地区竞争、体制扭曲与产能过剩的形成机理

    内容提要：中国的财政分权体制和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得地方政府具有强烈的动机干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资；土地的模糊产权、环境保护体制上的严重缺陷和金融机构的软约束问题，使得低价出让工业土地、牺牲环境和帮助企业获取金融资源成为地方政府竞争资本流入的重要手段。体制扭曲背景下，地区对于投资的补贴性竞争才是导致产能过剩最为重要的原因。本文进一步建立模型详细说明：地方政府低价供地等所导致的补贴效应，地方政府低价供地以及协调配套贷款等行为的影响下，企业自有投资过低所导致的严重风险外部化效应，扭曲了企业的投资行为，导致企业过度的产能投资、行业产能过剩。本文研究表明，从根本上解决产能过剩问题，需要在土地产权、环境保护体制、金融体制、财政体制等方面进一步推进改革。
关键词：产能过剩/投资补贴/成本外部化/风险外部化作者简介：江飞涛(1974-)，男，湖南常德人，中国社会科学院工业经济研究所助理研究员，管理学博士，北京100836；耿强(1978-)，男，江苏东海人，南京大学经济学院教授，江苏南京210093，中国社会科学院工业经济研究所博士后，北京100836；吕大国(1979-)，男，江苏洪泽人，南京大学经济学院硕士研究生，江苏南京210093；李晓萍(1978-)，女，河南洛阳人，中山大学管理学院博士研究生，广东广州510275
         一、引言
    自20世纪80年代以来，“重复建设”、“过度竞争”、“过度投资”和“产能过剩”等相类似的问题，始终困扰着经济政策部门①。政策部门认为“重复建设”、“过度竞争”、“产能过剩”等类似问题，会导致产业组织恶化、企业利润下降、亏损增加、加大金融风险、严重浪费资源，使资源环境约束矛盾更为突出，使经济结构不协调的问题更为严重，影响国民经济持续、健康、协调发展。重复建设、产能过剩等问题一直是学者、政策部门高度关注的问题。对于重复建设、产能过剩形成机理的研究，一直存在两种截然不同的研究传统：一是以“市场失灵”来解释产能过剩、重复建设的形成机理；二是以转轨经济中体制缺陷对经济主体行为的扭曲来解释。两种不同的研究传统，同时意味着两种完全不同的治理政策。以“市场失灵”来解释产能过剩的形成机理，意味着政府应该通过干预市场方式来治理产能过剩、矫正市场失灵；而以体制扭曲来解释产能过剩的形成，则意味着政府应该通过完善相应市场制度来治理产能过剩。政策部门更倾向于认为产能过剩、重复建设是“市场失灵”的结果。长期以来，政策部门以包括市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等行政管制政策来治理重复建设、产能过剩。同时，重复建设、产能过剩及其“市场失灵”解说成为政府部门广泛干预微观经济的最为重要的依据之一(江飞涛，李晓萍，2010)。
    然而，以“市场失灵”解释产能过剩形成的各种理论却似是而非。江飞涛、曹建海(2009)就曾指出，以低集中度市场结构、过度进入定理等解释产能过剩形成机理的相应“市场失灵”理论均存在根本缺陷。近年来，林毅夫(2007)、林毅夫等(2010)提出“潮涌”理论，将产能过剩归结为发展中国家特有的“市场失灵”现象，它试图阐述发展中国家存在对于新产业发展前景的准确、良好的社会共识，这种共识会引发投资的“潮涌”现象，并进而导致产能过剩。该理论自提出后，产生了广泛的影响，而该理论假说存在的重要缺陷则被忽视了。正如本文稍后将详细阐述的，首先，“潮涌”理论的基本假设不成立，并不存在企业对未来有前景行业市场需求所谓(基于正确预测)的共识，不同预期之间往往分歧巨大②；其次，其模型中可能出现的产能过剩是不完备信息假设条件下对均衡状态的偏离，而这只是现实市场的常态；文中还高估了发展中国家新行业市场需求急剧扩张对于产能过剩出现的概率和程度的影响。从中国现实经济中产能治理政策实施效果来看，基于“市场失灵”解说、以直接干预微观经济为特征的产能过剩治理政策，不但不能从根本上治理产能过剩，还导致了一系列的不良政策效应(江飞涛，陈伟刚等，2007；曹建海，江飞涛，2010)。
