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会员注册关键词：政府性债务，隐性债务，债务风险，财政安全
地方政府性债务是一个世界性的经济问题，大多数国家都允许地方政府举债。财政联邦主义理论认为，为资本性支出而谨慎举债是合理的。政府性债务是一把“双刃剑”，适度举债对地方经济和社会发展具有积极意义，但如果过度负债、监管不力就会产生很大的风险，对市场经济不发达国家更容易导致预算软约束、产生腐败等问题。近年来，我国地方政府性债务呈现出规模庞大、增长迅速但同时偿债能力不足、透明度不高、管理使用不规范、体制机制不健全等特征，债务风险日益突出。地方政府性债务问题直接关系到国家财政安全，特别是在当前转变经济发展方式背景下显得尤为重要，需要引起高度重视。
一、传导机制：政府性债务对财政安全的影响
财政安全是经济安全的子概念，其基本要求是财政具有偿债能力。当前地方政府性债务规模庞大且管理滞后。债务风险的不断积累通过财政、金融和信用等途径进行传导，对我国财政安全构成了重大威胁。
（一）财政传导机制。
我国政府性债务风险的特点是下级政府的债务风险高于上级政府，而且债务风险具有明显的自下而上纵向传导特征。地方政府由于财力不足难以按时归还借款，就会产生大量的债务违约和逾期，地方政府也会采取借新债还旧债等方式维持甚至扩大建设规模，债务结构变得更加复杂。当债务累积到一定程度，地方政府无力偿付同时因为信用下降无法继续举债时，上级政府必然会从大局出发，或通过加大转移支付力度，或采取豁免地方政府部分债务等方式，为下级政府的债务风险买单。最终就是地方财政风险“倒逼”中央政府，中央财政将作为“最后支付人”进行兜底，地方财政风险最终演变为中央财政风险。如果把地方财政风险看作中央政府的“或有隐性负债”，那么中央对地方的无限救助责任成为了对地方政府负债的一种“隐性担保”，在一定程度上助长了地方政府逆向选择扩大举债规模。债务风险通过财政纵向逐层传递，最终影响财政安全。
（二）金融传导机制。
政府融资平台贷款是地方政府性债务的主体，银行是主要的债权人，据统计，2009年我国9.59万亿元新增贷款中有40%流入地方政府融资平台。由于融资平台与生俱来的行政色彩和软约束机制，债务风险很容易转移到商业银行体系。一是由于银行在与政府融资平台合作过程中存在着信息不对称、过度信任融资平台偿债能力等现象，导致一些地方出现重复抵押、虚假抵押等问题，使信贷资金面临较大风险。二是由于政府融资平台获得的银行贷款80%以上都是项目贷款，绝大多数用于基础设施建设，经济效益不高，最终要由地方财政偿还，一旦出现支付困难，银行不良贷款就会大量出现，银行体系乃至整个金融系统的稳定必将受到威胁。金融风险反过来又可能引发新的财政风险。因为金融风险一旦出现，由于金融在现代经济中举足轻重的地位，财政必然作为最后的买单人出场，从而造成财政风险与金融风险的相互传导、彼此加剧，形成以偿债危机为导火线的财政危机。
（三）信用传导机制。随着地方政府性债务规模的不断增加，财政风险不断积累，最终可能导致地方政府无力提供经济社会发展所需要的最基本公共产品，影响财政运行的稳定性。一些基层政府原本就是“吃饭财政”，债务膨胀更加重了地方财政负担。在地方政府性债务中，有相当大一部分是直接涉及到群众利益，如果得不到及时有效解决，损害的不仅是债权人利益，还包括政府的公信力。政府信用是社会信用的基石，地方政府可能利用各种手段逃避或转嫁偿债责任，通过借新还旧，挤占挪用专项资金，甚至违规集资、拖欠公务员工资等方式来偿还，产生扭曲的市场信号，动摇投资与消费信心。另外，由于地方政府性债务的还款来源很大程度上依赖于土地出让收入，为了偿还本息和继续获得贷款，地方政府必然具有维持较高的土地价格和保持旺盛的土地需求动机，导致地方土地泡沫不断膨胀。但是，这种卖地财政本身具有很大的不确定性，一旦经济回调，地方政府的债务危机就会集中爆发。
二、生成机理：政府性债务产生的深层原因
我国地方政府性债务的形成原因复杂，分税制带来的财权事权不对称、不受约束的地方投资冲动、地方政府缺乏正规融资渠道等问题，都是地方政府性债务迅速增加的重要原因。
