唐元：如何建立楼市调控长效政策机制

    衣食住行是人们的基本需求，住房是重要的民生商品。然而近10年多来，我国经济逐步走上了过度依赖房地产发展的增长模式，扭曲了住房供需关系，房屋逐步演变成投资品和奢侈消费品，大量资金尤其是银行资金向房地产行业集聚，导致一、二线城市房价过快上涨，吹大了经济泡沫，也扭曲了经济关系，投机炒房和追求暴富成为普遍的社会价值取向，购房难、住房贵困扰广大人民群众，高房价成为广大人民群众普遍关注也十分无奈的问题。可以说房地产存在的问题是我国当前和今后一个时期影响共享发展的重大障碍。近年来国家出台了一系列房地产调控政策，虽然在抑制不合理住房需求、规避金融风险和遏制部分地区房价过快上涨等方面取得了一定效果，但一线城市房价过高、二线城市房价上涨过快等问题还没有得到解决，房地产行业存在的深层次问题远没有得到解决。必须更加客观、真实分析房地产行业存在的问题，有针对性地采取更加有效措施，综合施策，促进房地产行业持续健康发展。
    商品房完全市场化的定价机制是导致房地产问题的根本原因。
    我国在城市住房制度设计中，主要借鉴的是新加坡住房模式，把居民住房分为政策性房和商品房两类。基本的想法是，政策性住房包括经济适用房、限价房和廉租房等，以满足普通群众尤其是低收入群体住房需求为目的，政府通过减免税费等方式降低建设成本，并投入资金参与房地产开发企业联合建设，规定以获得合理利润（一般不高于10%）为前提制定房屋销售价格和租赁价格，使广大群众能够买得起房和住得上房。商品房则是面向具有较强购买力群体尤其是高收入群体住房需求的住房，政府可以通过土地出让、税费等方式获取收益，同时允许房地产开发企业完全自主决定房屋销售价格。按照这一制度设计，政策性住房制度将住房视为民生商品，具有政府让利、房价受控、开发商获利有限等特征，在我国目前发展阶段应当成为供房主体；商品房制度将房地产业作为完全市场化产业来对待，商品房可以自由定价，具有获取暴利的基本特征，但只能作为满足住房需求的补充。据分析，正是房地产行业实行的“双轨制”价格机制和商品房自由定价带来的暴利特征，导致房价过快上涨等房地产业的一系列问题：
    一是商品房“供需两旺”，价格暴涨，闲置严重。商品房具有的自由定价机制及其暴利特征，使商品房除了有住房功能外还具有金融性产品功能，形成商品房“供需两旺”、价格暴涨。从供给看，众多投资者（包括国际游资）借助银行支持，以获取高利润为目的进入商品房开发领域，形成了大量商品房供给。从需求看，除了少部分以住房为目的购买商品房外，大部分是出于对房价上涨的预期，将商品房作为金融产品进行投资保值而形成的需求，由此形成了巨大的“虚拟”需求，形成商品房“供需两旺”格局。实际上，正是这样的追逐暴利的“虚拟需求”助推商品房价格脱离实际价值不断上涨，引来更多追求暴利的企业和金融机构进入商品房开发领域，建设更多商品房，由此形成需求增长、价格上涨、供给增加的循环。商品房价格在持续增长中，也拉动二手房价格上涨，从而带动房地产行业整体价格水平的持续走高，也带来一浪一浪的造富运动，北京等一线城市居民住房资产年均增值20%左右，近年每户房产增值至少在100万左右，这是国民收入分配机制最大的扭曲。也正是由于商品房购房者以炒房为目的，导致了大量商品房住房空置，造成社会资源的巨大浪费。
    二是政策性住房需求强劲，供给短缺，严重供不应求。随着我国居民生活水平提高和城市化进程加快，居民住房需求呈现持续刚性增长态势，形成了对政策性住房的巨大需求。但是，由于政策性住房利润率远低于商品房，房地产开发企业不愿开发，只能与商品房捆绑开发，导致政策性住房开发严重不足，成为紧俏商品。群众为了解决基本住房需求，只能购买高价商品房，出现了部分一线城市几代人凑钱付本金贷款为子女买房的情况，巨大的还款压力成为年青人难以承受之重，大大降低了城市居民的生活质量，也降低了一线城市吸引人才能力，将制约一线城市经济活力。