    以转轨经济中体制缺陷扭曲经济主体行为来解释产能过剩形成的已有研究，亦存在不足。不少研究都曾指出，地方政府实施地方保护主义和分割市场的做法，导致了重复建设、产能过剩问题，这实质上是认为产能过剩与重复建设是“体制扭曲”和“政府失灵”的结果。但是，这些研究从理论上阐述产能过剩形成机理时，却试图采用过度进入定理、保有过剩产能与价格合谋等，将产能过剩解释为“市场失灵”的结果，其理论解释和现实分析严重脱节，并进而导致在产能过剩治理政策取向判断和选择时的混乱。此外，这些理论本身也存在缺陷。1994年分税制改革后，特别是加入WTO以来，中国市场一体化进程明显加速。地区竞争方式也发生了转变，从对本地政府所有的国有和乡镇企业提供各种形式支持，设置地区壁垒实行地方保护主义，转向吸引外来企业投资以及推动本地企业投资而进行的竞次式补贴竞争(陶然等，2009)，地方保护主义和市场分割也不再是导致重复建设和产能过剩的主要原因。有研究进一步指出，地区之间越演越烈的对于投资的补贴性竞争成为导致产能过剩最为主要的原因(李军杰，2005；郭庆旺，贾俊雪，2006；陶然等，2007)。然而，对于地区之间的补贴性竞争如何导致产能过剩的微观机制，这些研究并没有从理论上给予明确的阐述。
    地区补贴性竞争是导致中国产能过剩问题的主要原因，对于产能过剩形成机理的分析应该建立在补贴性竞争的理论框架下。目前，对于补贴性竞争的研究主要集中在新国际经济学领域，这些研究大体上可以分为以下两类：一是战略性贸易理论中关于出口的补贴性竞争方面的，例如，Helpman and Krugman(1989)、Neary and Leahy(2000)关于出口补贴竞争的研究。二是围绕地区(国家)之间为争取FDI流入而进行的补贴性竞争展开，例如：Bond and Samuelson(1986)、Doyle and Van Wijnbergen(1984)、Barros and Cabral(2000)、Parcero(2007)以及Facundo Albornoz et al.(2009)的研究。对于中国而言，地区之间对于吸引投资(既包括大量的国内投资也包括FDI)的补贴性竞争更为激烈和普遍，中国地方政府偏好、面临的约束和行为特征也显著不同于这些研究文献里的假设，这些研究也不考虑地区补贴性竞争对于企业产能投资和产能利用率的影响。
    总体而言，从体制扭曲与地区竞争角度详细探讨产能过剩形成机理的研究缺乏，更未建立相应的理论模型明确阐述其微观机理。国外关于补贴性竞争的研究进展，可以为我们研究中国地区间补贴性竞争提供一些分析思路和启示，但是并没有直接提供可资借鉴的模型。本文试图弥补以往研究中的不足，建立符合中国地区补贴性竞争特征的分析模型，系统阐述地区补贴性竞争背景下产能过剩形成的微观机理，以实现经济现实分析和理论解释上的一致性。
    二、产能过剩形成的体制基础
    1.地方政府不当干预企业的强烈动机及其体制原因
    改革开放以来，中国地方政府在地区经济增长中扮演了一个非常重要的角色。他们以超乎寻常的热情寻求一切可能的投资机会，以推动地方经济的发展(周黎安，2007)。地方政府之所以具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机，主要基于以下两方面的原因：
    (1)财政分权与地方政府采用不当手段推动投资的热情。在传统的计划经济体制下，地方政府只是行政体系中的一级组织，不具有“经济人”的特征。然而，随着放权让利改革的深化以及“分灶吃饭”财政体制的实施，地方政府被赋予了具有较强独立性的经济利益，在整个经济体系中具有了“准市场主体”的地位，具备了“经济人”的特征。经过二十几年的改革，地方政府具有了自己的经济利益和经济地位，为地方追求经济利益的最大化提供了动力，为地方政府确立了追求经济发展的目标。因为财政分权使地方政府的各种利益和地区经济发展的相关性大大提高(Jin et al., 2005)。经济增长、就业率的实现在很大程度上取决于当地的投资量和投资项目状况，由此地方政府具有很强的动机争取资本资源、扩大投资规模。