（一）现行财税体制导致的财权与事权不对称。
用科斯定理来解释国家制度，在交易费用不为零的情况下，权利分配和制度结构就成为决定经济发展的关键因素。1994年我国建立了分税制财政体制的基本框架，直接结果是财权进一步向中央政府集中，地方政府可支配的财力相对减少。通过对分税制改革前后各16年的比较，我们发现地方财政收入占全国财政总收入的比重，由1978-1993年的年均70.15%下降到1994-2009年的年均48.41%；而地方财政支出占全国财政总支出的比重。则由年均58%上升到年均70.94%。我国现行的转移支付制度也没有充分发挥均等化功能，虽然中央政府近年来不断增加对地方转移支付的力度，但是均衡性转移支付比例不高，大量采用的是专项转移支付，存在资金分配方法不科学、资金使用效率不高、大量挤占挪用等问题。有限的财政收入和巨大的支出需求相比矛盾突出，地方政府不得不靠举债度日。
（二）现行投融资体制导致的政府投资冲动。
当前，我国仍处于经济体制转轨时期，计划经济体制下的政府投融资体制虽然已经打破，但是，适应市场经济的新型政府投融资体制还未完全建立。地方政府投资范围仍然过宽，不仅大量涵盖公共产品和服务领域，在赢利性和竞争性领域也没有完全退出，一些地方在保运转的“吃饭财政”下，仍然进行大规模基础设施建设和其他领域投资。而且融资主体分散。管理薄弱，决策主体、偿还主体和责任主体并不统一，偿债意识也很淡薄。由于政府投融资体制的上述缺陷，形成了大量低效或无效投资，有些地方甚至出现了超前建设，依靠投资项目本身收益根本无法还款，形成巨额地方政府性债务。
（三）现行行政管理体制导致的考核弊端。
相对于经济体制改革而言，我国行政管理体制改革相对滞后，政府职能转换不到位，“越位”与“缺位”问题并存，考核弊端突出。由于地方政府考核体系的不科学、不健全，片面的发展观和政绩观直接导致地方政府性债务的扩大。政府官员将个人政治前途放在首位，为了应付上级考核和显示工作业绩，实现自身利益最大化，在有限的任期内捞取政治资本，超越地方现有财力和经济实力，大规模上马建设项目，盲目追求GDP高增长，不惜举债融资，使得地方政府性债务规模不断增大，同时千方百计隐瞒债务，债务风险不断加剧。特别是官员一届任期只有几年，更倾向于长期负债，使得现任政府在享受债务带来现实好处的同时将偿债压力后移。
（四）现行预算管理体制导致的预算软约束。
我国预算法明确规定地方政府不允许举债，上级政府并不对下级政府举债承担责任。但是，地方政府知道一旦地方财政破产，上级政府绝不可能不管，软约束的预算管理体制必然促使上级政府全力救助下级政府。同样，如果在赋予决策者以决策权力的同时，不明确与履行该职责相对称的责任义务，那么就会形成决策在预算上的软约束，导致决策者在决策时，难以控制扩张的冲动，举债规模过度增加，在无法归还债务时，把希望寄托在中央政府的最终救助上。
三、标本兼治：解决政府性债务问题的对策
解决地方政府性债务问题，应从建立和完善政府统一领导、财政部门归口管理、有关部门协调配合的政府性债务管理体制入手，健全债务风险预警和控制机制，完善财政和行政管理体制，建立合理的地方举债融资渠道，通过化解存量与控制增量相结合，规模控制与风险预警相结合，标本兼治，多策并举，推动政府职能转变，实行政府性债务综合治理。
（一）积极化解存量，严格控制增量，建立健全债务风险预警和控制机制。
债务风险来源于债务违约。当前，要根据不同债务类型采取不同化解对策，对于经济效益差但社会效益好、只能由财政负责偿还的债务，要采取预算内安排、预算外统筹等多渠道筹集偿债资金；对于可以市场化运作的债务项目，通过整体拍卖、资产重组等方式由各类市场主体运作；对于部门举债项目，按照“谁举债、谁偿还”的原则，明确部门制订偿债计划，必要时进行预算抵扣。同时，严格控制各种途径的新增债务，明确上级政府对下级政府的有限救助责任，消除地方政府的“依赖”心理，从严控制举债。在风险预警方面，国外多以法规制度的形式建立风险预警系统，具有代表性的是美国俄亥俄州模式、哥伦比亚“红绿灯”预警系统等。我国建立地方政府性债务风险预警和控制机制要注意可操作性，结合经济社会发展情况和财政收支状况，运用债务率、偿债率等指标，合理确定地方政府性债务的安全规模，评估债务风险，跟踪监控债务规模和结构变化。