    三是相关各方利益不一致，房地产调控难度极大。房地产相关方主要有中央政府、地方政府、银行等金融机构、房地产开发企业、刚性需求购房群体、炒房群体等，除刚性需求购房群体和中央政府以外，均不希望房价回落。地方政府将房地产业作为支柱产业，发展商品房不仅能带动当地经济增长，还通过地价和税费获得大量土地财政收入，成为重要财源，而且商品房价格越高、资金聚集能力越强、获益越大，因此在房价调控中，地方政府缺乏主动调低房价的动机。地产开发企业和炒房群体是房地产暴利受益者和高房价直接推动者，他们最不希望房价下降，银行等金融机构作为房地产投资的主要来源，必然担心房价下降造成呆坏帐增加，均不希望房价下滑。中央政府从照顾群众利益和防止经济泡沫角度希望房价下降，但从促进经济增长角度又希望房价不宜过快回落。在这样的房地产利益格局下，中央对房地产的调控难度极大，各项调控措施难以真正见效。
    综上所述，正是房地产政策“双轨制”价格机制，使商品房能自由定价、具有暴利特征，引来大量资金开发和炒作商品房，形成商品房虚拟“供需两旺”格局，导致房价暴涨和大量房源浪费；而同时，政策性住房则由于价格受控制，开发商利润薄，政府获利少，导致开发资金短缺，房源严重不足，政策性房成为稀缺商品。由此导致目前房地产开发出现非常极端的“冷热两重天”局面：一是政策性住房开发 “过冷”，为了满足群众基本住房需求，还需要政府投入大量资金建设经济适用房、廉租房等政策性住房；二是商品房开发 “过热”，国家必须采取措施限制资金流进入商品房领域，例如在北上广深等一线城市采取必要的限购措施，以此避免高房价造成我国经济泡沫化现象。
    房地产业存在的问题如不尽快解决后果十分严重。
    一是高房价导致经济严重泡沫化。在我国房价大幅上涨的背后，是价格严重背离价值的基本事实，是住房功能的严重异化。据调查，目前北京市主城区商品房开发成本（含地价）只有每平方米1万元左右，而销售均价达到每平方米6万元左右，价格高出成本6倍以上。同时，高房价带来的经济泡沫化问题已经突出。表明我国房价水平尤其是一线城市房价水平已经严重超越我国经济发展阶段和居民承受能力。
    二是导致金融风险不断加剧。由于房地产的高回报，导致商业银行资金的大量涌入，这既是导致房价过度上涨的重要因素，也形成了巨大的金融风险。据估计目前房地产行业投资的一半以上资金来源于银行贷款，如果房地产泡沫任其膨胀下去，一旦泡沫破灭，将给银行乃至整个国家经济带来极大风险，造成灾难性后果。这一轮房地产去库存，本来应当鼓励三四线城市居民买房，但银行资金实行一刀切的住房贷款首付政策，导致银行资金大量向一二线城市集聚，变为又一轮炒房热，造成一二线城市房价暴涨，进一步吹大了经济泡沫、加剧了金融风险。
    三是导致居民贫富分化。商品房的暴利机制，除了使房地产开发企业受益外，也给炒房投机获利创造了机会。近些年来，北上深广等一线城市房价年均20%以上的速度上涨，意味着这些一线城市居民住房资产价格年均上涨20%，每户居民财产年均增值100万元以上。不合理的房价机制，相当于一次又一次的造富运动，北上深广等一线城市居民不自觉地成为资产500万到1000万的中产富裕阶层，而一些炒房者资产少则几千万，多则上几亿、十几亿，而三四线城市的居民房产价值只在几十万左右，而广大农村由于农民住房不能与商品房一样上市流通，住房价值不但没有升值，反而在贬值。可以说不合理的房价机制，是对三四线城市居民特别是广大农民最大的不公平，拉大了国民的贫富差距，与共享发展理念格格不入。
