刘守英：走老路稳增长，可能稳不住

    2022年12月18日，北大国发院隆重举办第七届国家发展论坛，中石油国家高端智库研究中心联合举办。本文根据中国人民大学经济学院院长、党委书记刘守英教授的演讲整理。
    疫情过后，大家要重新开始过日子。为此，我们的研究就要对当前所面临的经济问题形成正确的认知，不能再把现在所有的经济问题都简单归咎于疫情，否则，有些错误还会重复。
    在我看来，中国当前面临的经济问题转轨和疫情叠加的结果。
    当前经济问题的根源不是疫情
    2008年以后，我国经济的发展模式主要是以平台为工具，通过土地抵押来形成资本，再利用金融做杠杆，住房为出口，城市化发展为目标。
    这种发展模式有两个结果，一方面给地方政府带来债务风险和金融风险。地方政府的杠杆率攀升，房价过快上涨，居民部门的杠杆率上升和居民住房负担加重。另一方面，自2008年以来依靠房地产和基础设施来拉动增长的效率逐步递减，房地产和基础设施投资对经济增速的贡献逐步下降。
    在这样的背景下，2014年之后中国经济开始发生变化，具体的表现就是经济持续下行，我们判定这是经济新常态，需要转换发展动能，要进行供给侧结构性改革。
    在这种基本判断的指导下，中国开始进行经济发展模式的转轨。此次转轨直指2008年以后经济发展模式的几大命门：
    1. 地方政府债务。现在已经明确规定允许地方政府举债，但地方政府的责任也随之加大，这就是我们常说的“开前门”。
    2. “堵后门”，最主要举措是规范土地储备，叫停土地抵押。这意味着2008年之后经济发展模式中最重要的增长工具——土地抵押，基本全面叫停。
    3. 针对2008年以后经济发展模式中最重要的支柱房地产，中央立下“房住不炒”的大政方针，具体实施方面则试图通过稳房价、稳地价和稳预期，形成新的住房模式。然而这些政策的落实收紧了对房地产企业的资金限制和对房地产贷款的限制。
    4. 为了确保“房住不炒”落实到位，土地政策开始变得更加集中，也就是被大家称为“双集中”政策，以此来稳地价、稳房价和稳预期。
    综合来看，以上政策直指2008年以后发展模式中债务土地抵押、住房功能和土地供应等“命门”，通过四大工具分头实施且带有休克性质。这些政策不是联动出台，而是由各部门分别出台。
    上述政策做法带来了几种结果：
    1. 地方政府本来可以发债，上述政策进一步增加了地方政府的发债方式，但地方政府的债务总量没有降低，债务风险进一步累积，信用风险事件频出。
    2. 叫停土地抵押使中国发展模式好像回到2008年之前，即回归土地财政模式。一方面，政府叫停土地抵押，地方政府无法通过平台公司进行基础设施投资，基础设施用地和占比大大下降。另一方面，地方政府为维持土地财政，将大部分土地重新用于供给工业用地，靠土地引资。此外，地方政府由于失去土地抵押收入，只能重新走上更大规模的住宅和商住用地卖地之路，以此获取更大体量的土地出让收入。因此我们看到，在这段时间里地方政府的土地出让收益节节攀升，然而土地开发和征地成本也在同步大幅上涨。尽管地方政府卖地收入增加但土地净收益却大减，财政风险随之增大。
    3. “房住不炒”让房地产去库存趋势非常明显，但住房供应、销售等环节正与整个房地产市场一起陷入萎缩，施工、竣工和销售均不断下降。此时的房地产业已经陷入比较糟糕的境地，但政策仍在进一步收紧加码，直到专门针对房地产业的“三条红线”，导致整个房地产业的盈利能力大幅下降，房地产开发企业土地购置面积大幅下滑。
    4. 住宅用地的本意是试图通过稳住土地价格来稳住房价。在整个住宅用地采取“双集中”供应后，我们并没有等到一个稳定的土地市场，反而是萎缩的土地市场。第一轮“双集中”过程中，土地市场异常火爆，因为地方政府担心越往后越拿不到地，受此影响，很多企业在这一轮集中供应过程中，囤积土地。到第二轮集中供应时，土地供应成交热度显著下降，成交面积大大减少。在整个土地市场趋冷的背景下，土地溢价率持续下降，流拍量直线上升。此后的第三轮集中供应，政府试图放宽规则来刺激企业拿地，但由于资金监管非常严格，整个市场没有出现期待中的反应，土地市场进一步走弱。