    财政分权改革以后，我国地方政府具有显著的“法团化”(Local State Corporatism)趋势。所谓“法团化”，指的是地方政府直接介入经济，担任管理企业的角色的过程，以及各级政府、政党与所辖企业形成的一个类似大型企业的利益共同体。在经济转轨时期，先有党、政、地方企业，后来又有地方民营企业，它们相互结合，形成一定意义上的法团组织，构成了中国经济改革的微观层次上的制度基础。在一般的情况下，具有“法团化”趋向的地方辖区往往把宏观经济稳定、收入分配公平和环境外溢影响都视为“外部性”问题，并尽可能多地争取外来投资、金融资源、上级政府资助或特别优惠(Qian and Roland, 1998)。
    (2)官员政治晋升体系与地方政府采用不当手段推动投资的热情。地方政府干预企业投资的另一个重要的动机，在于现有以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得政府官员有很强的动力推进本地投资和经济增长。虽然财税激励无疑构成地方政府行为的一个重要动力，但作为处于行政金字塔之中的政府官员，除了关心地方的财政收入之外，自然也关心其在“官场”升迁中的机遇。这种激励在现实中可能更为重要。中国地方官员的晋升体系非常类似于晋升锦标赛模型，官员晋升与不晋升之间存在巨大的利益差异，这不仅表现为行政权利和地位之间的巨大差异，而且在政治前景上也不可同日而语(周黎安，2004，2007)。
    晋升锦标赛使得政府官员同时在经济上和政治上竞争，经济竞争由于受到以零和博弈为特征的行政竞争的支配而出现资源配置扭曲的现象。这是因为晋升职位总是有限的，晋升锦标赛具有一种“赢家通吃”和“零和博弈”的特征，一人提升势必降低别的竞争者的晋升机会，这种激烈的政治竞争就会转化成为了政治收益不计社会经济成本和效益一味推动经济规模增长的竞争(周黎安，2007)。我国经济增长很大程度上取决于投资增长，这种经济和政治上的竞争不可避免地成为各级地方政府不计代价争夺资本流入和投资资源的竞争。因此，地方政府往往在招商竞争时，大大压低土地价格，甚至“零地价”供地，并在税收上提供各种优惠；地方政府甚至为了吸引投资者，在劳动保障和社会福利方面不作为，压低劳动力成本，人为提高投资者的利润空间。
    2.地方政府不当干预企业投资的主要手段及其体制基础
    财政分权与以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使地方政府具有不当干预企业投资的强烈动机。而土地和环境的“模糊产权”问题以及金融体系的“预算软约束”问题，为地方政府不当干预企业投资提供了最为重要的手段。在经济转型期，中央政府由于没有足够的制度创新“知识”以及无法全面掌握各个区域的具体情况，从而不得不借助代理人(地方政府)临近现场，通过其能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。但是，中央政府在预留给地方政府制度创新空间的同时，客观上也留下了“模糊产权”、“预算软约束”等非规范的制度环境。通过攫取界定模糊的产权(例如辖区内的土地)和预算“软约束”(金融租金)领域的“公共”资源，地方政府获取了对投资进行巨额实质性补贴的能力(李军杰，2005)。此外，环境产权的模糊和环境保护体制中存在的根本性缺陷，也让许多地方政府(特别是经济相对落后的地区)将放宽环保标准、容忍企业在本地区的环境污染作为吸引企业投资的一个重要手段。对于许多高能耗、高污染物排放的行业来说，地方政府的这一措施能在很大程度上降低企业的生产成本，实质上是企业生产成本的外部化。
    (1)土地“模糊产权”与地方政府对投资者的低价供地行为。所谓“模糊产权”(Ambiguous Property Rights)，是指由于市场环境的变化，新出现的盈利性的资本产权束因为没有得到最终控制权的及时、明确界定，从而处于“开放状态”，进而成为被竞相攫取的“公地”。随着中国城市化和城市面积的迅速扩展，大量农村土地转变为城市土地将不可避免。根据中国的现行法律，农村土地属于农民“集体所有”。但是，由于“集体”和“集体所有”从来就没有得到清晰的界定，这些土地的产权事实上是虚置的，或者说是“模糊”的。在市场经济条件下，由于靠近城市的特殊的区位优势，随着城市化的推进，这些耕地就产生了被用来进行商业性开发从而盈利的可能，即出现了盈利性的资本产权束。而在这些新出现的产权束未能重新得到明确界定的情况下，它就处于“开放状态”，即可能被人们用低成本获得。
