范恒山：关于“十三五”促进区域协调发展基本思路的思考

    党的十八届五中全会提出了创新、协调、绿色、开放、共享五个重大的发展理念，促进协调发展特别是促进区域协调发展放到了非常重要的位置。大家也都知道，区域发展不平衡是我国经济社会发展一直存在的一个突出问题，因此促进区域协调发展也就一直成为了我们推进经济社会发展的一项重大任务。面对着不断拉大的地区差距，从上世纪九十年代中期开始，中央下决心推出了一系列的重大战略和方针政策来促进区域协调发展。比较突出的就是，上世纪九十年代末期，提出推进西部大开发；到2003年，提出振兴东北地区等老工业基地；到2006年，提出促进中部地区崛起。加上改革开放一直推行的使沿海地区先发展起来，即鼓励东部沿海地区率先发展，形成了我国促进区域发展总体战略，通常称为“四大板块”战略。在这个战略指导下，我国促进区域协调发展不断迈出新步伐，取得新成绩，区域差距在一些方面开始缩小。
    但“四大板块”战略从地域空间上看，其划分仍然是偏大的。比如说，西部大开发覆盖的地域包括12个省份，所涉及到的国土达到全国总面积的70%以上。在这么大的区块上实施好开发开放，我们需要做一些更为深入和具体的工作。所以，从“十一五”开始的近10年来，围绕贯彻落实区域发展的总体战略，以分类指导、分区施策为基本出发点，国家出台了一系列的区域规划、政策、方案和指导性文件，推动四大板块战略贯彻实施进一步细化、实化和深化。正是有了这10年的努力，区域发展格局发生了革命性的转变。
    革命性的转变体现在多个方面，最重要的有两点，其一，促进了我国区域增长格局的重大转变，扭转了长期以来东部地区发展快、中西部地区发展慢这一状态。2007年，西部地区经济增长速度首次超过东部；从2008年开始，中西部地区增长速度全面超过东部。在今天经济下行压力比较大的环境下，这个势头仍然保持住了。其二，推动形成了一大批经济极，它们成为了保持中国经济平稳快速发展的主要支撑。一方面，在区域发展战略的指导和推动下，改革开放以后形成的长三角、珠三角、京津冀地区三大引擎进一步焕发活力，在促进国家经济发展中继续发挥示范带动作用；另一方面，加快培育了一批地处中西部的重要的增长极，如长株潭地区、武汉城市圈、鄱阳湖经济区、皖江城市带、成渝地区、广西北部湾地区、关中天水地区、西咸地区等等。这些重要地区的发展，使我们有效抵御了世界严重的金融危机的侵扰，保障了中国经济平衡向前发展。即便在今天，经济面临着下行的压力，经济增长降到了6.9%，但这个增速在世界范围看仍然是很高的。
    但是要清醒的认识到，我们面临的问题仍然较多，促进区域协调发展的任务相当艰巨。尽管从经济增长的角度看区域差距在缩小，但在地区间人均GDP、人均财政收入、人均拥有财富水平、公共服务均等化等关键指标上，区域差距并没有实质性的缩小；相反，有一些方面还有所拉开。对于即将进入的“十三五”时期而言，促进协调区域发展的任务依然繁重。“十三五”在促进区域协调发展方面怎么走？如何巩固我们已经取得的良好成果？对于这些问题，十八届五中全会给我们指明了方向。关于推动区域协调发展，五中全会《建议》强调，要塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展的新格局。这是未来5年应该把握的基本原则和奋斗方向。为此，我们要继续贯彻和落实好“四大板块”的区域发展总战略，同时我们要贯彻落实好京津冀协调发展、长江经济带、“一带一路”建设三大区域发展战略。在中央的直接推动下，这三大战略已分别出台了指导性文件和规划，形成了顶层设计，实质性的推进工作也陆续展开。“十三五”期间的基本操作取向应当是，把促进发展与促进协调发展有机结合起来，把发展作为协调发展的基础，同时按照协调发展的思路和要求促进发展。