    四是导致社会价值观扭曲。随着炒房投机赚钱容易，逐步形成全民炒房热潮，许多家庭为了获得购房指标，不惜假离婚，出现了排队离婚闹剧，多数居民都是借贷购房牟利，在社会上形成了“食利”阶层，形成了“钱赚钱容易，靠诚实劳动挣钱难”的不良现象，严重毒化了社会风气。房价过高不仅抬高了商务成本，降低了城市竞争力，许多实体企业纷纷逃离一线城市。
    五是导致社会资源浪费和实体产业空心化。商品房投资高回报，使其“虹吸效应”凸显，引来大量投资，制造业企业为了分得商品房开发“一杯粥”，纷纷从主业抽出资金介入房地产开发，出现了“大企业建房、小企业炒房”现象。巨资投入商品房开发，形成了大量商品房房源，而需求方以炒房者为主，在不断推高房价的同时，商品房空置率不断提高，造成社会资源的极大浪费。资金向商品房转移还导致了制造业等实体产业空心化，也是导致加工贸易企业大量向东南亚国家转移的重要因素，而国家鼓励发展的高新技术产业和科技创新领域等，由于缺乏资金难以尽快发展。
    对新建商品房实施最高限价政策是解决房地产行业问题的最为有效途径。
    分析房价乱涨价的原因，最为核心的是商品房随意定价机制，也就是房产定价脱离房产实际价值，导致房地产行业具有了暴利机制。
    解决房地产行业的问题，必须采取标本兼治的思路，从根本原因上入手，采取有针对性的措施。为此，建议从遏制房地产行业暴利为切入点，完善房价调控措施，对新建商品房实施最高限价政策。具体思路是：将房地产定位为满足群众基本需求的民生商品，限制投机炒作，加大政府对商品房价的管制力度，对新建商品房在科学评估基础上，按照成本加合理利润（比如20%以内）原则核定和执行最高限价政策，纠正定价机制过度市场化问题。采取这样的措施，可促进房价尽快回归到合理水平，避免经济泡沫化，促进房地产业步入健康发展轨道，满足广大人民群众住房需求。理由如下：
    一是有利于促进整体房价回归合理水平，控制房价非理性上涨。对新建商品房执行最高限价政策，意味着新建商品房的价格将不高于建设成本加上合理利润，将促进新建商品房价格向合理水平回归，这个价格水平将大大低于目前的商品房市场价格，可带动二手房价回归合理水平，从而达到从总体上控制房价的目的。
    二是有利于减少投机性炒房行为，避免社会资源浪费。对新建商品房执行最高限价政策，将新建商品房的投资利润率控制在不超过20%的范围内，由此消除商品房的暴利特征，从而大大降低商品房投机炒作动力，减少商品房不合理需求，变目前商品房的“虚拟需求”为真实需求，扭转目前商品房空置过多的情况，避免社会资源的浪费。
    三是有利于增加低价房源供给，满足老百姓住房需求。对商品房实行最高限价政策，房地产利润水平仍然高于制造业等产业利润水平，不影响社会资金开发房地产的积极性。同时，由于商品房与政策性住房具有大致相当的投资回报率，经济适用房与商品房相比，由于政府减少税费和土地收入，房价将更低，需求将更旺，有利于引导商品房开发资金流入政策性住房建设领域，尽快增加低价房房源，满足广大群众基本住房需求，并可缓解政府出资建设政策性房的巨大财政压力。同时，伴随着消费水平的提高，居民对住房的需求将呈现持续刚性增长态势，房地产仍将是国民经济的支柱产业。
    新建商品房执行最高限价政策具有可操作性。
    实行政府主导型的市场经济模式是中国特色社会主义的重要特征，也是我国改革开放近40年的成功经验。按照政府主导型的宏观调控模式，我国目前对绝大部分商品实现了市场化定价，但对关系国计民生的商品仍然实行必要的价格管制政策，如对电价、水价、铁路运价等实行集中管制政策，对药价、航空运输票价则实行最高限价政策，以避免企业牟取超额利润，并保障有效供给，满足群众基本需求。
        