    在土地征用阶段，地方政府能通过强制手段低成本获取土地，基本上剥夺了失地农民因转变用途而产生的土地增值收益。地方政府取得土地之后，出于本届班子的政绩和可支配资金的最大化，倾向于对不同用途的土地采取不同出让方式的差别定价战略。地方政府会在土地一级市场上垄断性地出让商业和住宅用地获取巨大收益；对于工业用地、仓储用地地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期利益，倾向于低地价、甚至零地价方式招商引资或者提供给进行投资的本地企业(曹建海，2004)。这一做法实际上是为投资者提供投资补贴，投资者不但获取了土地转变用途的全部增值收益，以低于征地成本和开发成本获取土地，实际上还获取了地方政府代为征用开发土地过程中形成的实质财政补贴。我们之所以把低价供地看做是投资补贴主要是因为：土地并不是产能投资中的沉没成本，项目运营结束后，可以转让，因而土地购置成本并不是企业产品生产和销售成本的组成部分，政府对企业的投资的低价供地甚至零地价供地行为，可以使得企业在项目运营结束后以市场价格出售土地获取额外的投资收益。
    李扬等(2005)进一步指出：问题的复杂性还在于，作为人类一切经济活动的承载物，土地从来就是最优良的信贷发放标的物。政府掌握了土地，也就掌握了对地区金融资源的配置权。由于企业拿到土地之后便可持之到银行要求相应的贷款，因而，土地批租权实质上就演变成地方政府取得信贷的权利。政府及相关官员可以根据自己“政治晋升”的各种政治和经济的目的，对不同企业给予不同的安排。结果，往往是资本密集型、高能耗、高产值的大型企业很容易用较低价格取得土地，而处于发展初期的中小企业却难以获得相应的资本、土地等资源。
    (2)“软预算约束”与地方政府主导下的企业金融。在1994年国有银行开始商业化改革之前，我国的金融资源是被中央政府高度集中控制的。在一个相当长的时期中，国有银行实质上承担着政府分配金融资源的任务，其基层机构只是完成计划的工具。地方政府频繁“跑部”去争取的就不止是无偿的财政资金，还包括事实上也不必偿还的金融资源。从1994年开始的国有银行体制改革，在相当程度上改变了上述状况。但是，由于银行并不真正为其吸收存款的安全负责，同时也并不真正为其贷款的风险负责，其预算约束依然硬不起来。而所谓银行的“预算软约束”，事实上正是政府干预金融活动的另一种表述。
    与传统体制相比，正在改革过程之中的商业银行的经营行为已经有了较大的变化。但是，在现代公司治理结构尚不完善的前提下，由于国有商业银行的分支机构掌握着一定的配置金融资源的权利，大量的以地方资本为基础且主要服务于地方的金融机构纷纷建立，在中央政府逐步放弃一部分对金融资源的控制权的同时，地方政府在一定程度上承接了干预金融活动的权利。不过，由于地处一隅，地方政府干预金融资源配置的形式有了变化。一方面，它们可以用优厚的“配套”条件或其他因素来诱引银行在本地投入金融资源；另一方面，它们则更多地通过默许、容忍，甚至鼓励本地企业用展期、拖欠、逃废债的方式来攫取全国性金融资源。由于国有银行的预算约束仍然是软的，由于中央有关当局用无穷尽的“救助”措施一次又一次地容忍甚至确认了这种软预算约束，地方政府的这种攫取全国性金融资源的手段总能够奏效。在这种格局下，地方国有企业(甚至非国有企业)的融资成本和金融风险仍然会由国有银行承担，而且最终还是会转嫁给中央政府(李扬等，2005)。