    我们认为，贯彻中央的要求，体现发展的取向，把四大板块战略和三大重大战略实施有机结合起来，实现促进区域协调发展的新突破，在路径选择上既要认真总结过去、坚持行之有效的做法，又要深入分析新的形势、与时俱进采取新举措。概括地说，要把握好如下五个方面：
    第一，坚持两头推进。这些年来，我们在促进区域协调发展方面取得的一个成功经验就是“抓两头，带中间”。一头抓条件较好地区的率先开发、开放，加速形成若干带动力强、联系紧密的经济圈和经济带，积极培育新的经济增长极；另一头抓欠发展地区特别是贫困地区的跨越发展，采取特殊手段，解决其发展中面临的特殊障碍，不断增强其自我发展能力。所谓坚持“两头”推进，除了继续抓好新的增长点的培育和贫困地区的赶超外，以区域板块而言，还要把握一个方面，就是一头抓发展好的地区，一头抓困难地区，根据各自实际设置不同的目标要求和工作任务，并采取不同的政策措施。在中国经济的发展中，发展较好的地区往往是支撑，是稳定大盘的基石，是旗帜不倒的保障。长三角、珠三角、京津冀等地区在全国经济总量、财政总收入等重要指标方面所占的比重很高；东部沿海地区排在前几位的省更是如此，这个大盘稳住了，中国经济就不会出大问题，促进区域协调发展也就有了坚实的基础。所以这一块一定要抓好。当前，东部增长速度不如中西部，但所体现的经济总量却远远大于中西部，因此我们要继续采取有力措施，抓好东部地区的率先发展，特别是继续赋予其先行先试的政策，充分发挥其创造性和能动性。如国家在上海搞的自贸区试点，在扩展到天津、广东和福建等地的基础上，可以在一些发达地区择机推广。上海的试点已经进行了两年时间了，形成了一批可复制、可推广的经验，可以把它逐步推向整个长三角地区，以体制机制创新为基础，形成促进发展的正能量。与此同时，还要抓困难地区的脱困增力。当前，在四大板块中间，东北地区的经济增长已滑出了合理区间，所以需要通过体制创新、结构调整和市场拓展，更进一步说要通过思想意识的革新和工作方式的转变来推动这一地区重振雄风，实现第二次飞跃。在这方面，国家已经采取了一些重要的举措，在“十三五”期间，政策支持力度还会进一步增强。
    第二，强化纽带支撑。要以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设为引领，发挥沿大江大河和沿海、沿重要交通干线的纽带作用，形成纵向横向经济轴带，促进区域互动，带动全局发展。例如在沿江沿海方面，长江经济带有11个省区市，横跨东中西。如果这个经济带发展起来了，就能有效促进长江黄金水道在促进资源要素流动、地区间优势互补等方面的支撑纽带作用，促进东中西地区的合作互动和协调发展，进而就能带动中国经济实现新的跨越；还有珠江西江经济带、淮河经济带等，也都能成为推进区域协调发展、促进整体经济跨越的重要纽带。至于沿海地区，我们已经制订了从北到南的一整套发展规划，覆盖了全部海岸线带，把这些战略规划落实好，将不仅大大推动这些沿海地区率先发展，也将有力地促进内陆地区加快发展。
    第三，扩大统筹空间。努力扩大统筹资源配置的空间，以空间扩展来促进区域协调发展。在这方面，我们在改革开放以来不断向纵深拓展，成效显著，“十三”五期间，更要下力气继续推进。先是从推动沿海地区率先发展到逐渐拓展到促进中西部地区开发开放，紧接着进一步推动从陆域开发走向海洋开发。“十一五”以来也是中国海洋经济发展跨越发展的时期。今天，海洋经济总量已经占到GDP全国总量的9.4%。下一步要利用好已经开展的一些试点，贯彻好中央经略海洋的要求，拓展海洋发展的空间，特别是提升海洋产业发展的水准。再进一步，是从陆海走向空中。国家已在郑州打造了全国第一个临空经济区，实施效果良好。下一步还要根据发展要求陆续建立一批临空经济区，从海洋拓展到空中，形成海陆空一体联动。与此同时，还要在过去取得明显成就的基础上，推进区域合作，深化对外开放，特别是通过“一带一路”建设，更有效、更充分地利用国际国内两个市场、两种资源。在造福世界的同时促进中国经济的可持续发展。