    比如，航空客运票价实行最高限价政策，并没有限制民用航空业的市场化进程，而是极大地促进了民航业市场竞争，其效果是有目共睹的。
    住房作为民生商品，在当前房价水平居高不下、市场化合理定价机制失灵的情况下对商品房实行最高限价政策，是符合我国国情的房价调控政策，对于国家价格管理部门来说，有现成的操作办法和实践经验可以借鉴，能够尽快开展起来。
    实行商品房最高限价政策也是部分发达国家控制房价的成功经验。
    长期以来，一些发达市场经济国家在控制房价方面积累了许多成功经验，较为典型的是德国。德国多年来房价保持平稳态势，最重要的经验是政府在调控房地产市场中发挥作用大，并对住房价格实行严格管制。德国建立了科学的地产价格独立评估机制，对地价、房价、房租等实行“指导价”制度。制定并实施《联邦建筑法》，各地成立了“房地产公共评估委员会”，负责制订当地具有法律效力的“基准价”或者“指导价”，《联邦建筑法》规定所有房地产交易有义务参照执行房地产指导价，但可在合理范围内浮动。德国最重要的是建立“执行威慑机制”使“指导价”能够依法有效执行，该国《经济犯罪法》规定，如果地产商制订的房价超过“合理房价”20%为“超高房价”，将构成违法行为受到处罚，超过50%则为“房价暴利”，将触犯《刑法》构成犯罪，出售者将受到更高罚款，甚至最高被判处3年徒刑。同时，德国还利用不动产税、房屋交易税、差价盈利税、房屋不动产税、出租房屋资本利得税等一系列税收政策，压缩炒房者进行“低买高卖”的利润空间，遏制房地产商、炒房者获取超额收益。
    几点操作建议。
    抑制房价水平、保障居民基本住房需求是关系全局、维护社会和谐稳定和公平正义的重大问题，也是促进共享发展的一项紧迫任务。对新建商品房实施最高限价政策，是促进房价回归合理水平、推动房地产业健康发展的现实选择，应当尽快加以实施。具体建议如下：
    一是明确工作思路。建议按照果断决策、周密部署、综合配套、稳妥推进的原则，尽快制定工作方案，积极稳妥加以实施。
    二是科学制定新建住房最高销售限价。建议由各级物价部门或由政府认可的独立房地产评估机构，对新建住房在科学测算成本的基础上，按照成本加合理利润（利润率不高于20%）的原则，制定最高销售“指导价”。
    三是严格执行新建住房最高限价政策。规定最高限价具有法律效力，所有房地产交易必须认真执行。对房地产开发商制订的房价超过“指导价”的做法，可以认为是牟取暴利行为，应当从重处罚，情节严重的要追究刑事责任。
    四是为实施政策创造良好的环境。尽快建立与实施配套的法制和中介服务环境。加强房地产中介评估体系建设，提高房地产中介服务水平。建立健全商品房最高限价配套法规，尽快制定《房地产行业反暴利法》等法规。规范房地产市场经济秩序，严厉打击开发商捂盘惜售、哄抬房价等行为。
    五是尽量降低实施政策可能带来的负面影响。要充分估计可能带来的风险。包括：金融风险问题、过去高价购房者可能出现部分预售房退房风险、地方政府房地产收益可能减少导致的地方财政压力加大风险，以及房地产业发展对经济增长的支柱地位可能阶段性下降的影响等等。对于以上可能需要付出的代价和产生的负面影响，应当制定预案，妥善加以处理，将其控制在最低限度。
    六是银行实行购房贷款差别化首付政策。根据目前房价水平，将全国城市合理分为一、二、三、四线城市，对北上广深等城市实现最高首付政策，比如90%以上；对武汉、郑州、济南、西安等房价上涨过快城市实行70%以上的首付政策；对重庆、成都、兰州、沈阳等三线城市实行30%—70%的首付政策；对广大的四线城市和乡村实行30%以下的首付政策。以促进银行资金向三四线城市流动，带动三四线城市房地产去库存，也防止一二线城市房价过快上涨。
    （作者单位：国务院研究室）