    (3)环境的“模糊产权”、环保制度缺陷及地方政府对本地企业环境污染的纵容。环境产权具有公共品的特征，外部性比较强，许多环境资源缺乏清晰的产权，政府可以通过制定或维护适当的制度安排以建立产权制度，提高环境效率；在已经存在产权但实施产权的成本非常高的情况下，政府则通过健全法律和司法结构以纠正外部性造成的损失来提高环境效率。近年来，虽然中央政府越来越关注环境保护问题，也加大了环境保护的投入，在环境保护制度上做了一些调整。但是，在推进环境产权的优化、完善和健全环境保护相关法律，以及保证法律的有效执行上进展很有限。我国在环境产权的分割和清晰化方面严重落后于发达国家，污染企业的责任和居民的公共权益很不明晰，对于环境违法行为所规定的法律责任要求不严，基本上没有刑事制裁条款，对环境违法者基本上不处罚，就是处罚大多也是行政制裁，很少有法院进行司法审判(高有福，2006)。由于司法的不独立，地方政府对于司法有很大的影响力，地方政府维护本地企业干预司法时，被污染损害合法权益的居民很难通过法律途径维权。在中国的行政体制中，地方官员是对上级负责，并不对选民负责，被污染损害权益的居民也难以通过选票维护其合法权益。
    我国的环境监督管理部门实行双重管理体制，各地区的环境保护局，既要接受地方政府、地方党委的领导，又要接受上级环境保护局(部)及党委的监督指导，其中以地方管理为主。在这种管理体制下，充分考虑本地的环保部门对于上级部门所具有的信息优势，地方政府在很大程度上主导了当地环保部门的工作。中国是垂直型的行政体制，中央政府与地方政府是一种委托代理关系，虽然中央政府将环境和经济的协调发展作为整体目标，由于环境观测的信息成本非常高，经济观测的信息成本相对很低，中央政府难以向地方政府提供环境与经济协调发展的激励合同，只能退而求其次，提供以经济增长为核心的激励合同，这种激励合同不可避免地使得地方政府为追求经济增长而忽略环境保护。杨海生等(2008)的实证研究进一步表明，地方政府的环境保护政策是以吸引资本作为首要目标，特别是资本密度比较低的落后地区，往往以非常宽松的环保政策、以牺牲环境为代价来竞争资本流入和产业转移。宽松的环境政策、对企业环境污染的纵容，会使企业(特别是在高能耗、高污染排放的产业)的生产成本严重外部化。
    三、投资补贴与产能过剩的形成机理
    1.理论模型
     
    显然这样的假设是符合实际情况的。政府提供投资补贴1单位所付出的成本为β(1≥β＞0)，主要是因为企业得到的补贴可以是政府直接支付的财政补贴或税收减免，也可以是地方政府低价征地后低价甚至零价格提供给企业后，给企业带来的巨额土地收益。地方政府追求其自身收益的最大化。在第一阶段企业会根据地方政府的补贴函数、未来的市场收益函数以及自己的产能成本函数来确定自身的产能，并完成产能投资，在第二阶段企业根据市场情况确定实际产量。
    假设：厂商边际可变成本=平均可变成本=c，市场上存在n个厂商，市场反需求函数是p=a-nq，q为企业的实际产量，企业的产能为Q，企业得到的每单位产能投资的补贴为b(Q)，企业投资产能Q的成本为kQ，k为常数。一旦企业产能建立，则其成本kQ被视为沉没成本。
    2.均衡分析
     
     
     
     
    命题3：在面对市场不确定性时，产能投资中自有资本过低导致的风险外部化使得产能过剩的概率增大。
    在中国，由于地方政为吸引投资低价供地提供的巨额投资补贴以及土地在获取贷款中的重要的抵押作用，以及地方政府帮助投资企业“协调贷款”的行为，往往使得企业可以以极低的自有投资完成需要大量资本投入的项目，并导致严重的风险外部化问题，并进而导致市场存在不确定性时产能过剩的概率大大增加。
     
     
    4.产能过剩形成机理的进一步阐述
    中国的地方政府有强烈吸引投资推动经济增长的动机，土地的模糊产权使得地方政府能为企业投资提供大量实质性补贴以及重要的融资抵押品，金融体系的软预算约束使得地方政府能够帮助本地企业转嫁融资成本和风险成本，环境的模糊产权和环境保护体制上的缺陷，使得地方政府为吸引投资和固化本地资本牺牲环境，这些使得投资者的私人成本远远小于社会成本，并获取大量来自社会财富转移的外部收益，改变企业投资的激励结构，扭曲企业的投资行为。这种地区之间普遍存在的对于投资的补贴性竞争(Subsidy Competition)，导致普遍的投资扭曲，并进而导致较为严重的产能过剩问题。
