G77+中国。美国的策略也非常明确，“抓大放小”：2001年美国推出京都议定书，搞亚太清洁发展伙伴关系，抓中、美、日、印、澳和韩6个大国；后来进一步扩大搞20国集团，然后不断地强化G8+5；2006年开始明确提出G2。最后的结果将会是什么呢？会后，美国国务院官员又建议，由世界温室气体排放大国来控制气候谈判过程，所谓排放大国即美国加“基础4国”，如果这样，会形成新的“G2”，不仅欧盟会感到被“边缘化”了，发展中国家阵营也会出现进一步分化。
    第四，哥本哈根会议中，发展中国家是否遭遇了程序陷阱？按照公约的规则，民主、公开、透明，缔约方主权平等、广泛参与、协商一致。这是公约的规则。但是美国倡导大国机制，一些发达国家也要求修改谈判规则，搞多数原则。谈判本来是技术层面的问题，国家领导人亲赴一线，谈具体案文，直接上升到最高政治层面。哥本哈根会议一开始部长就去了，政府首脑直接参与小范围技术层面磋商，这也是我们始料不及的，应该是蓄意安排的。
    第五，哥本哈根会议得到了什么成果？完成双轨谈判是会议的重要目标，但会议后，双轨已变得模糊。现在还在说双轨，是因为两个工作组主席案文还在。但双轨谈判究竟是存，还是废，似乎并不明确。关于长远目标，会议只确定了2度上限的目标，没有确定“50-50”减排目标。关于中期目标，发达国家所承诺的减排目标过低，而且经过了打折、掺水，具有很大的不确定性；中国则自主订立较高目标，而且付诸行动，是实打实的目标。在资金上，不仅发达国家提供的数量偏低，而且由发达国家政府出资这一条没有明确。
    五、气候谈判的未来走向与选择
    未来气候谈判，双轨还是并轨，趋势并不明确。一种可能是沿着事实上的单轨前行。关于长远目标，发达国家会增加一些附加条款，强行使发展中国家接受减排指标。我们需要有思想准备。关于中期目标，发达国家认领的目标是否够，是否有约束力？发展中国家显然要对发达国家的目标提出高要求。
    关于资金，发达国家要求发展中新兴经济体出资，分化发展中国家，拉拢小岛国和最不发达国家，强化市场途径。对于“三可”，发达国家在未来谈判中，必将明确技术细节，强化对发展中国家自主行动的“三可”，将对发展中国家造成很大压力。在程序上，美国的大国路线能走多远？如果中国明确反对，美国就走不了多远。
    中国如何选择？在战略格局与程序上，需要强化G77+中国这一南方阵营，把“基础四国”融于发展中国家阵营；避免G2格局。在谈判程序上，遵循并强化透明、民主、参与、协商一致原则，需要明确反对“小集团”。我们不可放弃资金技术要求。中国要还是不要资金技术，是发展中国家内部事务，但公约议定书的原则不可以破。关于长远和中期减排目标，我们需要以攻为守，宣传中国的努力与绩效，用事实和数字说明发达国家的不作为和无效率。