    第四，发挥功能优势。十六届五中全会提出建设主体功能区的思想，即根据资源环境承载能力和发展潜力，按照优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的不同要求，明确各地区的功能定位。十八届五中全会进一步强调要塑造“主体功能约束有效”的格局。要把优化空间格局、发挥区域功能优势作为“十三五”时期促进区域协调发展的重要路径。在操作中，有两点需要特别重视：其一，要立足于自身实际，充分发挥比较优势。发挥了比较优势，也就凸显了自己的核心竞争力，因此就能获得比较效益；发挥了比较优势，也就能在这个基础上实现地区间的合理分工，从而最大限度地减少恶性竞争，进而最大限度地提升了总体效益。其二，不能脱离自身实际，盲目地去追求产业发展的“高精尖”。从产业发展看，目前无论是整体还是区域，第三产业发展都有较大空间，所以大力发展第三产业是必要的。但现在很多地区陷入了一个误区，就是把第三产业的比重大小看作是产业结构是否高端化的标志，似乎第三产业比重越高越好，并且往往与西方特别是美国相比较。这是不对的。一则中国跟美国不一样，美国有军事经济实力，可以依靠霸权在全世界范围内配置资源。例如，它可以不种粮食但能在世界其他地方弄到粮食吃。中国则不行，我们人口众多，不搞霸权也不能搞霸权，所以要养活自己，还得自己种粮食。也就是说，中国不可能取消农业第一产业，相反，第一产业要保持一个较大的比重。二则所谓的产业结构提升，并不是说第三产业比重高了就提升了，而是要把各类产业做强、做精、做优。即农业应是往现代农业方面发展；工业是要做强高新技术产业，做强智能制造、精密制造、高端制造等先进制造业。第三产业是服务于第二产业和第一产业的，第一、二产业是皮，第三产业是毛，皮之不存，毛将焉附？在这个问题上不能本末倒置。退一步说，某个地区可以脱离第一、二产业去发展第三产业，但全国则不能做，全国还是要以发展实体经济为主轴，特别是要把第二产业做强、做大、做优。所以区域协调发展一定要发挥主体功能的定位优势，抓住优化开发、重点开发的机遇，发展壮大具有比较优势的产业，做强做大实体经济。
    第五，健全促进机制。归根结底，促进区域协调发展需要建立健全相关制度体系。这一制度体系能为不断缩小区域差距、促进基本公共服务的日益均等化、增强经济和其他方面关系的协调性提供激励和保障。在这一制度体系建设中，有两个方面的内容很重要。一个是经济机制建设。我们要探索建立稀缺资源、重要农产品价格形成和补偿机制，有效平衡输出地与输入地的利益关系。比如刚才谈到的粮食问题，像黑龙江、河南都是主要粮食产区，产量都超过了1000亿斤。类似这样的一些地区，是全国人民的饭碗，为中国的粮食生产作出了重大的贡献。但是生产粮食与制造机器、发展高科技产业等相比，前者的附加值是很低的。所以必须建立起适宜的补偿机制，使生产粮食的地区既积极承担起国家交付的重任，又能够实现跨越发展。我们要探索建立市场化的生态补偿机制，促进比邻地区和重点流域上下游地区之间建立环境保护和经济发展相协调的制度体系。我们还要探索建立跨地区投资、产业转移等重大事项的利益分享机制，促进区域间在基础设施建设、产业升级等方面的协调发展、良性互动。另一个就是法律法规建设。要依靠较为健全的法律法规体系，打破地区封锁，推进区域合作；打破区域垄断，促进资源要素自由流动和优化配置；打破市场分割，推动解决重复建设、产能过剩、恶性竞争等顽疾。