    投资补贴将会严重地扭曲企业的产能投资行为和竞争行为(曼弗里德·诺依曼，2003)，而成本外部化必然会导致厂商生产超过社会福利最大化的过剩产量。政府补贴可以包括以下形式：直接的转移支付、税收豁免、低于市场价格出让土地、为企业提供政府担保以及对公营企业注资，等等。如果在同等条件下没有私人愿意进行股权投资的情况下，政府增加股权投入也属于补贴行为。历史上，欧共体各成员国纷纷以大量政府补贴的方式努力扩大本国钢铁企业的市场份额，导致20世纪70年代中期到90年代初期欧共体钢铁工业严重产能过剩和社会福利严重损失。在中国，地方政府主要通过土地政策、税收减免对本地企业以及来本地进行投资的企业进行投资补贴。税制改革前，税收减免是对企业投资进行补贴的主要手段；税制改革之后，低价或免费提供土地成为地方政府新的最主要的投资补贴手段，一些地方政府甚至通过财政支出直接为企业提供投资补贴。很显然，大量的投资补贴，会使投资企业在产品市场之外获取额外的投资收益，这会显著扭曲投资企业的投资行为，大大增加企业利润最大化时的产能投资和产量。当投资补贴水平达到一定水平时，还会诱使企业为了获取巨额的投资补贴，投资原本亏损的项目或供过于求的行业，甚至进行过度的产能投资(并不用于实际生产，仅仅是为了获取补贴收益)，巨额的投资补贴可以弥补企业在产品市场上的亏损，并提供可观的投资收益。普遍的地方政府补贴性竞争，会导致全社会过多的产能投入和均衡产出，甚至导致部分行业出现严重的产能过剩现象，并进而导致社会总福利上的严重损失(曹建海，江飞涛，2010)。
    相对于土地的市场价格，政府低价供地为投资方提供了额外的巨额收益，形成对企业投资的巨额实质性补贴，并大大降低了项目投资中的自有投资，进而导致严重的风险外部化。在现代公司制中，股东并不承担无限责任，而仅以自有出资承担有限经济责任。企业在新建项目投资中，大多新设子公司以隔离风险，当新建项目失败时，投资方在自有出资范围内承担亏损，如果亏损数额超过投资者的自有出资，企业的债权人将承受部分项目失败所带来的损失。当企业的自有投资过少或者投资者抽逃资本金情形时，债权人将会承受投资失败造成的大部分损失，在成熟市场环境下，银行一般会拒绝贷款给自有资金过少的新建项目或者拒绝贷款给资产负债率过高的企业，以避免承担与利息收入不对称的风险，因而在成熟市场经济环境下，企业通过少量自有资金来撬动大量资金投入的新建项目是很难实现的。而中国现阶段转轨体制下，土地扮演了一个极为重要的关键性角色，即企业将低价或免费获得的土地作为抵押物，从银行获取数量相当于土地市场价值的低息贷款作为投资资金，企业就可以以很少的自有资金投入推动资本密集项目，形成庞大的生产能力。需要说明的是，这种自有资金的极低投入还会被资产负债表上的会计处理(将低价获取的土地使用权以市值计入自有资本投入)所掩盖。地方政府帮助本地重点扶持企业和本地重点投资项目“协调”银行贷款，干预金融机构信贷投放，进一步减少了投资企业的所需自有投入，使企业投资风险的外部化进一步加剧。这种投资风险成本显著的外部化趋势，导致企业投资行为更具风险性，使得企业倾向于过度产能投资。普遍的投资风险外部化，进而导致全行业的过度产能投资，尤其会使得经济周期性波动过程中的萧条时期出现比较严重的产能过剩。
    此外，地方政府为吸引投资和固化本地资源，纵容企业污染环境，使高污染行业企业的生产成本严重外部化，从而导致企业过度的产能投资和产品生产，进一步加重高能耗、高排放行业的产能过剩。还需要指出的是，广泛的地区补贴性竞争还会为低效率的企业生存甚至发展提供空间，市场优胜劣汰的竞争机制难以充分发挥，导致产业(甚至整个经济)的配置效率低下；广泛的地区补贴性竞争还会诱发企业的寻租行为，诱使企业将更多的精力和投入放在寻求地方政府的补贴和优惠政策上，而不是把更多的投入放在研究开发、技术工艺的改造升级以及市场开拓上，会对产业的动态效率产生较为严重的不利影响，并进而导致中国企业在国际竞争中更依赖以政府补贴和低污染排放标准所带来的所谓低成本竞争力。
    四、结论与政策含义