（二）合理确定事权与财权，完善分税制财政管理体制。
根据公共财政建设需要，构建合理的地方政府事权、财权和有限债权相适应的分税制财政管理体制，明确各级政府的管理权限和责任，中央政府适当上移支出责任和下放收入权利。一是事权划分科学。属于地方受益的公共物品要按照受益范围的大小由相应的各级政府来承担。对涉及面广、跨区域性的基础设施建设和生态环境建设等方面的事权应尽量降低地方政府出资比例，取消层层配套。二是税种划分合理。在现行分税制基础上，按照“减少共享税种、完善地方税制”的原则，实施中央以增值税、消费税和关税为主，省级以营业税为主，市县级以财产税、所得税为主的税收制度改革。三是完善转移支付。根据中央与地方事权与财权的比例，确定合理的转移支付规模和结构，特别是加大事权大于财权的困难地区转移支付力度，提高均衡性转移支付比例，增强地方政府偿债能力。
（三）建立合理的地方举债融资渠道，推进地方政府投融资体制改革。
举债权是规范化的分税制财政体制下各级政府应该享有的财权，是实行分税制国家长期实践得出的经验。通过赋予地方政府适度举债权，在操作透明和接受监督条件下，通过规范的法定程序举债，将“隐性债务”显性化，有利于地方政府应对短期内基础设施建设等方面的巨大负担，充分借助社会资金和市场机制作用，把支出高峰平滑化分摊到较长时期，减轻短期还债压力。当前，要通过修改《预算法》和《担保法》，颁布《地方政府债券法》，授予地方政府发债权，对地方政府债券的报批程序、发行规模、资金用途等明确规定，完善债券风险管理机制。同时，建立起“政府引导、社会参与、市场运作”的基础设施建设新型投融资体制。由于具备规模效益的特征，资本密集型的公共物品可以通过市场来提供。政府投资主要用于市场不能有效配置资源的经济社会领域，建立政府投资决策咨询评估制度，大力吸引民间资本和社会投资参与，对一些大型基础设施建设项目可采取BOT等方式筹措资金。
（四）转变政府职能，深化行政管理体制改革。
在市场经济条件下，财政部门不应该只是政府的“钱袋子”，更应该作为政府的“管家”。要想从根本上解决地方政府的举债投资冲动，必须依靠政府职能的转变，找准政府定位。当前，要扭转以GDP为核心的政绩指标考核机制，真正把政府由“全能型”转为“服务型”，由“无限型”转为“有限型”，加强政府的社会管理和公共服务职能，更加注重和改善民生。树立正确的发展观和政绩观。防止党政领导行为短期化，摒弃过去考核“重资金投入、轻效益评价，重硬件形象、轻成本考核”的倾向，充分发挥绩效评估的激励约束作用，将减债纳入党政领导干部考核指标，树立“减负就是增收、减债也是政绩”的理念，从源头上防范政府性债务风险的产生。
（五）规范债务管理，建立健全政府性债务管理制度。
一是建立完善政府性债务计划、报告和审批制度。制定政府性债务年度收支计划，对全部政府性收支实行统一、完整、全面、规范的预算管理，并报经同级人大审查批准。明确政府性债务管理部门，从严控制债务主体数量，坚决杜绝政府部门和单位擅自举债和违规担保。二是建立完善偿债准备金制度。从土地出让收入、市政配套费、国有资产收益等渠道筹集还债准备金，确保达到债务余额的相应比例，完善政府性债务偿还机制。三是建立完善债务资金绩效评价制度。将债务资金投资项目的建设质量、投资效益等主要指标纳入考核体系，选择恰当的绩效评价方法，建立完善的绩效评价信息管理系统。四是建立完善资金借用还责任追究制度。根据单位性质和债务内容不同，落实还款资金来源和还款措施，与用款单位签订偿还责任状，明确偿债责任。五是建立完善信息披露制度。定期向上级政府及同级人大报告，及时向社会公众披露，对重大举债项目实施全过程监管，随时跟踪报道，提高地方政府性债务透明度。
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