    这一系列的政策带来何种结果？如今的地方政府已经无法再通过土地抵押来获得资金，回归土地财政模式以后，因为房地产市场出问题，地方政府正面临更大的财政困难，其土地出让金的下行压力仍在进一步增加。
    我们现在面临的困局是模式转轨，而不仅仅是疫情防控。
    原来，中国经济的发展模式是以四项政策为支撑的“以地融资”发展模式。为了终结上述模式，我们决定换轨，然而在模式换轨过程中又叠加疫情，现在整个中国经济面临的最大问题是经济收缩。
    目前很多经济学家在讨论稳增长，如果只能采取原来的政策，稳增长很有可能稳不住。当前中国经济最大的问题是模式换轨叠加疫情负面影响，由此导致整个经济收缩。这其中，一是经济增长收缩，出现负增长；二是需求端消费的收缩。
    疫后经济如何重启？
    我认为2022年和2023年的经济工作，首先还是要继续修复经济，排名第一的修复对象就是房地产。从2022年开始，房地产政策已经从严控、松绑，发展到救市。排名第二的是放松地方债，有关政策已经展开，政府希望以此起到稳增长和稳投资的作用。此外，专项债的使用范围也开始扩大，政府已经采取多种方式来化解地方政府债务风险。排名第三的是集中供地的政策开始放松，政府希望以此重振市场信心。
    目前看来，上述修复政策作用十分有限。原因之一是地方政府债务继续增大，压力也不断增加；之二是房地产市场对政策放松的反应不及预期，商品房销售市场尽管趋向平稳，但总体仍在下降。个人按揭贷款同比增速仍在下降，房地产开发投资环比跌幅再度扩大。房屋新开工面积下跌有所放缓，但房地产企业的到位资金仍面临很大的问题，房地产企业融资的结构也在发生变化。还有一个更大的问题，土地市场热度在持续下降，土地购置和开发能力减弱，土地市场持续下跌，商品房待售面积在增加，房价持续下跌。房地产企业拿地热情并不高，现在主要是国企和头部企业在拿地。目前集中供地的政策仍在持续放宽，但基本见底。
    在上述背景下，我认为疫后经济的重启，仅做一些修复远远不够，还需要做到如下四点：
    1. 畅通国民经济的循环。整个国民经济的循环与疫情有关，也和国内这几年一系列政策导致整个经济循环中断有关系。我认为，要畅通循环，必须从包括生产、消费和收入在内的一系列经济环节入手。此外还需要畅通治理环节。这些年为实现疫情管控，经济领域已经出现大量的体制回归，这些回归在一定程度上造成整个国民经济的循环不畅。
    2. 恢复市场活力。如果市场活力不恢复，怎么救市可能都不管用。如果市场主体的信心不恢复，整个国民经济的修复就缺少动力。同时还要注意兼顾疫情引发的国家秩序和安全问题，包括失业率、外来人口在城市就业和农民工等问题。刚刚结束的中央经济工作会议还特别强调高质量发展问题。我们要吸取疫情期间转轨的教训，应该把转变“以地谋发展”的模式作为高质量发展的重要方面，认真总结模式转轨的经验，重新回到转型的道路上去。这其中包括转变土地功能，化解地方政府债务，防范系列性金融风险等诸多工作。
    3. 针对现有的土地抵押融资制度，我们不能只是简单地将其终结。在城市化过程中，土地融资的功能仍是城市化最重要的功能，这也是中国非常独特的一项功能。在我看来，土地融资要向制度化发展，而不是简单地将其中断。
    4. 通过土地市场化的改革来支撑整个中国城市化的进程，促进都市的发展和城乡融合。
    在上述举措基础上，我们才能建构新的发展模式，落实高质量发展，构建新发展格局，建设制造业强国，实现中国式现代化。这就需要我们进一步推进体制开放，建设高标准的市场经济和制度性的对外开放。
    整理：文展春