    财政分权和以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机，特别是对于具有高投入、高产出特征的行业，无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑，各级地方政府都有非常强的动机推动这些行业的企业在本地的投资；而土地所有权的地方垄断和金融体系的软预算约束，使得为企业提供低价土地、减免税收等补贴措施，帮助企业获取金融资源成为地方政府竞争资本流入的主要方式，并成为地区之间竞争的具体形式和核心内容。地区竞争中的投资补贴、帮助企业获取金融措施的广泛采用，使得企业的投资行为被扭曲，并进而导致产能过剩：广泛的投资补贴使得企业进行过度的产能投资，导致行业内过多的产能投入和均衡产出，以及社会总福利上的损失；当投资补贴水平超过一定程度，并且国际市场需求到达极限时，必然带来严重的产能过剩，进一步加大社会总福利损失；地方政府低价提供土地的抵押功能和杠杆作用，帮助企业协调获取贷款，会使企业自有投资比率过低，投资风险显著外部化，企业期望收益最大化时的产能投资显著增加，进而导致萧条时期产能利用率进一步下降，其宏观表现就是每轮周期的波幅被人为扩大；地区之间竞争加剧，会使得投资补贴一直处于很高水平，并进而使得投资补贴所导致社会总福利损失处于较高水平以及产能过剩更为严重。
    产能过剩并不是一个严密的经济学概念，从字面上理解，产能过剩就是生产能力超过社会需求的状态。因而，在讨论政策之前，有必要区分两种不同类型的产能过剩。一种是在比较完善和健全的市场体制下，现实经济运行的供需动态匹配和调整过程中以及经济周期性波动过程中，出现的生产能力相对需求过剩的情形。这种过剩是市场经济运行中的常态，也正是这种过剩，会使得市场竞争加剧，市场的优胜劣汰机制才会起作用。在市场经济中，企业还会保有一定的富余产能以应对需求的突然增长。在比较完善和健全的市场体制中，不受阻碍的市场过程能有效协调经济主体之间的行为并引导供需迅速趋向动态均衡，并不需要宏观经济政策之外的其他具体产业政策再来应对产能过剩。另一种是经济体制缺陷扭曲企业投资行为而带来的产能过剩，正如本文所论述的在中国转轨过程中，在土地的模糊产权、银行预算软约束以及地方政府干预金融等体制缺陷背景下，地区之间对于投资的补贴性竞争会使得企业过度投资以及市场协调供需均衡的机制难以有效运转，进而导致系统性的产能过剩和经济波动加剧(耿强等，2011)。体制扭曲才是中国出现产能过剩顽疾的关键所在，也是政策部门更需要关注的问题。
    将两种不同类型的产能过剩混为一谈，在很大程度上是对市场机制的误解，将完全信息条件下实现社会资源的最优配置当作市场的功能，并导致不适当的治理政策。现实经济中市场中的知识或者信息从来就是不完全的，市场机制和市场过程的功能恰恰在于发现知识，在于对具有分散知识的私人行动加以协调，以有效利用分散知识、解决知识问题，通过使得市场参与者充分利用互惠交换机会进而使市场不断趋于动态均衡并实现动态效率(王廷惠，2005)。需要进一步指出的是，市场体系促进效率的能力，总是受到市场运行所赖以依存制度体系的制约，对于曾长期处于计划体制指导、目前市场体系仍不健全的中国，转轨过程中看似“市场失灵”的产能过剩现象，是制度缺陷和政府对微观经济管束的结果，实则是“制度局限”与“政府失灵”。试图通过政府对微观经济更为广泛和细致的管束来治理所谓的产能过剩只能是南辕北辙，不但不能从根本上治理体制扭曲导致的产能过剩，相反会使得供需市场调节更为困难并带来更多不良的政策效应。
    长期以来，我国政策部门以包括市场准入、项目审批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性清理等行政管制措施来治理产能过剩，体现出直接干预市场的特征。以“市场失灵”解释“产能过剩”的形成机理，则是上述政策的理论依据。本文的研究以及此前的研究(江飞涛，曹建海，2009)表明这些理论依据是令人质疑的。在产能过剩治理政策制定和实施过程中，政策部门以其自身对市场供需状况的判断以及对未来供需形势变化的预测来判断某个行业是否存在产能过剩，并以此为依据制定相应的行业产能投资控制措施、控制目标，这实际上是以政府的判断和控制来代替市场的协调机制，具有很强的计划经济色彩(江飞涛，李晓萍，2010)。这种政策需要相应部门能对未来市场供需状况做出准确的预测，而这一点恰恰是最让人质疑的。以钢铁工业为例，从20世纪90年代以来，许多政策文件中对未来市场的预测来看，无论长期或者短期预测，均与实际情况存在很大差异，如果这些政策中的控制目标实现，那么将会出现严重的供不应求④。
    ④据发改委公布，2003年后新增的炼钢产能中，经发改委、环保总局、国土资源部核准(名为核准，实为审批)的项目中新增产能在全部新增产能中占比不足20%，没有经过审批的违规建设产能在3亿吨左右。如果没有这些违规的产能存在，我国钢铁产品的严重短缺将制约中国经济的发展。
    有些研究者认为，这类直接干预市场的投资管制类政策并没有什么问题，科学的预测方法就能让政策部门做出更为准确的预测，就能完善这类政策并使其行之有效。这种认识显然没有认识到市场的真正功能与政府准确预测的不可能性。政府对于市场供需状况的准确判断，需要关于消费者偏好、生产者成本、潜在生产者进入意愿等大量市场细节知识，而这些知识只能依靠市场过程的展开而逐渐显示和暴露出来，在市场过程产生这些信息之前是无法获取的。不仅如此，这些信息自身的默识性、不确定知识的黏性(Sticky Knowledge)以及这些知识与特定语境的高度相关性，导致其传播的局域性和知识收集的艰巨性，这些缄默知识和黏性知识同时是无法汇总的知识，政策制定部门也不可能依据这些知识进行正确的计算和预测。需要进一步指出的是，只有具体场景中的现场个人才具有可获取资源、局部市场变化等私人知识，才有可能充分利用特定知识优势对环境与条件的变化做出更为灵活的反应(王廷惠，2005)。政府不可能具有比企业家更为敏锐地发现正在运行的市场过程中潜在知识的能力，也不可能比经济个体更能对市场做出灵活反应。因而，政府不可能准确预测未来市场供需状况，也就不可能通过投资管制正确指导市场企业中的产能投资。计划色彩强烈的投资管制政策，更会导致市场协调困难、市场波动加剧等不良的政策效应(江飞涛，陈伟刚等，2007)。
    既然需要政策治理的产能过剩并非“市场失灵”而是“制度局限”，那么治理这类产能过剩的关键在于矫正现有制度基础，采取以增进与扩展市场为导向的治理政策。即通过推进经济体制改革，健全和完善市场制度，矫正现有不合理制度对市场主体行为的扭曲，并充分发挥市场在分散信息、协调供需均衡、淘汰落后企业和产能等方面的高效率性。具体而言，治理产能过剩应该从以下方面着手：一是调整财税体制，特别是理顺中央与地方之间的利益分配机制，改革以考核GDP增长为重点的政府官员政治晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。此外，地方财政透明化与民主化，有利于避免地方政府为企业投资提供财政补贴。二是改革现有土地管理制度，明晰土地产权，深化土地市场的改革，理顺土地市场的价格形成机制，从根本上杜绝地方政府通过低价甚至零价供地为企业提供补贴。三是进一步推动金融体制改革，进一步硬化银行预算约束、理顺地方政府与银行的关系，通过市场手段提高企业投资中自有资金的比例，降低企业投资行为中的风险外部化问题。四是改革现有的环境保护体制，保障环境保护相关法规的严格执行，防止地方政府牺牲环境竞争资本流入。同时，制定实施长期稳定和严格的环境政策，与治理产能过剩等产业政策目标相对独立，不能因为产能不过剩就不实施严格的环境保护政策。
    注释：
    ①这几个概念描述的基本上是同一现象，它们之间差异在于描述现象时侧重点有所不同。
    ②例如，在钢铁工业(铝工业)快速发展的过程中，关于中国到底需要多少吨钢(铝)的激烈争论从未停止过，不同意见之间分歧巨大；在汽车工业发展的过程中，对于轿车是否能进入家庭就发生过激烈的争论，对于汽车市场需求规模的争论也从未停止，各方对于未来市场的前景同样存在很大的分歧。
    ③这一结论的成立并不需要借助于完全竞争市场的原子企业假设，在企业数量较多的竞争性市场，围绕价格和市场份额而展开的激烈竞争会使总产量接近于或等于完全竞争模型中的均衡产量，产能投资补贴只能使社会总产量超过无补贴时的均衡产量(也是社会福利最大化时的产量)，进而导致社会福利损失，并且补贴越高，导致的社会福利损失越大。
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